重慶地票制度改革的現(xiàn)狀及發(fā)展對(duì)策研究

李琳

【摘 要】為解決城鄉(xiāng)建設(shè)用地“雙增加”的困境，實(shí)現(xiàn)土地的優(yōu)化配置和合理利用，增加農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)性收入，重慶市于2008年開(kāi)展了地票制度改革。本論文深入探討地票制度原理及內(nèi)容，分析其在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展中的功效，針對(duì)實(shí)際實(shí)施過(guò)程中存在的問(wèn)題，提出對(duì)策建議。

【關(guān)鍵詞】地票制度；改革；發(fā)展對(duì)策；重慶

一、地票制度概述

1.地票含義

地票，實(shí)際上是一種建設(shè)用地指標(biāo)。它是指土地權(quán)利人經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織同意的前提下，自愿將其閑置或廢棄的農(nóng)村建設(shè)用地按照規(guī)定復(fù)墾為合格的耕地等農(nóng)用地，經(jīng)國(guó)土、農(nóng)業(yè)、水利等相關(guān)部門(mén)驗(yàn)收合格并優(yōu)先保障當(dāng)?shù)剞r(nóng)村自身發(fā)展所需建設(shè)用地后，節(jié)余的建設(shè)用地指標(biāo)以市場(chǎng)化的交易方式在重慶農(nóng)村土地交易所進(jìn)行公開(kāi)招拍掛，從而轉(zhuǎn)化為可以在重慶市城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)范圍內(nèi)使用的一種建設(shè)用地指標(biāo)。在符合兩規(guī)（土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)總體規(guī)劃）的前提下，地票持有者憑借地票證書(shū)可以向當(dāng)?shù)卣暾?qǐng)將城市周邊相應(yīng)數(shù)量面積的農(nóng)村土地征轉(zhuǎn)為國(guó)有土地。

2.運(yùn)行程序

按照重慶市地票制度規(guī)定，其大致可以分為復(fù)墾整治、驗(yàn)收、交易、使用四個(gè)環(huán)節(jié)。

二、地票制度改革成效

2008—2016年期間，重慶市累計(jì)交易地票約13300公頃，成交金額為396.2億元。改革八年多來(lái)，地票制度在耕地保護(hù)管理、保護(hù)農(nóng)民權(quán)益、提高農(nóng)民收益、集約利用土地、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展等方面的作用日益顯現(xiàn)。

一是有效保護(hù)了耕地。落實(shí)了耕地“先補(bǔ)后占”，保證了耕地的質(zhì)和量，擴(kuò)充耕地，盤(pán)活了農(nóng)村閑置建設(shè)用地資源。二是創(chuàng)新了收益分配機(jī)制，科學(xué)量化了收益分配比例，確定了在扣除復(fù)墾成本后，農(nóng)戶和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織獲得的地票凈收益按照85：15的比例劃分。三是開(kāi)辟了城市反哺農(nóng)村新渠道，顯現(xiàn)了農(nóng)村建設(shè)用地價(jià)值，農(nóng)戶通過(guò)申請(qǐng)宅基地復(fù)墾參與地票交易，收科入增值數(shù)10倍，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村財(cái)產(chǎn)性收入的增加，增加了農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織收益，也增加了農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投入資金。四是促進(jìn)了土地科學(xué)合理利用，提升了土地利用管理理念，提高了土地利用效率，發(fā)揮了市場(chǎng)機(jī)制作用。五是尊重和實(shí)現(xiàn)了農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利將農(nóng)民作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)主體，讓農(nóng)民根據(jù)自身的住房條件、經(jīng)濟(jì)條件等判定自己是否有條件參加復(fù)墾，是否參與復(fù)墾行為，何時(shí)申請(qǐng)復(fù)墾完全由農(nóng)民自主決定。

三、地票制度存在不足

1. 地票制度改革地位需提高

從現(xiàn)有的地票制度改革情況來(lái)看，地票在法律上沒(méi)有明確定義。重慶地票制度改革試驗(yàn)是一項(xiàng)新興事物，以《關(guān)于推進(jìn)重慶市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革和發(fā)展的若干意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2009〕3號(hào)）文件形式批準(zhǔn)啟動(dòng)試點(diǎn)的。目前，地票制度主要依據(jù)國(guó)發(fā)3號(hào)文、《重慶市地票管理辦法》等文件開(kāi)展具體改革工作。但從法律層面上來(lái)看，地票作為一種新型權(quán)利形態(tài)，《土地管理法》《物權(quán)法》等上位法對(duì)其并沒(méi)有明確的規(guī)定說(shuō)明。如僅以國(guó)務(wù)院、國(guó)土資源部及重慶市出臺(tái)的相關(guān)文件為依據(jù)推進(jìn)地票制度改革，則支撐其運(yùn)行的法制體系不全，無(wú)法完全保障農(nóng)民和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織收益權(quán)利。

2.地票交易品種需不斷豐富

地票制度是重慶城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的產(chǎn)物，它實(shí)現(xiàn)了建設(shè)用地指標(biāo)在遠(yuǎn)距離、大范圍的空間內(nèi)的置換，利用城鄉(xiāng)土地級(jí)差收益這一經(jīng)濟(jì)杠桿，縮短了農(nóng)村和城市土地的價(jià)格差距。但隨著統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展，城市和農(nóng)村土地的利用與布局、用途也將愈來(lái)愈平衡，可以復(fù)墾為地票的建設(shè)用地也將日益減少，不斷提升的土地集約節(jié)約利用水平和不斷提高的農(nóng)村城鎮(zhèn)化水平會(huì)使城鄉(xiāng)差距越來(lái)越小。當(dāng)城鄉(xiāng)一體化基本完成后，可用于復(fù)墾的農(nóng)村建設(shè)用地必定變少，地票來(lái)源勢(shì)必也會(huì)有所減少。因此，為確保地票改革持續(xù)健康發(fā)展，維持其旺盛的生命力，有必要從地票交易品種的設(shè)計(jì)上進(jìn)行改革創(chuàng)新，豐富地票交易品種。

3.地票改革市場(chǎng)主體參與程度不高

一是從歷年地票購(gòu)買(mǎi)主體類(lèi)型來(lái)看，購(gòu)買(mǎi)地票的大部分為國(guó)有土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)，單純的市場(chǎng)主體占有率不高。二是目前申請(qǐng)地票交易仍以農(nóng)戶委托區(qū)縣政府機(jī)構(gòu)這種模式為主，隨著農(nóng)民直接參與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的愿望日益增強(qiáng)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶作為復(fù)墾權(quán)益人直接參與交易的訴求會(huì)愈益強(qiáng)烈。

四、完善地票制度的對(duì)策建議

1.提升地票制度的法律地位

一是爭(zhēng)取國(guó)家層面更大的支持。地票作為土地發(fā)展權(quán)，該權(quán)利應(yīng)體現(xiàn)在對(duì)土地的開(kāi)放利用權(quán)上。建議修訂完善《土地管理法》等相應(yīng)條款，允許農(nóng)村建設(shè)用地指標(biāo)入市交易，承認(rèn)地票是一種新型權(quán)利形態(tài)，從國(guó)家層面上提供地票制度改革的法律依據(jù)。同時(shí)，建議對(duì)宅基地概念、收益等予以明確，將宅基地中住宅建筑占地和宅基地附屬的院壩、圈舍等用地一并納入管理范疇，進(jìn)一步明確賦予農(nóng)民宅基地的“收益權(quán)”。合理擴(kuò)大農(nóng)房交易試點(diǎn)范圍，允許宅基地進(jìn)入市場(chǎng)流轉(zhuǎn)時(shí)，農(nóng)民可以獲得流轉(zhuǎn)收益，或者在退出宅基地時(shí)依法獲得補(bǔ)償和一定獎(jiǎng)勵(lì)。二是指導(dǎo)地票制度進(jìn)一步完善。國(guó)家相關(guān)部門(mén)應(yīng)指導(dǎo)重慶進(jìn)一步完善地票制度，幫助理清地票制度在實(shí)際運(yùn)行的各項(xiàng)法律關(guān)系和經(jīng)濟(jì)關(guān)系?？梢酝ㄟ^(guò)更高層面上的立法，闡明地票制度的原理，明確其作用，化解改革過(guò)程中存在的爭(zhēng)議，以法律手段來(lái)使地票改革從探索性改革過(guò)渡到合法性、常規(guī)性和規(guī)范性。

2.細(xì)化地票交易品種

一是細(xì)化各類(lèi)指標(biāo)。探索將復(fù)墾指標(biāo)中的耕地、林地、園地指標(biāo)分離開(kāi)來(lái)，實(shí)行各類(lèi)指標(biāo)精細(xì)化管理，細(xì)化地票的使用價(jià)值。同時(shí)，還可以針對(duì)耕地、林地及園地的復(fù)墾成本不同、所處地理位置不同、耕種種植后預(yù)期農(nóng)產(chǎn)品收益不同等因素，探索建立各自的價(jià)格體系，為交易環(huán)節(jié)提供起始價(jià)格參考。二是細(xì)化交易品種。從地票的作用來(lái)看，地票實(shí)際上就是一種建設(shè)用地指標(biāo)。從地票落地后用途來(lái)細(xì)分的話，還可以將擬交易的地票劃分為幾類(lèi)，例如建設(shè)用地指標(biāo)、耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)以及農(nóng)用地轉(zhuǎn)用指標(biāo)。三是延伸使用范圍。一方面，可以探索拓寬地票的使用范圍。例如，在工業(yè)化加速發(fā)展的現(xiàn)代社會(huì)，提高“高污染、高能耗、高收益”的重工業(yè)企業(yè)的用地成本，探討工業(yè)用新增建設(shè)用地能否應(yīng)使用地票，從而凸顯地票引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)落地、調(diào)節(jié)生態(tài)的功能作用；另一方面，地票制度應(yīng)繼續(xù)與戶籍制度等相關(guān)改革加強(qiáng)聯(lián)動(dòng)，引導(dǎo)農(nóng)村轉(zhuǎn)戶居民帶著地票變現(xiàn)的財(cái)產(chǎn)進(jìn)城，改變?nèi)俗叩亓舻木置?，使土地城?zhèn)化與人口城鎮(zhèn)化更加協(xié)調(diào)。endprint

3.提高地票交易的市場(chǎng)化程度

一是增強(qiáng)地票的市場(chǎng)屬性。既然地票具有與國(guó)家下達(dá)的年度計(jì)劃指標(biāo)相同的功能，那么應(yīng)嚴(yán)格按照《地票管理辦法》，要求凡是新增經(jīng)營(yíng)性用地開(kāi)發(fā)均須購(gòu)票，穩(wěn)妥推進(jìn)其他新增建設(shè)用地可以使用地票，提升市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體特別是非國(guó)有主體購(gòu)買(mǎi)地票的積極性，充分顯現(xiàn)地票市場(chǎng)化金融屬性，使其逐步成為一種較成熟的市場(chǎng)化金融產(chǎn)品。二是創(chuàng)新交易方式，完善交易信息系統(tǒng)建設(shè)。在拍賣(mài)的基礎(chǔ)上，將掛牌交易方式作為地票交易的常規(guī)方式。同時(shí)，可以根據(jù)不同層次、不同目的、不同需求量的購(gòu)買(mǎi)主體意愿，開(kāi)設(shè)專(zhuān)場(chǎng)拍賣(mài)會(huì)。另外，推行網(wǎng)絡(luò)化交易，探索開(kāi)設(shè)電子競(jìng)價(jià)，適時(shí)啟動(dòng)地票電子化交易，在便民利民的同時(shí)，還可以利用信息系統(tǒng)實(shí)施交易過(guò)程和價(jià)款直撥過(guò)程的監(jiān)管，提高地票交易的運(yùn)行效率和規(guī)范性。三是引導(dǎo)土地權(quán)利人直接參與交易。加強(qiáng)地票政策的宣傳深度及力度，逐步引導(dǎo)復(fù)墾農(nóng)民建立正確、理性的參與市場(chǎng)交易的意識(shí)和理念，培養(yǎng)其自行完成交易的能力，使其可以直接參與地票交易，更能充分保障其權(quán)益。四是制定地票轉(zhuǎn)讓、地票轉(zhuǎn)讓稅收等制度，細(xì)化轉(zhuǎn)讓程序，逐步開(kāi)放二級(jí)轉(zhuǎn)讓市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)地票的規(guī)范流通，顯現(xiàn)市場(chǎng)價(jià)值和金融杠桿作用。五是探索地票儲(chǔ)備機(jī)制。探索成立國(guó)有地票儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)，由其自由決策、適時(shí)收購(gòu)，并結(jié)合市場(chǎng)情況提出地票拋售建議。六是建立農(nóng)村土地資產(chǎn)評(píng)估服務(wù)體系。有關(guān)部門(mén)應(yīng)進(jìn)一步研究如何建立農(nóng)村集體土地資產(chǎn)定價(jià)機(jī)制，明確農(nóng)村土地定級(jí)估價(jià)規(guī)范，構(gòu)建有關(guān)農(nóng)村土地權(quán)屬登記、資產(chǎn)評(píng)估、流轉(zhuǎn)、法律援助等的綜合服務(wù)體系。

4. 穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)

地票制度作為農(nóng)村建設(shè)用地財(cái)產(chǎn)權(quán)利變現(xiàn)的變通渠道，解決了農(nóng)村規(guī)劃建設(shè)區(qū)范圍外的農(nóng)村建設(shè)用地的市場(chǎng)價(jià)值發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，但對(duì)農(nóng)村規(guī)劃建設(shè)區(qū)范圍內(nèi)的建設(shè)用地市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)和財(cái)產(chǎn)變現(xiàn)，還需要相關(guān)部門(mén)進(jìn)行深入研究。建議可以借鑒城國(guó)有土地市場(chǎng)運(yùn)行和地票制度改革經(jīng)驗(yàn)，從精細(xì)規(guī)劃、精細(xì)確權(quán)、確定所有權(quán)人和使用權(quán)人收益分配關(guān)系等方面入手，規(guī)范推進(jìn)集體建設(shè)用地市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)改革、擴(kuò)大試點(diǎn)范圍，進(jìn)一步拓寬農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入渠道。

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