安康市貧困人口對精準識別與退出程序期望傾向調查

何家理，王曉霞，陳緒敖

(1.安康學院 政治與社會發(fā)展學院/安康市漢江水資源保護與利用工程技術研究中心，陜西 安康 725000；2.安康學院 經濟與管理學院，陜西 安康 725000)

安康市貧困人口對精準識別與退出程序期望傾向調查

何家理1，王曉霞1，陳緒敖2

(1.安康學院 政治與社會發(fā)展學院/安康市漢江水資源保護與利用工程技術研究中心，陜西 安康 725000；2.安康學院 經濟與管理學院，陜西 安康 725000)

采取入戶問卷調查、干部訪談、實地查閱脫貧檔案、實地查看脫貧產業(yè)等方式，對安康市農村進行了深入調查，重點針對“誰來識別”、“用什么識別”、“識別效果如何”等問題在貧困村貧困人口中進行了分析，發(fā)現了安康市貧困人口期望認定采取“自己申報+村民代表評議+干部審核+公示監(jiān)督”復合程序；期望認定綜合考察辯證識別；期望脫貧認定標準采取“國家制定的經濟指標”或者“不同權重綜合考核標準”。

貧困人口；精準識別；精準退出；期望傾向；調查研究

Abstract： By questionnaire survey, cadre interview, on-the-spot inspection of poverty-eliminating archives, and field examination of poverty-eliminating industry, the author conducted a thorough investigation on the expectation of rural poverty-stricken population in Ankang city toward accurate identification and exit procedure, focusing on “Who identifies”, “What is used for identification”, “How is the effect of identification” and other issues. It was found that the poverty-stricken population in Ankang city expected to adopt the composite procedure of “individual application + deliberation by villagers’ representatives + check by cadres + public supervision”, expected to use the mode of “comprehensive survey and dialectical identification”, and expected to adopt the poverty-eliminating affirmation standard of “economic indicators constituted by the nation” or “comprehensive assessment standards with different weights”.

Keywords： Poverty-stricken population; Accurate identification; Accurate exit; Expectation; Investigation

改革開放30多年來，國家投入大規(guī)模人、財、物支持扶貧開發(fā)工作，約7億農村人口擺脫了貧困的“帽子”，創(chuàng)造了全世界、全人類反貧困歷史上的一項卓越成就。國家統(tǒng)計局最新數據顯示，按人均收入2300元以下為貧困對象，截至2014年底，我國農村貧困人口仍有約7000多萬、貧困村約12.8萬個。分析認為，目前制約脫貧攻堅工作的根本性問題仍然是地區(qū)發(fā)展差異，貧困地區(qū)發(fā)展依然落后，貧困對象都是剩下的“硬骨頭”。中共中央、國務院于2015年11月，印發(fā)了中共中央、國務院《關于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》(以下稱《決定》)指出：“扶貧開發(fā)事關全面建成小康社會，事關人民福祉，事關鞏固黨的執(zhí)政基礎，事關國家長治久安，事關我國國際形象”?！暗?020年，確保我國現行標準下農村貧困人口實現脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困”，“使建檔立卡貧困人口中有5000萬人左右通過產業(yè)扶持、轉移就業(yè)、易地搬遷、教育支持、醫(yī)療救助等措施實現脫貧，其余完全或部分喪失勞動能力的貧困人口實行社保政策兜底脫貧”(即“五個一批”工程)[1]。由于脫貧攻堅是一項全新的工作，貧困人口識別和退出認定中定性和定量標準相結合難度較大，脫貧扶持經費來自國家，部分農民覺悟尚不夠高等原因，在推進中存在以下問題：一是部分干部“一刀切”大面積認定貧困戶，出現了爭當貧困戶的現象，把并不貧困的人口列入貧困戶，引起群眾不滿。二是將規(guī)定中“優(yōu)先”認定的經審核的人員剔除，引起上訪告狀。三是在退出認定機制中定量標準少而定性標準多，出現了爭先脫貧的現象。探討這些問題具有十分重要的現實意義。

1 研究區(qū)概況

安康市位于陜西省東南部，與鄂、渝、川接壤，北依秦嶺、南靠巴山，漢江自西向東橫貫全境，市轄9縣1區(qū)，157個鎮(zhèn)，4個辦事處，2442個村，總人口303萬人，其中農村人口243萬人，占總人口的80.2%。全市國土面積23529 km2，占陜西省國土面積的11.4%。

安康市地處國家14個集中連片特困地區(qū)之一秦巴山區(qū)核心地帶，全市10個縣區(qū)均為國家級集中連片特殊困難縣及扶貧開發(fā)工作重點縣。至2015年底，全市有建檔立卡貧困村1003個，占全市總行政村數的60.8%，占全省貧困村總數的11.4%；全市有貧困人口19.4萬戶58.17萬人，貧困發(fā)生率為23.6%，分別高于全國和全省17和10個百分點；安康市存在七大類致貧因素：因病致貧的有17.09萬人，占總貧困人口的29.39%；因缺技術致貧的有12.36萬人，占21.25%；因缺資金致貧的有9.69萬人，占16.66%；因缺少勞動力致貧的有5.78萬人，占9.94%；因學致貧的有3.99萬人，占6.86%；因殘致貧的有4.11萬人，占7.07%；還有因其他原因致貧的共計5.15萬人，占8.83%[2]。由此可知，安康市轄區(qū)內貧困縣、貧困村數居全省第一，貧困人口數及貧困發(fā)生率居全省第二，貧困面大，貧困程度深，脫貧難度大。

2 研究方法與樣本特征

2.1研究方法

為了構建精準、系統(tǒng)的扶貧識別機制，課題組于2016年4月21日～9月21日采取入戶問卷調查、干部訪談、實地查閱脫貧檔案、實地查看脫貧產業(yè)等方式實施了調查活動。安康市下轄9縣1區(qū)，調查樣本選取了5個縣8個村，每個村抽取樣本戶30～40戶，共抽取220戶，其中有效問卷217份。選取的樣本村鎮(zhèn)分別是寧陜縣江口鎮(zhèn)竹山村、石泉縣中池鎮(zhèn)茶里村、旬陽縣蜀河鎮(zhèn)和城關鎮(zhèn)李家臺村及呂河鎮(zhèn)、漢濱區(qū)茨溝鎮(zhèn)和建民鎮(zhèn)東山村、白河縣卡子鎮(zhèn)倉房村。本次調查的思路是：貧困戶致貧的主要原因——確定貧困戶的程序設計——貧困戶脫貧的主要標準直觀判斷方法及步驟(標準、步驟、獲取脫貧真實信息的人群)——“幾個一批”脫貧措施成效——貧困戶脫貧主動性。

2.2樣本特征

地理條件是人類賴以生存的必要條件。從自然地理角度來看，安康的基本地貌特征是“兩山夾一川”，即北有秦嶺聳立，南有巴山屏障，漢江橫貫全市。安康市自北向南分別涉及高山區(qū)、半山區(qū)和川道地區(qū)，因此，在入戶調查前特意選取了不同地理條件的樣本村鎮(zhèn)。抽樣時選取了高山區(qū)的秦嶺山腰寧陜縣江口鎮(zhèn)竹山村，該村同時還是回族自治村，該村自然條件最差，作為高山區(qū)樣本代表；石泉縣中池鎮(zhèn)茶里村，以茶葉產業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)作為脫貧產業(yè)，合作社已有一定基礎，作為半山區(qū)樣本代表；漢濱區(qū)建民鎮(zhèn)東山村距離安康市城區(qū)僅5 km，土地和交通自然條件相對比較好，作為川道樣本代表。通過對回收的樣本村鎮(zhèn)的問卷調查數據進行分析，發(fā)現高山區(qū)、半山區(qū)和川道地區(qū)貧困村貧困人口對脫貧識別和退出機制的認知差異較大。

3 調查樣本反映的貧困人口對貧困戶精準識別與退出程序期望傾向

3.1貧困人口認定采取“自己申報+村民代表評議+干部審核+公示監(jiān)督”復合程序

貧困人口識別是指依據中共中央國務院對貧困人口認定標準，參照“九條紅線”、“八不準”精神，結合本地實際，將符合貧困人口建檔立卡條件的人群進行認定判別的過程。

貧困人口(戶)識別的標準執(zhí)行2013年農民人均純收入2875元(2010年2500元不變價)的省級農村貧困標準；同時識別出國家扶貧標準2013年農民人均純收入2736元(2010年2300元不變價)以下的貧困人口。2014年陜西省標準為2950元(2015年為3050元)。貧困標準是一個動態(tài)指標。如何精準識別是政策的原則性與靈活性相結合的綜合判斷問題。事實上，單純的收入標準很難解決精準扶貧的問題。原因在于：一是農村人口收入難以算清，二是即便收入算清了，某些個別收入高的比收入低的家庭還要貧困，如家里要供養(yǎng)大學生、有重病病人等。因此，精準扶貧識別貧困對象方面，除了收入標準外，還應當有更加明確、具體的執(zhí)行標準。筆者認為應參考村民的意見來制定這個標準，因為在調查中發(fā)現，一個村莊里，誰過得比較好，誰比較窮，村民們是比較清楚的，但具體收入多少卻是很難知曉。調查反饋情況如表1、表2所示。

調查中82%的貧困戶認為確定貧困戶的環(huán)節(jié)應是“自己申報+村民代表評議+干部審核+公示監(jiān)督”，57.6%和35.5%的貧困戶認為村里貧困戶認定準確和基本準確，2項相加為93.1%，說明當前安康市貧困戶看待問題比較客觀，充分理解國家脫貧政策，認為復合程序比較客觀，并沒有強調以貧困戶自己申報為單一認定環(huán)節(jié)。對村里貧困戶的認定上看法也比較客觀。

表1 確定貧困戶的程序采用的方式(辦法)

表2 對村里貧困戶的認定準確度

綜上所述，貧困人口(戶)識別采取以下環(huán)節(jié)：村民申報——村民大會評議——院落會議評議——初步公示——村民代表會議評議——村委會評議——二次公示——鎮(zhèn)政府審核確定。也可采用簡易環(huán)節(jié)：村民大會評議———初步公示——村民代表會議評議——村委會評議——二次公示——鎮(zhèn)政府審核確定。

具體來說，村民申報是指由村民依據條件自己填表申報，村民申報不是必須的環(huán)節(jié)；村民大會評議是指對申報的貧困戶或者沒有申報的村民對照貧困戶標準進行評議的活動；院落會議評議是指居住在同一院落的鄰居對申報的貧困戶或者沒有申報的村民對照貧困戶標準進行評議的活動，該環(huán)節(jié)也不是必須的環(huán)節(jié)；初步公示是指經村民大會(或者增加院落會議環(huán)節(jié))評議的結果進行初步公示，接受村民監(jiān)督；村民代表會議評議是指對經初步公示結果接受群眾監(jiān)督后的人員進行評議活動。村民代表一般每5～15戶產生1名，由村民自己選舉產生，村民代表由年滿18歲以上辦事公道的村民擔任；村委會評議是指村委會成員對村民代表確定的貧困戶對象進行監(jiān)督式的評議；二次公示是指對村委會確定的貧困對象進行公示的活動；鎮(zhèn)政府審核確定是指對村委會確定經公示后的貧困戶進行審核認定的活動。實踐中有的地方省略了村民申報和院落會議2個環(huán)節(jié)。

3.2貧困人口認定綜合考察辯證識別

需要注意的是，從建檔立卡工作實際來看，以收入作為貧困戶的唯一識別標準不一定能全面、客觀、真實地反映農戶的生活狀況和水平，在識別扶貧對象時，還應對貧困人口(戶)的認定做到綜合考察、辯證識別。建檔政策中把有子女上學的、殘疾人、慢性病人、房子破舊的家庭作為優(yōu)先考慮對象，但這些人群并不一定全部符合貧困戶標準，也不一定全都必須被認定為貧困人口(如聾啞人口是殘疾人群，但照樣具有勞動能力)。有的村鎮(zhèn)怕麻煩，把凡是有上述優(yōu)先建檔條件的家庭一刀切地全部識別為貧困人口，導致了爭當貧困戶的現象，不符合精準識別政策精神。因此，在實際工作中，除了認真與農民核對收支情況外，還可通過“四看”、“五優(yōu)先”、“六進”、“七不進”等具體方法進行把握和識別。

3.3貧困人口脫貧認定標準采取“國家制定的經濟指標”或者“不同權重綜合考核標準”

按照中央、陜西省、安康市的指示，貧困戶和貧困村經過1～4年脫貧攻堅對口幫扶之后，將按條件分批次進入退出認定評估階段。貧困村退出由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))初審，縣審核，市(地)審定。報省扶貧開發(fā)領導小組備案，退出實行公示制度。建立第三方評估機制，對退出的戶、村進行評估。貧困村和貧困戶脫貧后，將扶貧政策延續(xù)。調查反饋情況如表3所示。

表3 調查對象對評定貧困戶脫貧的主要標準的認定

調查中38.7%的貧困戶認為脫貧的標準應采納國家制定的經濟指標，35.9%的貧困戶認為應制定不同權重的綜合考核標準，兩者主張的人群基本相當，但是，共同點在于都接受貧困戶主觀標準以外的客觀評價標準。

脫貧退出評估涉及到貧困戶、貧困村村民、評估機構等方面群體，應構建結構性評估主體。評估主體一般應由3個部分組成：貧困戶自我感知評價(滿意度)(10%)+村民代表認可評價(20%)+第三方評價機構評價(70%)。

作為被評估對象的貧困戶、貧困村村民代表的評價意見應該兼顧，但防止對方希望長期補助而不想脫貧現象的發(fā)生，將比例控制在30%以內(貧困戶評價占10%，村民代表評價占20%)。這30%在專家組評估打分表中可直接對應采納。

對扶貧工作的滿意度和基礎設施這2項進行評估時，專家組成員對這2項得分直接采用貧困戶和村民代表打分的平均值。

即評估表中設計的對扶貧工作的滿意度的10%，可直接將貧困戶個人滿意度打分折算為10%得分直接對應采納(貧困戶評估時各位專家在對評估工作滿意度打分一項中直接采納戶主對滿意度百分制打分平均值，折算為10%；貧困村評估時各位專家在對貧困戶對評估工作滿意度打分一項中直接采納所有樣本戶滿意度的平均分值，將所有樣本戶滿意度打分相加，除以樣本人數，折算為10%)，因基礎設施涉及到全村人的生產生活水平，村民代表最有發(fā)言權，評估表中對基礎設施的評估20%的分數可直接對應采納村民代表打分的平均值，村民代表一般與評估專家組人員相同，由5～7人組成(將所有參與村民代表對基礎設施評估百分制打分相加，除以村民代表人數，折算為20%)。村干部和扶貧干部是工作考核對象，不宜進入評價主體之中。

4 結論

解決貧困的主要措施是精準扶貧，而精準扶貧的重要前提則是精準識別。安康是國務院認定的14個連片貧困地區(qū)之一，為了保證在2020年順利實現全市19.4萬戶58.17萬貧困人口的脫貧，安康市各級政府做了大量的工作。對于貧困人口識別中“識別誰”、“怎么識別”、“誰來識別”、“用什么識別”、“識別效果怎么樣”等問題，安康市貧困村貧困人口形成了如下認知：(1)貧困人口認定采取“自己申報+村民代表評議+干部審核+公示監(jiān)督”復合程序；(2)貧困人口認定綜合考察辯證識別；(3)貧困人口脫貧認定標準采取“國家制定的經濟指標”或者“不同權重綜合考核標準”；(4)貧困人口對建檔和退出都能接受客觀評價標準和程序?；诖耍n題組成員建議在今后脫貧攻堅大戰(zhàn)中，安康市政府和幫扶單位應充分考慮上述民意，研究和制定更科學、更客觀公正的識別機制和退出評估機制，以確保脫貧攻堅大戰(zhàn)順利完成。

[1] 新華社.中共中央 國務院關于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定[EB/OL].(2015-11-29)[2015-12-08]http://world.huanqiu.com/hot/2015-12/8122897.html.

[2] 李璞.郭青走進央廣臺直播間 談安康扶貧舉措[EB/OL].[2016-03-09]http://www.aknews.gov.cn/news/ankang/258564.html.

(責任編輯：管珊紅)

AnInvestigationonExpectationofPoverty-strickenPopulationinAnkangCitytowardAccurateIdentificationandExitProcedure

HE Jia-li1, WANG Xiao-xia1, CHEN Xu-ao2

(1. School of Political and Social Development, Ankang University / Ankang Engineering Technology Research Center for Water Resource Protection and Utilization of Hanjiang River in Shaanxi, Ankang 725000, China; 2. School of Economics and Management, Ankang University, Ankang 725000, China)

S-9；F323.89

A

1001-8581(2017)10-0141-04

2017-06-09

國家社會科學基金面上項目“秦巴山區(qū)退耕還林與連片扶貧攻堅互動途徑與機理研究”(12BJY028)；陜西省社科基金項 目“安康市貧困人口科學識別及脫貧退出認定機制研究”(2016G008)；安康學院專項“秦巴山區(qū)脫貧攻堅途徑研究” (2016AYXNZX001)。

何家理(1962—)，男，陜西旬陽人，教授,碩士生導師，碩士，主要從事生態(tài)經濟研究。