沖突視角下食品安全信息公開的困境研究

郝 娜

（燕山大學(xué) 文法學(xué)院，河北 秦皇島 066004）

沖突視角下食品安全信息公開的困境研究

郝 娜

（燕山大學(xué) 文法學(xué)院，河北 秦皇島 066004）

企業(yè)受利益驅(qū)動(dòng)，道德功能弱化，食品監(jiān)管部門監(jiān)管范圍有限，食品安全問題沒能很好的解決。在這種情況下，監(jiān)管部門尤其地方監(jiān)管部門和公眾之間及時(shí)的信息溝通和交流變得十分重要。由于監(jiān)督部門自身面臨利益沖突、角色沖突以及負(fù)面激勵(lì)沖突等多方面困難，使得食品安全信息公開變的十分不易。

食品安全；利益驅(qū)動(dòng)；道德淪喪；信息公開；負(fù)面激勵(lì)

一、食品安全信息公開沖突現(xiàn)狀

（一）地方食品安全信息公開的及時(shí)性、充分性存在問題

由北京大學(xué)公眾參與研究與支持中心發(fā)布的《2014—2015年度中國食品安全監(jiān)管透明度觀察報(bào)告》明確的顯示出我國現(xiàn)階段的食品安全監(jiān)管信息公開還存在很多的問題，有很大的提升空間。只有國家食藥監(jiān)總局對(duì)于靜態(tài)的食品安全信息主動(dòng)公開程度勉強(qiáng)合格，其余省局以及省會(huì)市局的信息公開程度都很低。至于動(dòng)態(tài)信息主動(dòng)公開的情況就更加不樂觀了，不僅省局和省會(huì)市局的公開程度特別低，甚至連國家總局的公開程度都不合格。[1]《報(bào)告》指出，多數(shù)地方食品安全監(jiān)管部門信息公開還存在很多的問題，比如指南和目錄都不透明，不被公眾熟知。信息公開的及時(shí)性和充分性比例都比較低。只有剛剛超過1/3（11個(gè)）的省級(jí)食藥監(jiān)局和不到10%（3個(gè)）的省會(huì)城市食藥監(jiān)局能夠按時(shí)、完整地公開信息公開年報(bào)。還有很多地區(qū)，包括浙江、云南、青海、西藏、鄭州、石家莊等11個(gè)省市甚至都沒有公布。

從表1可以看出信息公開的總體趨勢(shì)是越到基層，主動(dòng)公開水平越低[2]，動(dòng)態(tài)信息的主動(dòng)公開水平普遍較低。同基層百姓關(guān)系最為緊密的地方食品監(jiān)管部門對(duì)信息的主動(dòng)公開程度偏低使得百姓的食品安全沒有保障。政府監(jiān)管部門是食品安全信息最權(quán)威的發(fā)布中心，尤其地方監(jiān)管部門更是和每一個(gè)消費(fèi)者切身利益有著更為緊密的聯(lián)系，其透明程度直接決定普通公眾是否知情，能否吃得放心?？梢姡覈称钒踩O(jiān)管信息及時(shí)、充分公開問題的解決，依舊任重道遠(yuǎn)。

表1 各層級(jí)主動(dòng)公開信息得分率

（二）食品安全信息公開渠道不明晰

2016年央視第26屆“3.15”消費(fèi)者協(xié)會(huì)晚會(huì)上，最火外賣“餓了嗎”曝光。從這個(gè)晚會(huì)上也得到了很多有關(guān)食品安全的其他方面信息，但是這種影響比較大的晚會(huì)渠道畢竟太少。當(dāng)然除了晚會(huì)這種渠道外，也有食品藥品監(jiān)督管理局的官方網(wǎng)站、電視新聞、網(wǎng)絡(luò)新聞等渠道。國家食品藥品監(jiān)督管理總局新聞發(fā)言人顏江瑛在晚會(huì)上發(fā)言，稱國家食品藥品監(jiān)督管理總局每周都發(fā)布信息公開，消費(fèi)者在市場(chǎng)上發(fā)現(xiàn)不合格產(chǎn)品也可以舉報(bào)。這種關(guān)系到群眾生命財(cái)產(chǎn)安全的信息公開渠道，應(yīng)該是方便快捷多樣的，使消費(fèi)者可以在最短的時(shí)間內(nèi)用最簡(jiǎn)單的方式獲得，以防止由此帶來的食品安全問題，但是這些發(fā)布的信息大部分公眾并不清楚，也不了解信息發(fā)布的渠道。由此可以看出我們能夠獲得食品安全信息的渠道有限，而且并不明晰。

（三）食品安全信息公開的可信度低

首先，社會(huì)公眾獲得食品安全信息的渠道來源不同。除了電視新聞，大部分公眾通過網(wǎng)絡(luò)渠道獲得，而網(wǎng)絡(luò)上又存在很多謠言，網(wǎng)絡(luò)信息真假難辨，這使得公眾對(duì)所獲信息不能完全信任。其次，即使政府公布的部分食品安全信息也存在可信度低的問題。比如政府信息公布的真實(shí)性可能存在問題，一些屬于政府信息公開范圍的食品安全信息，政府不予以公開等等。而且社會(huì)公眾對(duì)政府的信任危機(jī)也可能影響其對(duì)政府公布的食品安全信息的信任度。

二、信息公開沖突原因分析

（一）食品安全監(jiān)管部門公職人員存在利益沖突

一般意義上的利益沖突包括群體性利益沖突、鄰里利益關(guān)系對(duì)立、不同階層利益的矛盾等等。本文中作者的利益沖突并非一般意義上的利益沖突，而是公共領(lǐng)域的利益沖突，特指與政府官員職務(wù)相關(guān)的公共利益與私人領(lǐng)域的利益之間的沖突，通常發(fā)生在某一公職人員單一主體身上。其中“利益”不僅限于個(gè)人的經(jīng)濟(jì)或者其他物質(zhì)利益。私人的社會(huì)關(guān)系、債務(wù)或其他義務(wù)、宗教或類似團(tuán)體、專業(yè)和黨派政治組織、家庭利益都可能影響官員公正履行他們的職責(zé)。[3]利益沖突表現(xiàn)為公職人員的私人利益與其代表和謀求的公共利益之間的沖突。[4]

食品安全監(jiān)管部門公職人員的利益沖突主要表現(xiàn)在三個(gè)方面。首先，公職人員可能顧及自己的經(jīng)濟(jì)利益以及社會(huì)關(guān)系等等就會(huì)阻礙信息的溝通交流。這種利益沖突在地方食品監(jiān)管部門中廣泛存在，是影響食品信息公開的一個(gè)重要因素。其次，政府相關(guān)工作人員的工資收入通常是與本地區(qū)的財(cái)政收入相聯(lián)系的。而眾多的食品企業(yè)、工廠甚至小作坊又對(duì)本地區(qū)財(cái)政收入起著重要作用。公開食品企業(yè)存在的問題勢(shì)必會(huì)影響企業(yè)收入，這些都將損害相關(guān)工作人員的切身利益，使得他們難以取舍。最終會(huì)造成隱瞞真相，食品安全問題信息公開困難。再次，一些大型食品企業(yè)對(duì)本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展起著支撐作用，可以極大地拉動(dòng)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，解決就業(yè)等很多問題，對(duì)官員業(yè)績(jī)考核也有很大的促進(jìn)作用。這些大型食品企業(yè)安全問題在地方政府的保護(hù)下更加難以曝光。

（二）食品安全監(jiān)管部門公職人員存在角色沖突

角色沖突是指處在一定社會(huì)關(guān)系中的角色主體因角色行為與角色期望、角色要求存在不一致導(dǎo)致的心理矛盾和心理焦慮。其實(shí)質(zhì)是責(zé)任沖突，[5]食品安全監(jiān)管部門相關(guān)工作人員既是公職人員的角色，承擔(dān)公共責(zé)任，同時(shí)也是社會(huì)角色，具有私人性。因此形成了公職人員角色的公共性與其他社會(huì)角色的私人性之間的沖突。而且我國是一個(gè)講究人情世故的國家，有著根深蒂固的人情文化。論親疏遠(yuǎn)近，講人情面子是顯著的社會(huì)特征。這樣一來在角色沖突中，公職人員角色的私人性就會(huì)明顯超過其公共性，容易帶來合謀的問題，食品安全的信息公開自然就變得困難了。

食品安全監(jiān)管中合謀問題的最主要特征是監(jiān)管部門及其工作人員，通過權(quán)錢交易而放棄食品安全監(jiān)管的責(zé)任，進(jìn)而影響信息公開的問題。[6]地方食品安全監(jiān)管部門公職人員在擔(dān)任政府公職人員角色的同時(shí)還有自己的社會(huì)角色，尤其在講究面子，注重人情的，當(dāng)下我國社會(huì)公職人員經(jīng)常會(huì)陷入正當(dāng)履行職責(zé)與親人朋友的利益相沖突的困境，一方面是自己的利益，一方面是公眾的利益。為了幫助親戚朋友，維護(hù)他們的利益，公職人員很可能會(huì)故意隱瞞信息，企圖滿足部分相關(guān)職員的私利掩蓋企業(yè)食品安全問題的現(xiàn)實(shí)，損害社會(huì)公眾對(duì)于食品安全的知情權(quán)。

（三）食品安全監(jiān)管部門存在負(fù)面激勵(lì)沖突

地方監(jiān)管部門的工作人員具有雙重屬性，一方面，作為監(jiān)管者要對(duì)食品企業(yè)的安全負(fù)責(zé)，促使他們的產(chǎn)品符合標(biāo)準(zhǔn)。另一方面，作為被監(jiān)管者，還要對(duì)上級(jí)相關(guān)部門負(fù)責(zé)，受他們的監(jiān)督，當(dāng)出現(xiàn)食品安全事故時(shí)，監(jiān)管部門人員要承擔(dān)責(zé)任受到處罰。這樣一來就會(huì)形成對(duì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)人員的負(fù)面激勵(lì)，使得監(jiān)管機(jī)構(gòu)相關(guān)人員在發(fā)現(xiàn)食品安全問題后為免于受到懲罰而不敢公布，甚至?xí)椭髽I(yè)隱瞞真相。這樣公職人員的職責(zé)和他們的考評(píng)機(jī)制就形成了一種新的沖突。

食品安全監(jiān)管部門會(huì)采取瞞報(bào)信息的策略，這與我國現(xiàn)行的監(jiān)管者考核機(jī)制也有關(guān)系。監(jiān)管機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)問題后及時(shí)報(bào)告公開信息，就算得不到獎(jiǎng)勵(lì)也不應(yīng)該受懲罰。然而現(xiàn)實(shí)情況下，監(jiān)管機(jī)構(gòu)可能會(huì)因?yàn)楸O(jiān)管失職等受到懲罰。對(duì)食品安全監(jiān)管部門的負(fù)激勵(lì)政策大大減少了監(jiān)管部門公開食品安全問題信息的動(dòng)力。

三、解決食品安全信息公開沖突的對(duì)策

完善的食品安全信息披露機(jī)制，可以有效地解決由于信息不對(duì)稱而導(dǎo)致的“市場(chǎng)失靈”和“政府失靈”問題，保證食品安全信息的充分披露，從而規(guī)范食品安全行為，提高食品安全質(zhì)量。

（一）引入社會(huì)共治，緩解利益沖突帶來的信息公開困境

近年來食品安全事件不斷發(fā)生，為了更好地進(jìn)行食品安全監(jiān)管，解決食品安全信息公開問題，我國提出了“社會(huì)共治”的治理理念。從社會(huì)管理到社會(huì)共治，其實(shí)質(zhì)是從由上而下的管理模式轉(zhuǎn)變?yōu)樯舷陆Y(jié)合、國家與社會(huì)相結(jié)合的治理模式。[7]自上而下的加強(qiáng)監(jiān)管是解決食品安全問題的一項(xiàng)重要措施，但是加強(qiáng)監(jiān)管需要投入很大的成本，并且效果有限。引入社會(huì)共治，加強(qiáng)自下而上的監(jiān)管可以彌補(bǔ)社會(huì)管理的不足，還可以解決成本問題，在一個(gè)較為低廉的成本基礎(chǔ)上能夠加強(qiáng)對(duì)地方食品安監(jiān)部門公職人員的管理和控制[8]，尤其現(xiàn)在媒體網(wǎng)絡(luò)發(fā)達(dá)，社會(huì)共治十分具有可行性。

社會(huì)共治有三類責(zé)任主體，分別是政府、企業(yè)和第三方監(jiān)管力量。鑒于政府監(jiān)管制度已經(jīng)比較成熟，筆者主要討論企業(yè)和第三方監(jiān)管力量的問題。其中，企業(yè)監(jiān)管并非企業(yè)自身的監(jiān)管，而是競(jìng)爭(zhēng)企業(yè)之間相互監(jiān)督，相互舉報(bào)。例如2010年1月5日因生產(chǎn)、銷售三聚氰胺超標(biāo)乳制品的上海熊貓乳品有限公司早在8個(gè)月之前就被監(jiān)管部門進(jìn)行了查處，但這一消息一直處于嚴(yán)格“保密”狀態(tài)，有關(guān)方面要求知情者嚴(yán)格“保密”“不能說”。最后因?yàn)槠涓?jìng)爭(zhēng)者浙江熊貓乳品有限公司擔(dān)心經(jīng)銷商將“浙江熊貓”誤認(rèn)為“上海熊貓”發(fā)表了律師聲明澄清二者無任何關(guān)系，才將上海熊貓的問題曝光了出來。我們不鼓勵(lì)商業(yè)對(duì)手之間的惡性競(jìng)爭(zhēng)，但是這種相互監(jiān)督的做法更有利于市場(chǎng)健康發(fā)展，可以彌補(bǔ)政府監(jiān)管存在利益沖突方面的不足。此外，第三方監(jiān)管力量主要就是指廣大消費(fèi)者以及各種媒體力量，消費(fèi)者的維權(quán)意識(shí)越來越強(qiáng)，記者的眼睛也越來越亮，通過正規(guī)渠道傳播真實(shí)信息，也可以減少地方食品安檢部門職員因失責(zé)帶來的食品安全風(fēng)險(xiǎn)。利益沖突是人類一切沖突的最終根源，也是所有沖突的實(shí)質(zhì)所在。因此，緩解利益沖突對(duì)于食品安全信息的公開具有十分重要的意義[9]。

（二）強(qiáng)化中央事權(quán)，減少角色沖突對(duì)信息公開的阻礙

強(qiáng)化中央事權(quán)是解決角色沖突引發(fā)的信息公開困境的最好方法，可以通過限制地方監(jiān)管機(jī)構(gòu)公職人員權(quán)力，達(dá)到降低其角色的私人屬性，最終減少公職人員私人角色對(duì)信息公開的阻礙。強(qiáng)化中央事權(quán)的同時(shí)還要做好地方機(jī)構(gòu)的工作，要合理配置中央與地方的權(quán)責(zé)，加強(qiáng)中央與地方的信息溝通，確保信息自下而上可以流通順暢。

弱化地方監(jiān)管機(jī)構(gòu)權(quán)力，機(jī)構(gòu)職員私人性的社會(huì)角色自然就得到了遏制，造成地方公職人員阻礙食品信息公開心有余而力不足的局面。承擔(dān)公共責(zé)任的角色與具有私人性社會(huì)角色的角色沖突就可以得到解決。將地方監(jiān)管機(jī)構(gòu)的部分相關(guān)權(quán)力收歸上級(jí)所有，地方監(jiān)管職員無法再與食品企業(yè)合謀隱瞞食品安全信息，失去地方保護(hù)的食品企業(yè)的問題自然難以隱藏。這樣一來有問題的食品企業(yè)信息就可以得以公布。比如美國FDA對(duì)牽涉跨州的食品藥品都?xì)w為聯(lián)邦的權(quán)限。這樣一來，食品安全保障的權(quán)力就會(huì)更多地集中到中央手里，而非地方事權(quán)，使得地方監(jiān)管部門想隱瞞卻無權(quán)隱瞞。但是這并不意味著地方無責(zé)，或地方政府可置身事外，只是事權(quán)的分配與責(zé)任的歸屬府際有別。[10]

除此之外，縮短地方監(jiān)管部門對(duì)食品企業(yè)檢查和發(fā)布信息的時(shí)間差，能夠防止企業(yè)有暗箱操作影響信息發(fā)布的時(shí)間，有效解決信息瞞報(bào)的問題，縮小官商合謀的風(fēng)險(xiǎn)。減小地方監(jiān)管部門公務(wù)人員在面對(duì)角色沖突時(shí)因?yàn)樗饺诵越巧鴮?dǎo)致的公共角色失職的風(fēng)險(xiǎn)。

日本的食品安全監(jiān)管體系已經(jīng)基本建立完善起來，食品安全委員會(huì)專門負(fù)責(zé)食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與信息溝通對(duì)監(jiān)管體系的運(yùn)轉(zhuǎn)發(fā)揮了支柱作用，該委員會(huì)的職權(quán)超脫且中立，并與其他行政機(jī)構(gòu)保持權(quán)力分離[11]。我國的食品監(jiān)管部門也可以借鑒日本委員會(huì)的做法，保證食品監(jiān)管部門的職權(quán)超脫且中立，保持權(quán)力分離，提高我國食品安全信息的公開水平。

（三）完善考核機(jī)制，減少激勵(lì)沖突對(duì)信息公開的影響

地方監(jiān)管機(jī)構(gòu)的負(fù)激勵(lì)政策嚴(yán)重影響了公務(wù)人員信息公開的動(dòng)力，完善激勵(lì)政策，弱化負(fù)激勵(lì)，能夠解決公務(wù)人員因害怕受到懲罰而故意隱瞞信息的行為。改變結(jié)果考核制，加強(qiáng)對(duì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)職員監(jiān)管全過程的考核，弱化對(duì)相關(guān)職員的負(fù)面激勵(lì)。

所謂激勵(lì)相容的食品安全監(jiān)管，是指監(jiān)管的制度安排，使被監(jiān)管者在追求個(gè)人利益的同時(shí)也能夠?qū)崿F(xiàn)監(jiān)管者制定的監(jiān)管目標(biāo)[12]。這樣可以緩解由此帶來的監(jiān)管機(jī)構(gòu)公務(wù)人員的角色沖突問題，同時(shí)也可以使相關(guān)職員不用擔(dān)心由于被監(jiān)管者追求利益與監(jiān)管者目標(biāo)相沖突而產(chǎn)生問題，使得監(jiān)管者受到懲罰。由此一來自然就弱化了對(duì)公務(wù)人員的負(fù)面激勵(lì)。

在對(duì)地方監(jiān)管機(jī)構(gòu)相關(guān)職員考核的過程中，可以對(duì)那些能夠及時(shí)公布信息，挽救局面，避免造成重大食品安全事故的機(jī)構(gòu)職員采取適當(dāng)?shù)拿庳?zé)措施。對(duì)主動(dòng)拓寬信息公開渠道的機(jī)構(gòu)給予精神表揚(yáng)和物質(zhì)鼓勵(lì)，除了新聞、網(wǎng)絡(luò)等渠道，還可以利用微博、朋友圈、空間等形式推送食品安全信息，盡可能多地利用被公眾熟知且方便易行的渠道公布有關(guān)食品安全的信息。對(duì)一些和社會(huì)公眾生命安全息息相關(guān)的食品安全信息還可以采用電視下方滾動(dòng)新聞通知的形式，這種簡(jiǎn)單有效的形式可以極大地提高信息傳播的范圍和效率。但是，在信息公布的同時(shí)也要注意做好信息保真工作，對(duì)真實(shí)及時(shí)的食品安全信息公布機(jī)構(gòu)和人員給予獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)在網(wǎng)絡(luò)散布不真實(shí)食品安全謠言要及時(shí)辟謠并且對(duì)信息發(fā)布機(jī)構(gòu)和人員給予處罰。同時(shí)，地方食品藥品監(jiān)管機(jī)構(gòu)要做好及時(shí)和充分推送信息的工作，食品安全信息更新的周期和數(shù)量都要有規(guī)章制度可遵循。同時(shí)也要加強(qiáng)對(duì)那些故意隱瞞信息的公職人員的處罰。以此確定正向的激勵(lì)考核政策，增加隱瞞信息的成本，鼓勵(lì)地方食品監(jiān)管人員積極發(fā)布相關(guān)食品信息，減少食品安全事故的發(fā)生。

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責(zé)任編輯：張?jiān)鰪?qiáng)

Abstract:Enterprises are driven by interests，the moral function weakened，coupled with food regulatory authorities have limited scope，food safety problems can not be solved well.In this case，timely communication between regulators，especially local regulators and the public，becomes important.Because of the conflicts of interest，conflict of roles and negative incentives and other difficulties faced by supervision departments themselves，making food safety information disclosure is very difficult.

Key words:food safety，driven by interest，morality undone，information disclosure，negative stimulation

The Plight Research of Food Safety Information Disclosure from the Angle ofConflict

Hao Na
（School of Humanity and Law，YanShan University，Qinhuangdao 066004，China）

TS201.6

A

1673-1573（2017）03-0044-04

2017-02-17

郝娜（1991-），女，河北石家莊人，燕山大學(xué)文法學(xué)院碩士研究生，研究方向?yàn)樾姓芾怼?/p>