新形勢下加強規(guī)范性文件備案審查工作的實踐與思考

王紅霞

相對于人大常委會的其他諸如聽取專項報告、審查和批準(zhǔn)計劃與預(yù)決算、執(zhí)法檢查等監(jiān)督形式，規(guī)范性文件備案審查工作還是人大工作的一項薄弱環(huán)節(jié)，存在著范圍界定不清、審查標(biāo)準(zhǔn)不盡規(guī)范、機構(gòu)不盡健全等問題。本文以甘肅省天水市人大常委會規(guī)范性文件備案審查工作為視角，從備案審查制度的地位和法律法規(guī)相關(guān)規(guī)定、對備案審查規(guī)范性文件的界定、規(guī)范性文件審查標(biāo)準(zhǔn)以及今后如何加強和改進工作等方面進行探討與研究。

一、備案審查制度的地位和法律法規(guī)相關(guān)規(guī)定

對備案審查制度地位的認(rèn)識，在實踐中經(jīng)歷了一個不斷深化的過程，如起初認(rèn)為，備案審查是實施立法監(jiān)督，維護法制統(tǒng)一的重要手段（李飛主編：《中華人民共和國各級人民代表大會監(jiān)督法釋義》，法律出版社2008年3月第1版，第101頁）。后來發(fā)展認(rèn)為，備案審查制度是國家憲法性制度（2012年全國人大規(guī)范性文件備案審查工作會議，時任全國人大常委會法工委信春鷹副主任講話精神）。從國家法律體系而言，在七大法律部門中第一個就是憲法及其相關(guān)法，而備案審查制度則依據(jù)《憲法》的第六十七條和第一百條，《立法法》第五章“適用與備案審查制度”，《監(jiān)督法》的第二十八條至第三十三條相關(guān)規(guī)定。因此，可以說，備案審查制度是國家憲法性制度。黨的十八屆三中、四中全會《決定》提出，要健全法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件備案審查制度，要加強備案審查制度和能力建設(shè)，把所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍，依法撤銷和糾正違憲違法的規(guī)范性文件，禁止地方制發(fā)帶有立法性質(zhì)的文件，這對備案審查工作提出了新要求、新任務(wù)。為貫徹落實十八屆三中、四中全會精神，立法法進行了修改，進一步完善了備案審查制度：一是增加了主動審查內(nèi)容，規(guī)定有關(guān)的專門委員會和常務(wù)委員會工作機構(gòu)可以對報送備案的規(guī)范性文件進行主動審查；二是明確了工作機構(gòu)的職責(zé)，規(guī)定工作機構(gòu)可以進行主動審查，提出研究意見；三是完善了審查程序，增加了審查終止環(huán)節(jié)；四是增加了對審查意見和建議的反饋機制，規(guī)定有關(guān)的專門委員會和常務(wù)委員會工作機構(gòu)應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定要求，將審查、研究情況向提出審查建議的國家機關(guān)、社會團體、企業(yè)事業(yè)組織以及公民反饋，并可以向社會公開（為順應(yīng)這一要求，2016年，天水市人大常委會對實施了6年多的《天水市人民代表大會常務(wù)委員會規(guī)范性文件備案審查實施辦法》進行了相應(yīng)修改）。所以說，規(guī)范性文件備案審查是保證憲法法律有效實施、維護國家法制統(tǒng)一的重要制度，在我國各項法律制度中具有特殊的地位。

地方性法規(guī)于1979年11月開始向全國人大常委會報送備案；自治條例和單行條例于1993年開始備案；行政法規(guī)是從《立法法》實施之日起（2000年7月1日）開始報送備案。全國人大常委會對備案的法規(guī)進行審查始于1982年。天水市人大常委會對規(guī)范性文件備案審查工作于2009年6月開始啟動，2012年9月4日，市編辦批復(fù)在政法民族工委內(nèi)設(shè)規(guī)范性文件備案審查科。2012年以來，備案審查科共審查規(guī)范性文件280余件。

二、對備案審查規(guī)范性文件的界定

（一）規(guī)范性文件的定義

關(guān)于規(guī)范性文件理論上的定義，由于缺乏相應(yīng)的研究，長期以來，學(xué)術(shù)界莫衷一是，沒有統(tǒng)一的界定。目前，比較統(tǒng)一的認(rèn)識是規(guī)范性文件有廣義和狹義之分。廣義的規(guī)范性文件是指國家機關(guān)在其權(quán)限范圍內(nèi)依照一定程序制定的，涉及公民、法人、其他組織權(quán)利義務(wù)的，具有普遍約束力的，可以反復(fù)適用的文件。包括法律性規(guī)范性文件和非法律性規(guī)范性文件。狹義的規(guī)范性文件是指國家機關(guān)制定的，法的范疇以外的，涉及公民、法人、其他組織權(quán)利義務(wù)的，具有普遍約束力的，可以反復(fù)適用的文件（孫少衡：《規(guī)范性文件的內(nèi)退及其種類探析》，載于《楚天主人》2010年第1期）。無論是廣義的還是狹義的規(guī)范性文件，都有一個共同點：涉及公民、法人、其他組織權(quán)利義務(wù)的，具有普遍約束力的，可以反復(fù)適用的（外部性、普遍適用性、反復(fù)適用性）。這可視為規(guī)范性文件的實質(zhì)要件。這一實質(zhì)要件可從兩方面進行理解：在內(nèi)容上，應(yīng)當(dāng)是涉及公民、法人、其他組織的權(quán)利和義務(wù)；在效力上，應(yīng)當(dāng)是能在一定區(qū)域、領(lǐng)域，針對不特定的公民、法人、其他組織發(fā)生約束力，并且具有反復(fù)適用性。

（二）備案審查規(guī)范性文件的范圍

《監(jiān)督法》雖然實施已經(jīng)十年了，然而，從實踐操作層面分析，由于《憲法》《地方組織法》《立法法》和《監(jiān)督法》只規(guī)定了規(guī)范性文件備案審查的范圍和結(jié)果處理的手段，對操作性程序未作具體規(guī)定，《立法法》雖然有少量的程序內(nèi)容，但也是限于法規(guī)、規(guī)章等，對其他數(shù)量眾多的規(guī)范性文件沒有涉及，而監(jiān)督法對地方其他規(guī)范性文件的備案、審查程序授權(quán)省級人大常委會制定，所以，人們對于規(guī)范性文件備案審查制度還存在不少認(rèn)識難以統(tǒng)一的地方，尤其是規(guī)范性文件報備范圍的確定是實際工作中分歧最多、意見最難統(tǒng)一的一個問題。從實踐看，目前縣級以上地方人大常委會備案的規(guī)范性文件主要有三類，即政府規(guī)章；下一級人大及其常委會的決議、決定；本級政府的決定、命令。在具體界定上，全國人大常委會法工委副主任鄭淑娜在2015年5月28日上午天水市四屆人大常委會第十八次會議閉幕后，應(yīng)邀為出席此次會議的常委會組成人員和列席代表、區(qū)縣人大常委會負(fù)責(zé)人等主講的《立法法和備案審查相關(guān)知識》專題講座上指出：“對‘規(guī)范性文件的界定可以從五個方面來理解和確定：第一，應(yīng)當(dāng)是公開發(fā)布的文件。單位內(nèi)部的文件，標(biāo)有密級的文件，不應(yīng)當(dāng)納入備案范圍。第二，根據(jù)文件的內(nèi)容確定。不能根據(jù)文件標(biāo)題中有沒有‘決議‘決定‘命令的字樣來確定是否備案，而應(yīng)當(dāng)根據(jù)文件的內(nèi)容確定。第三，具有普遍約束力。文件應(yīng)當(dāng)是針對不特定的人和事，即在本行政區(qū)域內(nèi)具有普遍的約束力。針對特定的人和事的，如‘五一勞動獎?wù)聸Q定等，屬于針對特定的人和事，可以不要求備案（如天水市甘谷縣報備的關(guān)于成立縣、鄉(xiāng)選舉委員會的決定，關(guān)于確定新一屆縣、鄉(xiāng)人民代表大會代表名額的決定，關(guān)于接受賈忠慧等十三名同志辭去縣選舉委員會組成人員職務(wù)請求的決定，因為針對的是特定的人和事，沒有普遍約束力和反復(fù)適用性，所以雖然名稱是決定，但不認(rèn)為是規(guī)范性文件）。第四，文件是可以反復(fù)適用的，即不是一次性的文件。第五，文件的內(nèi)容，涉及規(guī)范公民、組織的權(quán)利與義務(wù)?！眅ndprint

（三）幾類特殊文件的備案審查

一是關(guān)于“兩院”制定的規(guī)范性文件。全國人大常委會法工委副主任鄭淑娜在《立法法和備案審查相關(guān)知識》專題講座上指出，針對地方“兩院”文件的備案審查，目前地方人大有三種做法：一是大多數(shù)地方人大既沒有規(guī)定，也沒有要求法院、檢察院制定的文件向本級人大常委會報送備案；二是部分地方人大明確規(guī)定法院、檢察院的文件向本級人大常委會報送備案，如黑龍江、新疆、河南、安徽在地方性法規(guī)中作了規(guī)定；三是個別地方（天津）人大規(guī)定法院、檢察院的文件要向本級人大常委會“抄送備查”。針對一些地方人民法院、人民檢察院單獨或者與有關(guān)方面聯(lián)合制定具有司法解釋性質(zhì)文件的情況，2012年2月2日，“兩高”已經(jīng)聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于地方人民法院、人民檢察院不得制定司法解釋性質(zhì)文件的通知》，重申地方“兩院”不得制定具有司法解釋性質(zhì)的文件，并要求地方“兩院”對于以前制定的文件進行清理，并向最高人民法院、最高人民檢察院報告清理結(jié)果。因此， 不能將“兩院”制定的司法指導(dǎo)類規(guī)范性文件納入備案審查的范圍。如果發(fā)現(xiàn)“兩院”制定的文件中存在與法律不一致的問題，可以通過執(zhí)法檢查、專項工作報告等工作監(jiān)督的方式解決。據(jù)此，天水市人大常委會沒有將該類文件納入規(guī)范性文件的備案審查范圍。

二是關(guān)于市政府有關(guān)部門制發(fā)的規(guī)范性文件?！陡拭C省各級人民代表大會常務(wù)委員會規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》和《天水市人民代表大會常務(wù)委員會規(guī)范性文件備案審查實施辦法》都沒有將其列入報備范圍，主要原因一是沒有相關(guān)的法律依據(jù)；二是這類文件過于龐雜，我們沒有足夠的力量進行審查；三是依據(jù)地方組織法關(guān)于縣級以上人民政府有權(quán)改變或撤銷所屬工作部門的命令、指示的規(guī)定，縣級以上地方人民政府工作部門制定的規(guī)范性文件應(yīng)當(dāng)報請同級政府法制部門備案審查。因此，天水市人大常委會也沒有將此類文件納入備案審查的范圍。

三是關(guān)于市政府辦公室制定的規(guī)范性文件。根據(jù)《國家行政機關(guān)公文處理辦法》規(guī)定，經(jīng)由政府同意，政府辦公廳（室）可以代表政府對外正式行文。實踐中，確實有許多涉及公民、法人和其他組織權(quán)利義務(wù)或者行政管理的重要文件是經(jīng)過政府同意，并由政府辦公廳（室）制發(fā)。但鑒于按照目前通用的“主體從嚴(yán)、數(shù)量從少、內(nèi)容從精”的“三從”原則，對政府所發(fā)布的規(guī)范性文件必須經(jīng)過征求公眾意見、部門意見、合法性審查、常務(wù)會議審議等程序，所以，天水市人大常委會也沒有將此類文件納入備案審查的范圍。

三、規(guī)范性文件審查標(biāo)準(zhǔn)

形式要件方面。一是根據(jù)規(guī)范性文件的“三性”看是否屬于規(guī)范性文件，對不是規(guī)范性文件的，一般做退回處理。二是看制定主體是否適格。三是看是否存在遲報漏報的情況。規(guī)范性文件應(yīng)該自公布之日起三十日內(nèi)報送備案。四是看備案材料是否齊全（包括備案報告、規(guī)范性文件正式文本及相應(yīng)說明，一式十份，附送電子版）。五是看文字表述是否規(guī)范，是否存在明顯文字和語句的錯誤。

實體要件方面。主要依據(jù)《天水市人民代表大會常務(wù)委員會規(guī)范性文件備案審查實施辦法》第九條的規(guī)定審查。新修改的立法法規(guī)定了“法律規(guī)范應(yīng)當(dāng)明確、具體，具有針對性和可執(zhí)行性”的原則要求。針對規(guī)范性文件審查中對“相抵觸”和“不適當(dāng)”的標(biāo)準(zhǔn)不好把握的困難，建議參照立法法釋義對審查標(biāo)準(zhǔn)予以明確：1.同法律、法規(guī)相抵觸的情形包括：（1）上位法有明確的規(guī)定，與上位法的規(guī)定相反的；（2）雖然不是與上位法的規(guī)定相反，但旨在抵消上位法的規(guī)定的，即搞“上有政策下有對策”的；（3）上位法沒有明確規(guī)定，與上位法的立法目的和立法精神相反的；（4）違反了本法關(guān)于立法權(quán)限的規(guī)定，越權(quán)立法的；（5）下位法超出上位法規(guī)定的行政處罰的種類和幅度的，下位法超越權(quán)限設(shè)定行政許可的，下位法超越權(quán)限設(shè)定行政強制措施種類的。2.不適當(dāng)?shù)那樾伟ǎ海?）要求公民、法人和其他組織執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)或者遵守的措施明顯脫離實際的；（2）要求公民、法人和其他組織履行的義務(wù)與其享有的權(quán)利明顯不平衡的；（3）賦予國家機關(guān)的權(quán)利與要求其承擔(dān)的義務(wù)明顯不平衡的；（4）對某種行為的處罰與該行為所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任明顯不平衡，違反比例原則的（喬曉陽主編：《中華人民共和國立法法導(dǎo)讀與釋義》，中國民主法制出版社2015年4月第1版，第300頁）。

處理方式。根據(jù)《天水市人民代表大會常務(wù)委員會規(guī)范性文件備案審查實施辦法》第十五條至第十八條的規(guī)定辦理，即認(rèn)為有《辦法》第九條所列情形的，先向制定機關(guān)提出書面審查意見，制定機關(guān)按意見修改或廢止的，審查終止。制定機關(guān)不予修改或廢止的，向常委會主任會議提出予以撤銷的建議，由主任會議提請常委會會議審議決定。常委會可以決定撤銷規(guī)范性文件的全部或者部分內(nèi)容。

四、關(guān)于主動審查和被動審查的問題

立法法和監(jiān)督法中，沒有主動審查和被動審查的概念，主動審查和被動審查只是工作中約定俗成的提法。通常情況下，被動審查指對市人民政府、市中級人民法院、市人民檢察院、縣區(qū)人民代表大會常務(wù)委員會及市人大代表提出審查要求和以上所列以外的其他國家機關(guān)、社會團體、企業(yè)事業(yè)組織以及公民提出審查建議的規(guī)范性文件進行的審查；主動審查指對報送備案的規(guī)范性文件進行的審查。區(qū)分主動審查和被動審查，在于人大或常務(wù)委員會的審查是否應(yīng)公民、法人、其他組織或國家機關(guān)提出審查的要求而啟動。如果是，則為被動審查；如果否，則為主動審查。

在以往的實踐中，全國人大和地方各級人大都是實行主動審查和被動審查相結(jié)合，被動審查為主的方式對規(guī)范性文件進行備案審查。因為規(guī)范性文件備案審查是一項政策性、法律性、專業(yè)性、政治性很強的工作，由于專門機構(gòu)、專業(yè)人員、經(jīng)驗等多方面限制，對種類、數(shù)量眾多的規(guī)范性文件，地方各級人大常委會難以全面開展主動審查。修改后的立法法強調(diào)要加強主動審查，因此，在今后規(guī)范性文件備案審查工作中，還是要把被動審查和主動審查結(jié)合起來，逐漸加大主動審查力度，依照合法性與合理性這兩條標(biāo)準(zhǔn)開展審查工作，從而維護國家法制統(tǒng)一和社會公平正義。

五、關(guān)于今后加強規(guī)范性文件備案審查工作的幾點建議

（一）嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)，依法履職。嚴(yán)格貫徹執(zhí)行規(guī)范性文件備案審查相關(guān)法律法規(guī)，明晰報備范圍、嚴(yán)格報備時限、規(guī)范報備程序、提升報備質(zhì)量，堅決杜絕少報漏報、超期報備、集中報備和規(guī)避報備等問題，確保備案工作常態(tài)化、規(guī)范化。政府及其法制機構(gòu)要進一步加大對政府部門代擬的規(guī)范性文件的審查力度，確保規(guī)范性文件合法、合理、可行。同時，要及時修改或廢止與法律法規(guī)和規(guī)章相抵觸，與國家政策不相適應(yīng)的規(guī)范性文件，以適應(yīng)改革發(fā)展的要求，并及時向社會公開清理結(jié)果。

（二）完善制度，規(guī)范程序。人大和政府法制部門要結(jié)合工作實際，依據(jù)新修正的立法法，對原有的備案審查辦法及時進行修改完善；要進一步建立健全規(guī)范性文件制定、報備、公開制度，嚴(yán)格依照法定權(quán)限和基本程序制發(fā)規(guī)范性文件，并依照規(guī)定報備審查；建立工作考核、責(zé)任追究的相關(guān)制度，確保備案審查工作落到實處。

（三）強化學(xué)習(xí)，提升能力。規(guī)范性文件備案審查工作涉及面廣，任務(wù)繁重，是一項政策性、法律性、專業(yè)性很強的工作。要繼續(xù)組織相關(guān)人員認(rèn)真學(xué)習(xí)規(guī)范性文件管理辦法和各自相關(guān)的規(guī)范性文件備案審查實施辦法等規(guī)定，深刻領(lǐng)會其主要內(nèi)容和精神實質(zhì)，特別要熟悉和掌握規(guī)范性文件制定和備案的具體要求，并將有關(guān)規(guī)定細(xì)化落實到規(guī)范性文件制定和備案工作的全過程。要通過培訓(xùn)、考察、學(xué)習(xí)借鑒外地人大常委會的成功做法等方式，積極開展工作交流，總結(jié)推廣先進經(jīng)驗，從而不斷豐富完善備案審查工作方式方法，進一步提高備案審查工作質(zhì)量。

（作者單位：甘肅省天水市人大常委會法工委）endprint