國家審計在宏觀經(jīng)濟管理中的價值、瓶頸與對策

張利平

宏觀經(jīng)濟指的是一個國家、地區(qū)整體經(jīng)濟的運行情況。在我國，宏觀經(jīng)濟管理正在成為社會主義市場經(jīng)濟實現(xiàn)快速、穩(wěn)定發(fā)展的重要基礎和必要前提，在維護國家穩(wěn)步發(fā)展與壯大的過程中起到基礎性保障的作用。為此，需要立足國情，按照社會發(fā)展的一般規(guī)律，借助經(jīng)濟、行政、法律等手段，對相關資源進行組織、控制和協(xié)調(diào)。其中，國際審計是一種具有較強獨立性的經(jīng)濟監(jiān)督與控制行為，為宏觀經(jīng)濟的高效管理提供幫助。

一、國家審計在宏觀經(jīng)濟管理中的價值

（一）管理和監(jiān)督國有資產(chǎn)

當前，越來越多的國有經(jīng)濟單位選擇了自主經(jīng)營范式，與市場經(jīng)濟的關聯(lián)越來越緊密，發(fā)展?jié)摿褪袌龈偁帯荷玫搅艘欢ㄌ嵘?。即便如此，也要對國有資產(chǎn)的安全l生與完整性予以更多關注，國家審計部門有必要管理和監(jiān)督國有資產(chǎn)，對大型國有企業(yè)、虧損嚴重的國有經(jīng)濟部門或者享受政府補貼的國有企業(yè)予以全面、嚴格、系統(tǒng)的審計和監(jiān)督，以便及時發(fā)現(xiàn)問題，保證宏觀經(jīng)濟能夠平穩(wěn)、順利、快速發(fā)展。此外，對企業(yè)的債權(quán)人與投資人來說，為了維護自身的利益不受侵害，需要企業(yè)向其提供公正、客觀、及時的會計信息，以此視作信貸和投資決策的重要依據(jù)。否則會由于不對稱的會計信息而使其遭受損失。為了防范這一點，需要國家審計機關通過審計簽證的方式最大限度的保證會計信息的可靠性，及時發(fā)現(xiàn)侵權(quán)和不法行為，并協(xié)同有關部門打壓此類行為。

（二）構(gòu)建國家預算管理系統(tǒng)

國家審計的—個重要任務便是構(gòu)建國家預算管理系統(tǒng)。在了解與分析當前各國的國家審計狀況之后我們發(fā)現(xiàn)——國家審計是保證國家順利開展預算管理的重要基礎和關鍵環(huán)節(jié)，在提升國家預算管理效率中扮演著重要角色。在我國，國家預算管理通常涉及到以下重要環(huán)節(jié)：編制國家預算；由全國人民代表大會審查和批準預算；預算的執(zhí)行；編制決算草案；預算監(jiān)督；全國人民代表大會審批決算等。在我國的《預算法》與《審計法》中，對國家審計在國家預算管理系統(tǒng)中的價值與意義進行了明確、全面的闡述——國家審計機關對國家預算予以監(jiān)督與審計，這是國家預算管理系統(tǒng)的關鍵組成部分。

（三）搭建國家權(quán)力制約體系

我國的綜合經(jīng)濟監(jiān)督最終目標是要實現(xiàn)^民群眾對政府經(jīng)濟進行管理。主要體現(xiàn)在以下方面：借助財政審計約束和監(jiān)督國家對資金的分配和征收權(quán)力，以此構(gòu)建合理、高效的公共財政服務體系；借助審計行政事業(yè)和固定資產(chǎn)投資對國家支配資金的權(quán)力進行約束，以此提升財政資金的使用效率和效果；借助金融審計對運作金融資金的權(quán)力進行約束，以此減少和避免金融風險的發(fā)生頻率；借助對審計企業(yè)管理國有資產(chǎn)的權(quán)力的約束，使國有資產(chǎn)的完整性、安全性得到保障，并以此實現(xiàn)保值和增值；借助審計經(jīng)濟責任實現(xiàn)對經(jīng)濟決策權(quán)的制約，完善決策機制，提升決策的準確性、客觀性和前瞻性。

二、國家審計在宏觀經(jīng)濟管理中的瓶頸與成因

我國的國家審計已經(jīng)建立起了具有中國特色的國家審計制度，在很大程度上維護國家財政經(jīng)濟秩序和國家經(jīng)濟安全，在保障國民經(jīng)濟健康發(fā)展方面起到了積極作用。但是，伴隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的建立與完善，宏觀經(jīng)濟中的改革和創(chuàng)新不斷得到深化，各種利益集團由于訴求不同而產(chǎn)生了新的矛盾與沖突，使得國家審計在宏觀經(jīng)濟管理中遭遇了前所未有的瓶頸，暴露出了很多和宏觀經(jīng)濟發(fā)展不協(xié)調(diào)的問題。

（一）國家審計在宏觀經(jīng)濟管理中的瓶頸

（1）審計寬度和深度未能達到既定要求。國家審計工作的開展體現(xiàn)了社會進步的民主要求，也展現(xiàn)了社會追求公平公正的客觀需要。在這—過程中，社會公眾對審計寬度和深度有了更為直接的體驗，已不再滿足國家審計單位能夠在既定的時間內(nèi)審查出多大規(guī)模的違規(guī)違法案件，而是將希望寄托在國家審計能否有自己的獨立立場和客觀訴求，能否將自身的專長和優(yōu)勢展現(xiàn)出來，最大限度避免問題的再次發(fā)生。由于審計內(nèi)容過于狹窄，審計深度無法達標，審計工作受到了傳統(tǒng)財政收支的限制和約束，無法將國家審計當作獨立類型進行全面的探索與實踐。

相對于經(jīng)濟社會發(fā)展形勢變化和中央重大決策部署，相關法規(guī)制度和部門規(guī)章會有滯后性。如與積極盤活存量、加強財政資金統(tǒng)籌使用的要求相比，有關專項收入專款專用、法定支出掛鉤事項、專項轉(zhuǎn)移支付等制度規(guī)定未及時調(diào)整。如2015年審計署昆明特派辦在審計教育專項資金時，就發(fā)現(xiàn)問題出現(xiàn)的原因是，地方財政認為中央專項資金都有?？顚Ｓ靡?guī)定，在中央明確專項資金統(tǒng)籌整合方案前，難以對資金進行統(tǒng)籌整合。因此，對已有大量中央資金結(jié)余的一些教育項目，地方財政仍然要安排配套資金。不過，國務院《推進財政資金統(tǒng)籌使用方案》中對此類情況是鼓勵地方先行先試，下級政府可將支持方向相同、扶持領域相關的專項轉(zhuǎn)移支付整合使用。

（2）審計獨立性較差。近年來，國家原有審計體制的缺陷和短板不斷顯露出來。比如，披露審計結(jié)果和發(fā)布審計報告時，會受到各種人為因素的限制，在審計監(jiān)督的過程中并不能顧及到所有層面，監(jiān)管存在空白與盲點。此外，由于改革的非持續(xù)性，使得審計工作的重點不突出、不穩(wěn)定、不明確，使得審計難度不斷加大。更重要是，當對審計任務進行安排和落實相關審計決策時，一些與審計人員直接利益相關的事情就會受到國家審計單位之外的行政意志和主觀因素等的制約和干預。這勢必會導致國家審計在獨立性方面顯得欠缺，監(jiān)督和“免疫功能”的作用無法得到充分發(fā)揮。

（二）國家審計在宏觀經(jīng)濟管理中的瓶頸成因

（1）國家審計在宏觀經(jīng)濟管理中無法達到既定的深度和廣度，這與國家審計單位與審計人員的宏觀經(jīng)濟管理觀念淡薄是有直接關聯(lián)的。在國家審計實踐中，除了要確定審計項目的合法性、可行性、可靠性、合理性外，還要確認其是否通過了有關法律程序。倘若在這些方面出現(xiàn)了問題，被審計項目就無法借助公開招、投標的方式加以實施。但由于我國國家審計人員的知識結(jié)構(gòu)缺位，審計手段滯后等原因，使得國家審計人員只能在會計，法律、計算機等單一方面發(fā)揮作用，能夠同時進行專業(yè)操作和實踐的技術(shù)人員十分稀少。這樣，不但國家審計功能難以得到充分發(fā)揮，還可能因此而無法對重復投資、盲目投資、單純追求投資收益最大化的行為進行監(jiān)督和管理，使得宏觀經(jīng)濟無法得到規(guī)范和修正。endprint

（2）我國國家審計體制長期處于缺位狀態(tài)。在歷史和現(xiàn)實多種因素影響下，我國國家審計在宏觀經(jīng)濟管理中的作用難以得到充分發(fā)揮，而這與其存在的“先天不足”有直接關聯(lián)。在世界上的大多數(shù)國家，尤其是發(fā)達的西方國家，國家審計工作都會對宏觀經(jīng)濟管理起到維持和平衡的作用。為了實現(xiàn)這一點，就需要國家審計單位對政府的宏觀經(jīng)濟管理行為加以嚴格監(jiān)督。而事實是，我國國家審計單位都設置在政府內(nèi)部，屬于真正意義上的政府內(nèi)部審計組織（這是一種具有有限獨立性的設置，而非完全獨立），在很大程度上客觀上消除了國家審計單位在宏觀經(jīng)濟管理中作用的發(fā)揮，限制了其監(jiān)督、保障職能在社會經(jīng)濟發(fā)展中的地位和作用。

三、國家審計在宏觀經(jīng)濟管理中可供選擇的對策

（一）通過效益審計強化政府績效與責任

隨著市場經(jīng)濟的進步，各社會組織對經(jīng)濟效益最大化提出了更好要求。只有充分發(fā)揮財政資金的最大效能，不斷提升宏觀經(jīng)濟運行效果，才能真正體現(xiàn)國家審計的作用，促進宏觀經(jīng)濟迅速、健康的發(fā)展。為此，需要通過效益審計對政府績效和責任進行關注，對政府責任的履行情況進行監(jiān)督，對審計整改的效果進行驗收。同時，還應推動審計后的責任追究工作，最終建成責任政府和法治政府。比如，國家審計機關要對特定的資金走向和用途進行重點審計，保證資金的使用更加真實和合法，最大限度消除浪費和腐敗。

（二）完善和優(yōu)化國有資產(chǎn)監(jiān)管系統(tǒng)

將國家審計置于宏觀經(jīng)濟管理體系之中，將其工作重點放在對重點企業(yè)、國有資產(chǎn)的審查方面，看是否安全、完整和可靠，與宏觀經(jīng)濟管理相關的重大經(jīng)營決策是否體現(xiàn)了科學性、合規(guī)性、民主性與效益性。如果出現(xiàn)風險，就應及時制止，防止因決策失誤給國有資產(chǎn)造成嚴重損失。為此，國家審計應該發(fā)揮其監(jiān)督職能，協(xié)助企業(yè)健全機制和約束，通過優(yōu)化經(jīng)營管理和增產(chǎn)節(jié)約，不斷降低成本，增加收入。國家審計機關還應從微觀層面上對企業(yè)的經(jīng)營管理工作加以關注和調(diào)整，在綜合分析的基礎上，不斷促進宏觀經(jīng)濟效益的提升。

（三）構(gòu)建高效的宏觀經(jīng)濟監(jiān)督網(wǎng)絡

當前，和國家審計關系最為緊密的權(quán)力監(jiān)督主體涉及到對政府最高首長的領導監(jiān)督，人大常委會對政府預算執(zhí)行情況的監(jiān)督，紀檢、監(jiān)察等部門對黨政和國有企業(yè)領導干部的監(jiān)督，新聞媒體與納稅人對政府行政績效的監(jiān)督。從實踐的角度講，國家審計和各權(quán)力監(jiān)督主體之間的關聯(lián)機制需要重新構(gòu)建，隨著時代發(fā)展的需要而進行持續(xù)調(diào)整和優(yōu)化。此外，國家審計機關還應借助對財政、海關和工商行政管理等專業(yè)經(jīng)濟監(jiān)督部門的持續(xù)性監(jiān)督，不斷增強其獨立性，降低負面影響，構(gòu)建國家審計高效的宏觀經(jīng)濟監(jiān)督網(wǎng)絡。

（四）增強審計人員的綜合素質(zhì)與宏觀意識

進一步提升審計人員的綜合素質(zhì)，使其具有良好的審計專業(yè)知識，在經(jīng)濟、法學、管理、環(huán)境、心理等領域有所涉獵，將其塑造成復合型審計人才。審計人員還要具有宏觀思維的能力，可以將審計工作和宏觀經(jīng)濟運行結(jié)合在—起，通過分析和研判為決策部門提供更高質(zhì)量、更高水平的意見和建議。為實現(xiàn)這一點，需要對審計人員進行專業(yè)知識和實踐技能的培訓和再教育，不斷拓寬其事業(yè)與知識儲備，強化其宏觀思維與大局意識。

例如，2013年，為完成3年50萬人高山生態(tài)扶貧搬遷的工作目標，重慶市政府出臺相關文件，整合了生態(tài)搬遷、扶貧搬遷、農(nóng)村危房改造等5個專項資金45.1億元，實現(xiàn)“多個渠道進水、一個池子蓄水、一個龍頭放水”，累計實現(xiàn)搬遷安置54.2萬人，占預定目標任務的108.3%。這—做法不符合現(xiàn)行專項資金管理要求，但國家審計部門并未將其作為違規(guī)問題處理，還在相關信息報告中給予支持和肯定。這是因為，重慶市整合各類專項資金用于高山生態(tài)扶貧搬遷的做法，雖未專款專用，但創(chuàng)新統(tǒng)籌后既提高了資金使用效益，又有力推進了高山生態(tài)扶貧搬遷工作，符合改革方向。因此，國家審計鼓勵財政資金創(chuàng)新統(tǒng)籌使用方法，不能生搬硬套，更不能拿著不符合發(fā)展要求的法律法規(guī)去條條比對、斤斤計較。資金只要沒有給特定關系人輸送利益，沒造成重大損失浪費，而是用在惠及民生、經(jīng)濟發(fā)展、社會事業(yè)上，就應該推動和鼓勵，以大局意識正確對待國家審計工作。

四、結(jié)語

21世紀以來，我國經(jīng)濟社會的發(fā)展方式開始從粗放型向集約型轉(zhuǎn)變，宏觀經(jīng)濟走勢和發(fā)展方式都向著預期的目標行進。為使宏觀經(jīng)濟發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變和國家宏觀調(diào)控保持緊密關聯(lián)，就需要不斷發(fā)揮國家審計的作用，在整個宏觀調(diào)控中對財政、貨幣和金融等政策的執(zhí)行情況予以關注和監(jiān)管，更精確的把握宏觀經(jīng)濟運行的狀態(tài)，為經(jīng)濟決策的制定和出臺、國家經(jīng)濟安全的保障與維持，提供科學、合理的根據(jù)。endprint