地方性法規(guī)的可行性取向

汪振江

可行性是地方性法規(guī)的終極追求目標和最高價值判斷。一部地方性法規(guī)是否落地有聲、行之有效，即是否有質(zhì)量，可行性是其諸多評判標準中最為重要的標準。怎樣才能做到地方性法規(guī)的可行性，或如何實現(xiàn)地方性法規(guī)的可行性呢？本文就以《甘肅省農(nóng)村生活垃圾治理條例》的制定為例加以破解。

一、地方性法規(guī)要有必要立才立

必要性也即目的意義是地方性法規(guī)可行性的前提，是制定地方性法規(guī)的現(xiàn)實依據(jù)和價值定位。法規(guī)不是解決一切社會問題的鑰匙，但它必須是能解決問題的，即解決社會某一個領域或某一個方面乃至某一個面或點的問題，是在突出問題上“砍一刀”，而且是通過立法才能解決的問題，必須立才立，而不是可立可不立的。是否立法、立什么樣的法，這是地方性法規(guī)首先要考慮和解決的問題。

農(nóng)村生活垃圾治理，實現(xiàn)村容整潔，是建設社會主義新農(nóng)村的必然要求和全面建成小康社會的基本目標。2004年，黨中央、國務院作出建設社會主義新農(nóng)村的重大決策，提出“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風文明、村容整潔、管理民主”建設社會主義新農(nóng)村的要求。2014年，國務院出臺《關于改善農(nóng)村人居環(huán)境的指導意見》，提出到2020年，全國農(nóng)村居民住房、飲水和出行等基本條件明顯改善，人居環(huán)境基本實現(xiàn)干凈、整潔、便捷，建成一批各具特色的美麗宜居村莊。貫徹中央決策部署，近些年甘肅農(nóng)村的人居環(huán)境確實有了較大改善，但與此同時，伴隨著農(nóng)村經(jīng)濟社會的發(fā)展，農(nóng)民生活水平的提高，農(nóng)村生活垃圾也呈現(xiàn)出數(shù)量增多、成分增加的趨勢，影響和制約農(nóng)村生活垃圾治理的一些深層矛盾和問題尚未得到有效解決，環(huán)境被污染的狀況尚未從根本上得以遏制。從調(diào)研情況看，甘肅在農(nóng)村生活垃圾治理中還程度不同存在著基礎設施落后、職責劃分不清、經(jīng)費投入不足、管理機制不夠健全、群眾發(fā)動不夠深入、行政治理成本過高等困難和問題。制定一部地方性法規(guī)，對農(nóng)村生活垃圾的收集、轉(zhuǎn)運、處理諸個環(huán)節(jié)與其治理的執(zhí)法主體、保潔隊伍等諸方責任予以規(guī)范，以法治的理念和手段治理農(nóng)村生活垃圾，對于改善人居環(huán)境、保護勞動生產(chǎn)力、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、全面落實“五位一體”總體布局和“四個全面”戰(zhàn)略布局、忠實踐行五大發(fā)展理念、如期實現(xiàn)全面建成小康社會，既有重大的現(xiàn)實意義，也有深遠的歷史意義。

由此看出，甘肅省人大在制定《甘肅省農(nóng)村生活垃圾治理條例》時，一方面，地方性法規(guī)在其調(diào)整的領域存在法律空白，沒有上位法可供遵循，是創(chuàng)制立法 ；一方面，客觀上又急需這樣一部地方性法規(guī)以規(guī)范農(nóng)村生活垃圾治理活動，解決其中矛盾糾葛和問題，是現(xiàn)實需要。同時，將全省各地多年來治理農(nóng)村生活垃圾的好做法、好經(jīng)驗上升為制度規(guī)定，勢在必行。

二、地方性法規(guī)的總體思路要合適

只有總體思路合適，架構合理，法理和邏輯清晰，地方性法規(guī)所要調(diào)整的對象才能各得其所、相得益彰，撐起立法目的這座“大廈”。

甘肅省人大在制定《甘肅省農(nóng)村生活垃圾治理條例》時，緊扣農(nóng)村生活垃圾治理這一問題導向，從影響和制約農(nóng)村生活垃圾治理活動的相互關系和主要矛盾入手，設置“總則，規(guī)劃編制與設施建設，清掃、分類與投放，收集、運輸與處理，保障措施，監(jiān)督管理，法律責任”等章節(jié)，較好解決了其中的責任、權利、義務關系，其總體思路是合適的。首先，充分考慮了差異性。甘肅地形復雜，民族眾多，風俗殊異。既有千里走廊、也有雪域高原，既有丘陵溝壑、也有水鄉(xiāng)川壩，既有漢族農(nóng)耕區(qū)、也有少數(shù)民族畜牧區(qū)等諸多情況，在制定《甘肅省農(nóng)村生活垃圾治理條例》時，重視尊重差異，留有余地，差別規(guī)范，照顧各方。其次，十分注意了銜接性?！陡拭C省農(nóng)村生活垃圾治理條例》的規(guī)范內(nèi)容與中央及其部委的相關政策措施相銜接，與兄弟省市和省內(nèi)的成功做法及經(jīng)驗相銜接，與統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和城鎮(zhèn)化建設相銜接，與可能將要制定的生產(chǎn)垃圾等其他垃圾治理法律政策相銜接，與移風易俗和文明創(chuàng)建活動相銜接，增強了條例的生命力和可行性。再次，切實體現(xiàn)了群眾性。一些條款的設置，在著力培植、引領和激勵、啟發(fā)群眾的主人翁意識上作出具體規(guī)定，以期發(fā)揮群眾在農(nóng)村生活垃圾治理中的主體作用，養(yǎng)成群眾籌資籌物、投工投勞、自覺自愿聯(lián)手共建美好家園的良好風尚。最后，自覺秉持了前瞻性。關注前沿科學，預見未來發(fā)展。無論是生活垃圾治理的主要流程，基礎設施建設，經(jīng)費籌措的主要方面，還是生活垃圾治理的主要層級、調(diào)整對象，都能本著立足長遠、降低成本、避免二次污染、實現(xiàn)循環(huán)利用的理念，注意吸收科學技術發(fā)展的最新成果，提高生活垃圾治理的科學化、資源化水平。

三、地方性法規(guī)的調(diào)整對象要準確

《甘肅省農(nóng)村生活垃圾治理條例》著眼于對農(nóng)村生活垃圾及相關領域的調(diào)整，準確劃界，切中實際，條例的作用對象與效用自不待言。

從對農(nóng)村生活垃圾概念的界定看，將農(nóng)村生活垃圾界定在影響人居環(huán)境最直接、最經(jīng)常的生活垃圾范疇之內(nèi)，也即認定為“鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村莊規(guī)劃區(qū)內(nèi)的單位和個人在日常生活中或者為日常生活提供服務的活動中產(chǎn)生的固體廢物”。并將外延規(guī)定為四個方面或細化為四類：即可回收垃圾，指宜回收、可資源化利用的垃圾，包括廢紙、廢塑料、廢玻璃、廢舊紡織物、廢金屬和廢棄電器電子產(chǎn)品等；易腐垃圾，指容易腐爛的垃圾，包括餐廚垃圾、廢棄蔬菜、腐爛瓜果、落葉、糞便等；有害垃圾，指納入《國家危險廢物名錄》，對人體健康、自然環(huán)境可能造成危害的垃圾，包括廢電池、廢熒光燈管、廢溫度計、廢血壓計、廢藥品及其包裝物等；其他垃圾，指前三項以外的生活垃圾。從影響和制約農(nóng)村生活垃圾治理的環(huán)節(jié)和因素看，《甘肅省農(nóng)村生活垃圾治理條例》重點對垃圾收運處理體系、垃圾處理設施建設和規(guī)劃編制、財政預算、經(jīng)費保障等作出了具體規(guī)定。特別是對政府、集體、企業(yè)、農(nóng)戶等主體的權利和義務，相互間的管理關系，農(nóng)村生活垃圾基礎設施建設投入、日常清掃運輸成本分擔、垃圾處理等作出了明確規(guī)范。

四、地方性法規(guī)的法律責任、權利與義務要統(tǒng)一

一部地方性法規(guī)是否具有可行性關鍵是要看其中的法律責任、權利與義務是否是統(tǒng)一的，即是否是相互配套、相互對應、相互關聯(lián)的。endprint

《甘肅省農(nóng)村生活垃圾治理條例》明確規(guī)定，堅持政府主導、群眾參與、屬地管理、綜合利用、統(tǒng)籌推進的治理原則。明確規(guī)定，縣級以上人民政府應當將農(nóng)村生活垃圾治理納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃，確定農(nóng)村生活垃圾治理目標，統(tǒng)籌設施規(guī)劃布局，制定促進農(nóng)村生活垃圾減量化、資源化、無害化的政策措施。明確規(guī)定，縣級人民政府應當是農(nóng)村生活垃圾治理的責任主體；鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府應當具體負責本轄區(qū)內(nèi)農(nóng)村生活垃圾的日常管理和監(jiān)督工作；村民委員會應當協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和相關部門開展農(nóng)村生活垃圾的清掃、分類、投放等工作，通過制定村規(guī)民約、簽訂責任書等方式，督促村莊內(nèi)的單位和個人做好村莊保潔工作。應當規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、村民委員會應當建立村莊保潔制度。明確規(guī)定，住房和城鄉(xiāng)建設部門應當是農(nóng)村生活垃圾治理的主管部門，負責農(nóng)村生活垃圾治理的綜合協(xié)調(diào)、督促指導和監(jiān)督評價工作；環(huán)境保護部門應當負責農(nóng)村環(huán)境綜合整治；發(fā)展和改革等部門應當按照各自職責做好農(nóng)村生活垃圾的治理工作。同時，專列“法律責任”一章，對未履行法規(guī)責任和義務者作出懲戒性的明確規(guī)定。

《甘肅省農(nóng)村生活垃圾治理條例》的責任、權利與義務劃分清晰，內(nèi)在關系協(xié)調(diào)，較好保證了法規(guī)的可行性。

五、地方性法規(guī)的保障措施要有力

保障措施是一部地方性法規(guī)可行管用的前提。為使《甘肅省農(nóng)村生活垃圾治理條例》落到實處，切實可行，法規(guī)用較多章節(jié)和條款設置了保障性措施。如在基礎設施建設方面規(guī)定，市（州）、縣（區(qū)）人民政府應當負責本行政區(qū)域內(nèi)農(nóng)村生活垃圾收集、運輸、處理設施（設備）和場所的建設及農(nóng)村生活垃圾處理場所選址的確定，并對設施建設的布局和標準作出具體規(guī)范。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府應當負責本轄區(qū)內(nèi)農(nóng)村生活垃圾轉(zhuǎn)運站、收集點的建設。如原則上每個縣（區(qū)）應當建立1個垃圾處理場，每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)應當建立1個垃圾轉(zhuǎn)運站，每個行政村應當建立1個垃圾收集點，每個農(nóng)戶應當配備1套生活垃圾分裝桶。經(jīng)費保障方面規(guī)定，縣級以上人民政府應當將農(nóng)村生活垃圾治理經(jīng)費納入財政預算，并明確其經(jīng)費來源及標準、使用方向及效益；應當建立以政府公共財政主導、村民委員會和村民自籌、受益主體付費、社會資金支持的農(nóng)村生活垃圾治理多元支撐的資金投入保障機制，引導市場化、社會化籌資，鼓勵社會、個人捐資、出資；村民委員會可以按照誰產(chǎn)生、誰負責、誰付費的原則，向產(chǎn)生農(nóng)村生活垃圾的單位、農(nóng)村居民或者經(jīng)營管理者收取環(huán)境衛(wèi)生保潔費，專門用于公共區(qū)域垃圾的清掃、收集等；可以通過村民自治一事一議的方式或者由村民（代表）大會、村民小組會議討論決定，向農(nóng)戶或農(nóng)民收取環(huán)境衛(wèi)生保潔費的標準和方式。設施用地方面規(guī)定，縣級人民政府應當將農(nóng)村生活垃圾治理設施的建設用地納入土地利用總體規(guī)劃和年度計劃以及城鄉(xiāng)規(guī)劃年度實施計劃；農(nóng)村生活垃圾處理設施建設規(guī)劃用地，未經(jīng)法定程序，不得改變用途；任何單位和個人不得侵占、損壞、擅自拆除、遷移、停用農(nóng)村生活垃圾收集、轉(zhuǎn)運、處理設施（設備）、場所，或者改變其用途。

六、地方性法規(guī)的規(guī)范內(nèi)容要具體

《甘肅省農(nóng)村生活垃圾治理條例》的制定，把可行性放在首位，秉持少而精、要管用的原則，在條款設置上，能細化的盡可能細化，能簡潔的盡可能簡潔，能明確的盡可能明確，注意克服羅列原則性、宣示性、倡導性的條款，較好體現(xiàn)了立法意圖。

保潔員是農(nóng)村生活垃圾治理的重要力量。如在保潔員的聘用及其數(shù)量、職責、薪酬等方面，《甘肅省農(nóng)村生活垃圾治理條例》均一一作出了明確規(guī)范。明確規(guī)定，村民委員會應當根據(jù)作業(yè)半徑、勞動強度等合理配置保潔員，負責村內(nèi)垃圾收集、公共環(huán)境保潔等工作；每個行政村應當至少配備一名保潔員。保潔員應當由村民委員會或者村民小組聘用，并按照約定獲取勞動報酬。明確規(guī)定，常住人口100人以下的行政村或自然村聘用1至2名保潔員，常住人口100人以上500人以下的行政村或自然村聘用2至5名保潔員。明確規(guī)定，保潔員應當擔負公共區(qū)域和公共建筑的清掃保潔，垃圾收集、分類、回收和清運，保潔設施、設備的日常維護，環(huán)境衛(wèi)生和保潔知識的宣傳教育，制止、舉報影響村莊環(huán)境衛(wèi)生的不法行為等。并規(guī)定建立日?？己酥贫?，對保潔員履職情況進行考核。

生活垃圾的處理是農(nóng)村生活垃圾治理體系中的關鍵環(huán)節(jié)。處理方式得當，農(nóng)村生活垃圾就能得到有效治理，否則，就會釀成新的污染和埋下環(huán)境污染的禍根?！陡拭C省農(nóng)村生活垃圾治理條例》對此也作出了比較具體的規(guī)范。明確規(guī)定，城鄉(xiāng)結合部或者列入小城鎮(zhèn)規(guī)劃建設村莊的生活垃圾，應當納入城市垃圾分類、收集、運輸、處理系統(tǒng)；人口密集、交通便利村莊的生活垃圾，應當運輸?shù)街付ǖ睦幚韴鏊蛘咿D(zhuǎn)運站集中處理；偏遠地區(qū)或者人口分散村莊的生活垃圾，應當采取無害化方式就近就地處理，不能就近就地處理的，應當運輸?shù)街付ǖ睦幚韴鏊蛘咿D(zhuǎn)運站集中處理。明確規(guī)定，對可回收垃圾應當交由再生資源回收企業(yè)或者個人回收，易腐垃圾應當就近就地堆肥，發(fā)展生物質(zhì)能源或者集中進行無害化焚燒；有害垃圾應當送交取得危險廢物處理許可證的單位專門處理；其他垃圾應當采取無害化焚燒、就地深埋等方式處理；廢棄大件家具、工具等，應當預約再生資源回收企業(yè)或者個人上門回收等。

七、地方性法規(guī)的監(jiān)督管理要到位

監(jiān)督管理是地方性法規(guī)的重要組成部分，是地方性法規(guī)得以實施的必要條件，是地方性法規(guī)權威性、強制性的基本體現(xiàn)。

《甘肅省農(nóng)村生活垃圾治理條例》從政府監(jiān)督、社會監(jiān)督、村民監(jiān)督三個方面對監(jiān)督管理作了比較具體的規(guī)范。規(guī)定，各級人民政府應當建立健全考核督查機制，將農(nóng)村生活垃圾治理工作納入政府和部門年度環(huán)境保護目標責任制進行考核，并作為文明鄉(xiāng)鎮(zhèn)、美麗鄉(xiāng)村等考核評選的重要內(nèi)容。規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府應當建立農(nóng)村生活垃圾治理日常巡查機制，發(fā)現(xiàn)問題及時處理，督促有關單位和個人依法履行環(huán)境衛(wèi)生保潔義務。規(guī)定，縣級人民政府及其相關部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府應當建立農(nóng)村生活垃圾治理社會監(jiān)督機制，公開監(jiān)督舉報電話、網(wǎng)站等。規(guī)定，任何單位和個人都有權對農(nóng)村生活垃圾設施建設、維護以及垃圾投放、收集、運輸、處理中存在的違法違規(guī)行為和不道德行為進行舉報。監(jiān)督管理單位接到舉報后，應當及時調(diào)查處理。舉報屬實的，應當依法查處，并通報查處結果。

（作者系甘肅省人大常委會農(nóng)業(yè)與農(nóng)村工作委員會副主任）endprint