論紀(jì)律規(guī)范實(shí)施的五項(xiàng)保障

◎張 晨

論紀(jì)律規(guī)范實(shí)施的五項(xiàng)保障

◎張 晨

紀(jì)律規(guī)范實(shí)施不僅需要監(jiān)督，更需要得到必要的保障。法治權(quán)威保障和行政權(quán)威保障，彼此協(xié)作配合，共同防范危機(jī)事件。在法治國(guó)家建設(shè)道路上，紀(jì)律規(guī)范獲得治理決策者的認(rèn)可度越高，政策支持與制度保障就越有力。紀(jì)律實(shí)施與紀(jì)律治理已成為社會(huì)治理的重要模式，成為人們獲得自主性與發(fā)展性的橋梁。

紀(jì)律規(guī)范；紀(jì)律實(shí)施；紀(jì)律保障；法治保障

紀(jì)律規(guī)范實(shí)施單靠思想覺悟或者組織及紀(jì)律規(guī)范本身的權(quán)威是難以實(shí)現(xiàn)平穩(wěn)運(yùn)行的。為防止出現(xiàn)紀(jì)律危機(jī)，減少紀(jì)律規(guī)范實(shí)施中可控的不安定因素，消除容易造成破壞和阻礙的消極影響，進(jìn)行一系列的保障十分必要。

一、法治權(quán)威保障

紀(jì)律權(quán)威不是一個(gè)僵化的封閉體系，它須有其他社會(huì)資源的支持與配合，才能在社會(huì)大系統(tǒng)中保持平穩(wěn)。在權(quán)威體系中，紀(jì)律權(quán)威只是其中一部分?，F(xiàn)代國(guó)家強(qiáng)調(diào)法治，法治權(quán)威是所有社會(huì)規(guī)范運(yùn)行的保障。紀(jì)律規(guī)范實(shí)施當(dāng)以組織和紀(jì)律規(guī)范自身權(quán)威來維系，只有在出現(xiàn)危機(jī)的情況下，法治權(quán)威才作為支持性的力量發(fā)揮功效。在均衡的權(quán)威體系中，權(quán)威是流動(dòng)性資源，不同的社會(huì)規(guī)范彼此相互配合，共同獲得、分配權(quán)威資源。在法律型社會(huì)規(guī)范主導(dǎo)的規(guī)范體系中，法治權(quán)威獲得較多權(quán)威資源，其他社會(huì)規(guī)范的運(yùn)行都需要它的支持和保障。

紀(jì)律規(guī)范實(shí)施的法治權(quán)威保障主要表現(xiàn)在：一是組織、組織部門及其成員在法律上是具備法律資格的主體，受到法律的確認(rèn)和保護(hù)。沒有得到法律確認(rèn)的任何組織和個(gè)人都處于“非法”狀態(tài)，獲得相應(yīng)的法律資格是紀(jì)律規(guī)范活動(dòng)的合法性要件之一。二是組織活動(dòng)、紀(jì)律規(guī)則應(yīng)得到法律的認(rèn)可。任何規(guī)則都會(huì)產(chǎn)生權(quán)利義務(wù)關(guān)系，無論制定的紀(jì)律規(guī)則是否得到成員的一致認(rèn)可，一旦有破壞人的基本權(quán)利的情況出現(xiàn)，就會(huì)受到法律的約束。保護(hù)人的基本權(quán)利、開展受到法律保護(hù)的組織活動(dòng)，也是紀(jì)律規(guī)范活動(dòng)基本的合法性要件。三是在紀(jì)律規(guī)范實(shí)施過程中，一旦出現(xiàn)嚴(yán)重性的超越紀(jì)律規(guī)范效力范圍的行為，法治權(quán)威會(huì)自動(dòng)接應(yīng)，在承接紀(jì)律規(guī)范實(shí)施過程中，啟動(dòng)法律實(shí)施。

法律實(shí)施并不意味著紀(jì)律實(shí)施的終止。在政黨紀(jì)律實(shí)施中，“雙開”然后“移交司法機(jī)關(guān)”的模式，表明了紀(jì)律實(shí)施的不可替代，而法律實(shí)施也正是法治權(quán)威資源“流轉(zhuǎn)”向紀(jì)律規(guī)范實(shí)施的支持與保障。

二、行政管理保障

組織結(jié)構(gòu)的“科層模式”日趨泛化，尤其以行政性組織為代表的組織形態(tài)中，行政權(quán)威成為維持組織運(yùn)轉(zhuǎn)的主要資源和力量。紀(jì)律權(quán)威正是在這樣的權(quán)威體系中，不斷獲得、分配與流轉(zhuǎn)權(quán)威資源。廣義上講，行政權(quán)威不僅表現(xiàn)在依據(jù)“行政權(quán)”賦予的權(quán)威資源，還表現(xiàn)為組織運(yùn)行的調(diào)控、指揮和管理等方面的職能性安排。在行政性組織里，紀(jì)律規(guī)范具備天然的行政權(quán)威資源，紀(jì)律規(guī)則、紀(jì)律規(guī)定只有經(jīng)過授權(quán)的人員方能承擔(dān)組織職權(quán)與職能，并依據(jù)一定準(zhǔn)則實(shí)施開展符合紀(jì)律規(guī)范要求的行為和活動(dòng)。紀(jì)律規(guī)范的客觀存在，本身就是行政權(quán)力的分配與行政權(quán)威的安排。行政性為特征的組織，完全依靠行政權(quán)力的保障來推動(dòng)紀(jì)律規(guī)范的實(shí)施。

由此看來，紀(jì)律規(guī)范實(shí)施的行政權(quán)威有兩個(gè)類型，一是基于法定意義上的行政權(quán)所支配的權(quán)威資源；二是基于組織運(yùn)行所必要的調(diào)控、指揮及管理等職權(quán)與職能而產(chǎn)生的行政權(quán)威。規(guī)范權(quán)威并非孤立存在，第一種類型的行政權(quán)威是法治權(quán)威的延伸，這是由行政權(quán)依法而定所決定的。第二種類型的行政權(quán)威是依托組織自身而產(chǎn)生的權(quán)威資源，在一定程度上，它依賴于組織架構(gòu)的完整情況和組織運(yùn)行的效能。這種正相關(guān)性表現(xiàn)在組織完備、活動(dòng)高效，則該類型行政權(quán)威資源越豐富、越集中。行政權(quán)威并非永恒存在，法律對(duì)行政權(quán)做出調(diào)整，組織不具備行政權(quán)能時(shí)，第一類型行政權(quán)威失效，當(dāng)組織解體、組織職能被取消時(shí)，第二類型行政權(quán)威自然失靈。這是行政權(quán)威保障與法治權(quán)威保障的不同。

此外，在不同類型組織中，權(quán)威有類別上的劃分，比如政權(quán)組織中的政治權(quán)威、軍事組織中的軍事權(quán)威以及宗教組織中的宗教權(quán)威等。規(guī)范權(quán)威體系的“動(dòng)態(tài)平衡”表征下，權(quán)威資源和力量暗藏涌動(dòng)，盡管各類型規(guī)范的權(quán)威資源分配不等量、不均衡、不相同，但它們彼此配合與協(xié)作，共同抵御任何對(duì)規(guī)范有破壞性的因素和力量，共同防范社會(huì)危機(jī)事件的發(fā)生。

三、組織機(jī)構(gòu)保障

紀(jì)律規(guī)范實(shí)施活動(dòng)依托于組織機(jī)構(gòu)進(jìn)行，這是紀(jì)律規(guī)范實(shí)施的基本性物質(zhì)力量。在組織機(jī)構(gòu)的設(shè)置方面，主要包括機(jī)構(gòu)設(shè)置與崗位安排兩個(gè)維度。根據(jù)組織架構(gòu)的三種基本模式（即垂直型、橫向型和網(wǎng)格型），紀(jì)律規(guī)范實(shí)施機(jī)構(gòu)的設(shè)置有所不同。不同的層級(jí)，指代著不同級(jí)別的權(quán)威，以垂直型組織為例，紀(jì)律實(shí)施機(jī)構(gòu)位于高層級(jí)，則說明其擁有較高的權(quán)威級(jí)別。在紀(jì)律部門里，紀(jì)律實(shí)施機(jī)構(gòu)既有專門設(shè)置（比如紀(jì)檢監(jiān)察部門），也有附屬設(shè)置的情況（主要是附屬于行政部門或業(yè)務(wù)部門）。在龐大的組織集團(tuán)中，會(huì)出現(xiàn)成體系化的垂直管理的專設(shè)部門，這比一般意義上的紀(jì)律專有部門更加具有規(guī)模性、更加具有實(shí)施力。在非正式組織或者公共性的場(chǎng)所中，基于效能方面的考慮，往往僅設(shè)置相關(guān)職能的崗位，以崗位之實(shí)取代機(jī)構(gòu)之名。

以紀(jì)律規(guī)范實(shí)施的特征為視角，紀(jì)律實(shí)施機(jī)構(gòu)通常是執(zhí)行性的。司法須有法律賦權(quán)，這是基本前提。在紀(jì)律實(shí)施法治保障的未來預(yù)期里，可以想象：法律賦予紀(jì)律規(guī)范及紀(jì)律實(shí)施機(jī)構(gòu)更多權(quán)力，包括限定性的司法權(quán)和必要的執(zhí)行權(quán)。主要有以下五個(gè)方面：一是根據(jù)設(shè)置層級(jí)的不同，可以分別設(shè)置專門隸屬部門或派出機(jī)構(gòu)，即專門的紀(jì)律裁判部門，自此紀(jì)律實(shí)施機(jī)構(gòu)具備了專有裁判部門或派出機(jī)構(gòu)。二是根據(jù)組織需要，可以自行設(shè)置委托或授權(quán)。紀(jì)律裁判部門所依據(jù)的是特定組織的紀(jì)律規(guī)范，無論組織自身是否專門設(shè)置，均可委托上級(jí)或授權(quán)平級(jí)相關(guān)組織設(shè)置的紀(jì)律裁判部門開展紀(jì)律裁判。三是紀(jì)律裁判依舊是紀(jì)律規(guī)范實(shí)施的組成部分，相關(guān)主體通過法律救濟(jì)的最后渠道來保障自身權(quán)利權(quán)益。四是參照我國(guó)現(xiàn)有法律審判程序，規(guī)范化設(shè)置紀(jì)律裁判程序，并設(shè)置“裁判監(jiān)督”制度，“移植”到紀(jì)律實(shí)施中的紀(jì)律裁判以及紀(jì)律裁判監(jiān)督程序，體現(xiàn)程序正義。五是社會(huì)性的紀(jì)律裁判有利于減輕法律實(shí)施負(fù)擔(dān)，有利于緩解公共領(lǐng)域與公共空間內(nèi)人與規(guī)范之間的矛盾。

四、社會(huì)環(huán)境保障

環(huán)境是行為主體和紀(jì)律規(guī)范存在的必要條件，也是紀(jì)律規(guī)范實(shí)施的前提條件。優(yōu)化紀(jì)律實(shí)施的微觀和宏觀環(huán)境只是環(huán)境保障的第一個(gè)層面，社會(huì)生產(chǎn)實(shí)踐的發(fā)展才是最為根本的紀(jì)律實(shí)施環(huán)境保障道路。

紀(jì)律規(guī)范的實(shí)施環(huán)境，既包括了阻礙性的環(huán)節(jié)和因素，也包括著一定的便利條件和優(yōu)勢(shì)。實(shí)施環(huán)境保障就是指減少阻礙性的因素，增加促進(jìn)性的因素和條件。環(huán)境是客觀存在的，只有對(duì)環(huán)境中的不利因素進(jìn)行改造，才能推動(dòng)紀(jì)律規(guī)范實(shí)施以及實(shí)施環(huán)境對(duì)人的改造，這是一個(gè)雙向的過程——環(huán)境既能被人改造，又能改造人。在微觀視角下，組織（紀(jì)律）風(fēng)氣、紀(jì)律觀念、紀(jì)律規(guī)范的效力、紀(jì)律實(shí)施的效能及紀(jì)律實(shí)施機(jī)構(gòu)的設(shè)置等，均是紀(jì)律規(guī)范實(shí)施微觀環(huán)境的構(gòu)成要素。在宏觀視野下，紀(jì)律規(guī)范在社會(huì)規(guī)范體系中的地位、紀(jì)律權(quán)威在規(guī)范權(quán)威體系中的分配、其他法律型社會(huì)規(guī)范對(duì)紀(jì)律規(guī)范作用發(fā)揮的影響以及政策層面對(duì)紀(jì)律規(guī)范實(shí)施的支持等，是紀(jì)律規(guī)范實(shí)施宏觀環(huán)境的構(gòu)成要素。紀(jì)律規(guī)范實(shí)施環(huán)境具有物質(zhì)和精神雙重屬性，物質(zhì)方面是指機(jī)構(gòu)與人員因素，精神方面則主要是指紀(jì)律規(guī)范的規(guī)范權(quán)威。由此可見，紀(jì)律實(shí)施環(huán)境是多層面復(fù)合性的，并且始終處于不斷變化發(fā)展的狀態(tài)。

紀(jì)律實(shí)踐環(huán)境依托于特定的社會(huì)環(huán)境，優(yōu)化、凈化紀(jì)律規(guī)范實(shí)施環(huán)境也就是創(chuàng)造、改造出有利于紀(jì)律規(guī)范實(shí)施的便利條件和支持性因素?；诩o(jì)律實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，“嚴(yán)格執(zhí)行”以正風(fēng)氣，“徹底實(shí)施”彰顯權(quán)威，宣傳教育功效于觀念認(rèn)同，“鐵的執(zhí)行”才能創(chuàng)造出良好的紀(jì)律實(shí)施環(huán)境。

五、政策制度保障

紀(jì)律實(shí)施獲得政策制度的支持與保障，受到“規(guī)范地位”的決定性影響。在“法治”架構(gòu)中，紀(jì)律實(shí)施與紀(jì)律治理必將獲得更多的政策性支持因素與制度性保障措施。

紀(jì)律實(shí)施是眾多社會(huì)治理策略中的一種治理方式，現(xiàn)實(shí)社會(huì)表現(xiàn)出多元治理結(jié)構(gòu)與治理模式的特征。紀(jì)律規(guī)范實(shí)施得到國(guó)家政策制度層面的支持，是十分必要的。現(xiàn)實(shí)發(fā)展的社會(huì)實(shí)際，給社會(huì)規(guī)范及社會(huì)治理帶來了挑戰(zhàn)，摩擦、沖突與矛盾導(dǎo)致了社會(huì)轉(zhuǎn)型與社會(huì)規(guī)范體系的演進(jìn)。不同時(shí)期，由不同規(guī)范類型為主導(dǎo)的社會(huì)規(guī)范體系維持著人們的社會(huì)生活實(shí)踐，平衡非均衡式的權(quán)威資源分配導(dǎo)致了各種規(guī)范類型在社會(huì)規(guī)范體系中的不同地位。紀(jì)律規(guī)范實(shí)施正是處于現(xiàn)實(shí)背景中，它獲得治理決策者的認(rèn)可度越高，則政策支持與制度保障就越有力。反之，則不然。

社會(huì)規(guī)范體系不斷演進(jìn)發(fā)展，法律型社會(huì)規(guī)范占主導(dǎo)地位的多元治理結(jié)構(gòu)日益顯現(xiàn)，以法治為主要代表的治理模式逐漸成熟。紀(jì)律規(guī)范作為法律型社會(huì)規(guī)范的重要組成部分，在“法治”架構(gòu)中必然會(huì)獲得更多的政策性支持因素與制度性保障措施，這既是人們對(duì)紀(jì)律規(guī)范發(fā)展性功能的迫切需要，也是紀(jì)律規(guī)范“進(jìn)階”發(fā)展的趨勢(shì)與潮流。在法治國(guó)家建設(shè)的道路上，紀(jì)律實(shí)施與紀(jì)律治理必然會(huì)成為組織自治與社會(huì)治理的重要治理模式，它將與法律實(shí)施一道，成為人們解放自我、爭(zhēng)取自由、獲得更多自主性與發(fā)展性的橋梁。

責(zé)任編輯：王鵬凱

趙一輝·書畫作品

D262.6

A

2095―7270(2017)09―0027―03

國(guó)家行政學(xué)院2016年國(guó)家高端智庫研究項(xiàng)目《推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化》（NSAZK(ZB)2016002）；國(guó)家行政學(xué)院2017年院級(jí)青年科研項(xiàng)目《現(xiàn)代國(guó)家構(gòu)建視角下的國(guó)家治理現(xiàn)代化研究》（17ZBQN05）。

(本文作者：國(guó)家行政學(xué)院博士后、助理研究員)