非立法性規(guī)范性文件備案審查的法理依據(jù)及相關(guān)問題

丁桂華+++滕修福

所謂規(guī)范性文件，顧名思義就是有關(guān)機關(guān)、團體、組織制發(fā)的具有規(guī)范人們行為的文件，有廣義和狹義之分。廣義的規(guī)范性文件一般是指屬于法律范疇（即憲法、法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例、單行條例、國務(wù)院部門規(guī)章和地方政府規(guī)章）的立法性文件和除此以外的由國家機關(guān)和其他團體、組織制定的具有約束力的非立法性文件的總和。狹義的規(guī)范性文件一般是指法律范疇以外的其他具有約束力的非立法性文件（以下稱“非立法性規(guī)范性文件”或簡稱“規(guī)范性文件”）；目前這類非立法性規(guī)范性文件的制定主體非常之多，例如各級黨組織、各級人民政府及其所屬工作部門，人民團體、社團組織、企事業(yè)單位、法院、檢察院等。

規(guī)范性文件備案審查制度是保證憲法法律有效實施、維護國家法制統(tǒng)一的重要制度。黨的十八屆四中全會決定指出，“行政機關(guān)不得法外設(shè)定權(quán)力，沒有法律法規(guī)依據(jù)不得作出減損公民、法人和其他組織合法權(quán)益或者增加其義務(wù)的決定”；并要求“加強備案審查制度和能力建設(shè)，把所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍，依法撤銷和糾正違憲違法的規(guī)范性文件，禁止地方制發(fā)帶有立法性質(zhì)的文件”。由此可見，建立健全規(guī)范性文件備案審查制度，強化對規(guī)范性文件的備案、審查和糾錯，是各級人大常委會及其相關(guān)機構(gòu)行權(quán)履職不容忽視的監(jiān)督手段。

下面，筆者結(jié)合監(jiān)督法等相關(guān)法律法規(guī)將要探討的，僅限于地方各級人大及其常委會和“一府兩院”制發(fā)的非立法性規(guī)范性文件備案審查的相關(guān)問題。

一、非立法性規(guī)范性文件備案審查的法理分析

“規(guī)范性文件”一詞作為法律用語，最早見于行政訴訟法。1989年4月4日，七屆全國人大二次會議通過的行政訴訟法第三十二條之表述：“被告對作出的具體行政行為負有舉證責任，應當提供作出該具體行政行為的證據(jù)和所依據(jù)的規(guī)范性文件”（現(xiàn)為2014年修正后的行政訴訟法第三十四條之規(guī)定），之后行政處罰法、行政許可法、行政強制法等也都有“規(guī)范性文件”的法律表述。2006年8月29日，十屆全國人大常委會第二十三次會議通過的監(jiān)督法，專列第五章“規(guī)范性文件的備案審查”，將其作為各級人大常委會行使監(jiān)督權(quán)的主要手段之一。2014年11月行政訴訟法修正，還增加了第五十三條之規(guī)定：“公民、法人或者其他組織認為行政行為所依據(jù)的國務(wù)院部門和地方人民政府及其部門制定的規(guī)范性文件不合法，在對行政行為提起訴訟時，可以一并請求對該規(guī)范性文件進行審查。”“前款規(guī)定的規(guī)范性文件不含規(guī)章。”第六十四條之規(guī)定：“人民法院在審理行政案件中，經(jīng)審查認為本法第五十三條規(guī)定的規(guī)范性文件不合法的，不作為認定行政行為合法的依據(jù)，并應當向制定機關(guān)提出處理建議。”賦予了人民法院對規(guī)范性文件的合法性審查權(quán)。2015年3月，立法法修正也將“規(guī)范性文件”一詞寫入其中：“有關(guān)的專門委員會和常務(wù)委員會工作機構(gòu)可以對報送的規(guī)范性文件進行主動審查”（立法法第九十九條新增第三款之規(guī)定）。綜合上述法律條款之規(guī)定，“規(guī)范性文件”寫入法律條款，除特別規(guī)定外，一般都具有廣義性。

關(guān)于非立法性規(guī)范性文件的備案審查，監(jiān)督法有第二十九條和第三十條之規(guī)定。監(jiān)督法第二十九條規(guī)定：“縣級以上地方各級人民代表大會常務(wù)委員會審查、撤銷下一級人民代表大會及其常務(wù)委員會作出的不適當?shù)臎Q議、決定和本級人民政府發(fā)布的不適當?shù)臎Q定、命令的程序，由省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會常務(wù)委員會參照立法法的有關(guān)規(guī)定，作出具體規(guī)定?！钡谌畻l規(guī)定：“縣級以上地方各級人民代表大會常務(wù)委員會對下一級人民代表大會及其常務(wù)委員會作出的決議、決定和本級人民政府發(fā)布的決定、命令，經(jīng)審查，認為有下列不適當?shù)那樾沃坏?，有?quán)予以撤銷：（一）超越法定權(quán)限，限制或者剝奪公民、法人和其他組織的合法權(quán)利，或者增加公民、法人和其他組織的義務(wù)的；（二）同法律、法規(guī)規(guī)定相抵觸的；（三）有其他不適當?shù)那樾?，應當予以撤銷的?！?/p>

監(jiān)督法所賦予的各級人大常委會的撤銷權(quán)，憲法和地方組織法早有明確規(guī)定。依據(jù)憲法第六十七條之規(guī)定，全國人大常委會有權(quán)“撤銷國務(wù)院制定的同憲法、法律相抵觸的行政法規(guī)、決定、命令”和撤銷省一級“國家權(quán)力機關(guān)制定的同憲法、法律和行政法規(guī)相抵觸的地方性法規(guī)和決議”。依據(jù)憲法第一百零四條之規(guī)定，縣級以上地方各級人大常委會有權(quán)“撤銷本級人民政府的不適當?shù)臎Q議和命令；撤銷下一級人民代表大會的不適當?shù)臎Q議”。依據(jù)地方組織法第四十四條之規(guī)定，縣級以上地方各級人大常委會有權(quán)“撤銷下一級人民代表大會及其常務(wù)委員會的不適當?shù)臎Q議”和“撤銷本級人民政府的不適當?shù)臎Q定和命令”。

上述憲法和法律條款所賦予的各級人大及其常委會的撤銷權(quán)，就是地方各級人大常委會建立和完善規(guī)范性文件備案審查制度的法理依據(jù)。依據(jù)上述法律條款之規(guī)定的法理，從非立法性規(guī)范性文件的文本來看，地方各級人大及其常委會所作出的“決議、決定”應當報上一級人大常委會備案審查，縣級以上地方各級人民政府所發(fā)布的“決定、命令”應當報本級人大常委會備案審查（依據(jù)地方組織法第九條之規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“決定、命令”應當報鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大備案審查）；從非立法性規(guī)范性文件的內(nèi)容來看，未必所有的人大“決議、決定”和政府“決定、命令”都要備案審查，法定文本以外的非立法性規(guī)范性文件也應當備案審查，以免出現(xiàn)監(jiān)督法所列舉的法定撤銷情形。

二、非立法性規(guī)范性文件備案審查的幾個問題

非立法性規(guī)范性文件如何界定？關(guān)于規(guī)范性文件的概念，沒有明確的法律界定，從一些地方所制定的規(guī)范性文件備案審查的地方性法規(guī)中看，對“規(guī)范性文件”概念的表述也不盡相同。如《上海市人大常委會關(guān)于規(guī)范性文件備案審查的規(guī)定》第三條“本規(guī)定所稱規(guī)范性文件，是指涉及本市公民、法人和其他組織的權(quán)利、義務(wù)，并具有普遍約束力，在一定期限內(nèi)可以反復適用的下列文件：……”；《廣東省各級人民代表大會常務(wù)委員會規(guī)范性文件備案審查工作程序規(guī)定》第二條“本規(guī)定所稱規(guī)范性文件，是指本省各級人民代表大會及其常務(wù)委員會作出的涉及公民、法人、其他組織權(quán)利義務(wù)的，具有普遍約束力的決議、決定和縣級以上人民政府發(fā)布的涉及公民、法人、其他組織權(quán)利義務(wù)的，具有普遍約束力的行政決定、命令”。endprint

縱觀一些地方性法規(guī)對“規(guī)范性文件”的概念表述，筆者認為，非立法性規(guī)范性文件應具備以下兩個方面的主要特性，一是法律針對性。非立法性規(guī)范性文件雖然不屬于正式的法律法規(guī)，但它應該是依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)所制定的，具有法律針對性的規(guī)范性文件。二是普遍約束性。非立法性規(guī)范性文件所規(guī)范的對象，應該是涉及區(qū)域內(nèi)不特定公民、法人和其他組織的權(quán)利、義務(wù)，具有普遍約束力的規(guī)范性文件。

人大“決議、決定”和政府“決定、命令”是否都要備案審查？雖然說，監(jiān)督法和地方組織法相關(guān)條款有明確規(guī)定，地方各級人大及其常委會有權(quán)撤銷下一級人大及其常委會不適當?shù)臎Q議、決定和本級人民政府不適當?shù)臎Q定、命令；但是，也并不是說這些決議、決定和命令，都屬于規(guī)范性文件，需要備案審查。諸如各級人大及其常委會依照法定權(quán)限，對特定的人和事依法行使選舉任免權(quán)、重大事項決定權(quán)和監(jiān)督權(quán)的事項，所作出的決議、決定；諸如每年一度人代會上例行通過的對本級人大常委會和“一府兩院”工作報告、計劃和預算報告的決議，這些帶有批準性、號召性的決議，沒有實質(zhì)的法定針對性和普遍約束力，就不屬于規(guī)范性文件的范疇。筆者認為，只有那些決議、決定和命令是依據(jù)相關(guān)法律條款所制定，涉及各級人大及其常委會和“一府兩院”法定職權(quán)的行使與責任、義務(wù)的履行，尤其是涉及規(guī)范公民、法人和其他組織的權(quán)利和義務(wù)，就應該被視作為規(guī)范性文件進行備案審查。諸如各級人大常委會依法依規(guī)所制定的一些履職行權(quán)的規(guī)章制度，如對“一府兩院”專項工作的評議辦法、專題詢問辦法等這些創(chuàng)新型履職行權(quán)的規(guī)定，就屬于規(guī)范性文件；諸如各級人民政府所作出的關(guān)于征地搬遷補償?shù)臎Q定，就涉及村（居）民的土地使用權(quán)和財產(chǎn)所有權(quán)等，屬于正統(tǒng)的規(guī)范性文件。

這里有必要注意把握的是，非立法性規(guī)范性文件不僅僅只局限于法定的“決議”“決定”和“命令”這三種文本格式，其他文本格式只要具有非立法性規(guī)范性文件的主要特性，也應該屬于規(guī)范性文件。如地方政府所制發(fā)的關(guān)于森林防火公告、禁止秸稈焚燒公告等，就涉及對違犯者的處罰，諸如此類的涉及規(guī)范人的行為的“公告”“通告”“通知”等，都應該被視作規(guī)范性文件進行備案審查。如各級人大常委會所制定的行使重大事項決定權(quán)、監(jiān)督權(quán)的若干規(guī)定或辦法，人大常委會組成人員聯(lián)系代表、代表聯(lián)系選民或選舉單位的辦法或若干規(guī)定，諸如此類的涉及人大及其常委會職權(quán)行使和義務(wù)履行的創(chuàng)新“辦法”或“若干規(guī)定”，也應該被視作規(guī)范性文件進行備案審查。

“兩院”是否有規(guī)范性文件需要備案審查？最高人民法院、最高人民檢察院（簡稱“兩高”）司法解釋的備案審查，監(jiān)督法和立法法都有明確的條款規(guī)定，但對于地方各級人民法院、人民檢察院（簡稱“兩院”）執(zhí)行法律和司法解釋所制定的規(guī)范性文件如何處置，法律沒有規(guī)定。那么，地方“兩院”是否有規(guī)范性文件需要備案審查？關(guān)于這一點，2012年2月2日，“兩高”聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于地方人民法院、人民檢察院不得制定司法解釋性質(zhì)文件的通知》，重申地方“兩院”不得制定具有司法解釋性質(zhì)的文件，并要求地方“兩院”對于以前制定的文件進行清理，并向“兩高”報告清理結(jié)果。由此看來，地方“兩院”規(guī)范性文件，過去有，今后可能沒有。

關(guān)于對地方“兩院”的規(guī)范性文件的備案審查，縱觀省一級人大常委會制定的規(guī)范性備案審查的地方性法規(guī)，大多數(shù)地方?jīng)]有規(guī)定，部分地方則有規(guī)定。如黑龍江、新疆、河南、安徽等少數(shù)地方則規(guī)定要報本級人大常委會備案審查，天津等個別地方則規(guī)定要“抄送備查”。筆者認為，司法改革實踐中，地方“兩院”行使司法權(quán)除了執(zhí)行法律和司法解釋外，制定規(guī)范性文件的可能性和必要性還是有的。因此，地方“兩院”一旦有規(guī)范性文件的出現(xiàn)，在報上一級“兩院”備案或批準外，也應報本級人大常委會備案審查。

黨政機關(guān)聯(lián)合制發(fā)的規(guī)范性文件能否審查？現(xiàn)實中，一些重大問題和重點工作，一般是由黨委決策、政府執(zhí)行，往往是黨委和政府聯(lián)合下文。而這些由黨委和政府聯(lián)合制發(fā)的規(guī)范性文件，在備案審查上的確存在兩難。一是人大方面審查黨委文件不妥。一方面，黨委文件體現(xiàn)黨委的決策和意圖，在黨委領(lǐng)導下的人大常委會應貫徹執(zhí)行；另一方面，人大方面審查黨委文件也沒有明確的法律規(guī)定。二是作為規(guī)范性文件又不能視而不見。一些黨政聯(lián)合制發(fā)的文件，常常涉及公民、法人和其他組織的權(quán)利和義務(wù)，且具有普遍約束力，有的甚至有悖法律，人大方面若視而不見則是監(jiān)督缺位。筆者認為，從依法行政的角度，涉及規(guī)范人的行為且具有普遍約束力的規(guī)范性文件，應盡可能地避免黨政聯(lián)合制發(fā)文件。即便是黨政聯(lián)合制發(fā)文件，政府方面應主動向本級人大常委會報備審查。如果涉及不適當情形的，一方面人大常委會黨組應出面向黨委進行匯報，另一方面人大常委會相關(guān)機構(gòu)應向政府方面提出備案審查意見。如果政府方面出現(xiàn)“漏報”，人大方面應主動將其納入非立法性規(guī)范性文件備案審查的程序，主動審查，以防萬一。

如何有效防范規(guī)范性文件“被漏報”？首先，要建立和完善規(guī)范性文件備案審查制度。省一級人大常委會要依據(jù)立法法、地方組織法和監(jiān)督法等相關(guān)法律的規(guī)定，制定出臺和完善規(guī)范性文件備案審查的地方性法規(guī)，地方各級人大常委會也要制定出臺規(guī)范性文件備案審查的規(guī)定和相關(guān)制度措施，細化明確規(guī)范性文件備案審查的組織領(lǐng)導、報送范圍、程序步驟、保障措施等。其次，要建立和完善政府規(guī)范性文件同步報送制度。即政府規(guī)范性文件在向上一級政府報備的同時，要向本級人大常委會進行報備。再次，要建立和完善政府文件抄報人大制度。即政府（含黨政聯(lián)合）制發(fā)的所有文件，要抄報本級人大常委會（或其黨組），便于人大方面主動介入審查。第四，要建立和完善規(guī)范性文件備案審查的聯(lián)動機制。即下一級人大常委會要主動向上一級人大常委會報備規(guī)范性文件，同時要爭取和接受上一級人大方面的指導和監(jiān)督，并通過上一級人大常委會建立與上一級人民政府備案審查機構(gòu)（法制辦）之間的聯(lián)動機制，以進一步強化和完善對本級人民政府規(guī)范性文件的備案審查制度。第五，要建立和完善對規(guī)范性文件備案審查的監(jiān)督制度。即本級人大常委會要進一步強化對下一級人大及其常委會和本級“一府兩院”規(guī)范性文件備案審查的專項工作監(jiān)督，定期檢查，發(fā)現(xiàn)問題，整改完善。第六，要暢通規(guī)范性文件備案審查的民意渠道。要建立和完善“互聯(lián)網(wǎng)+”的網(wǎng)上信息平臺，暢通和拓寬各級人大代表和公民、法人和其他組織對規(guī)范性文件備案審查的建議權(quán)。endprint