論構(gòu)建稅收共治格局中的黨政領(lǐng)導(dǎo)
—— 以“青島模式”為例

◎漆亮亮 陳 瑩

論構(gòu)建稅收共治格局中的黨政領(lǐng)導(dǎo)
—— 以“青島模式”為例

◎漆亮亮 陳 瑩

《深化國(guó)稅、地稅征管體制改革方案》提出要構(gòu)建稅收共治格局，以優(yōu)化稅收環(huán)境和強(qiáng)化全社會(huì)誠(chéng)信納稅意識(shí)。加強(qiáng)黨政領(lǐng)導(dǎo)對(duì)構(gòu)建稅收共治格局起著極為關(guān)鍵的作用。青島市在構(gòu)建稅收共治格局的過(guò)程中，注重加強(qiáng)黨政領(lǐng)導(dǎo)，形成了具有特色的“青島模式”?！扒鄭u模式”通過(guò)加強(qiáng)黨政領(lǐng)導(dǎo)，建立健全稅收共治的制度規(guī)范、合作機(jī)制和激勵(lì)機(jī)制。

稅收共治；黨政領(lǐng)導(dǎo)；青島模式

2015年，中共中央辦公廳和國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《深化國(guó)稅、地稅征管體制改革方案》首次提出“構(gòu)建稅收共治格局”的主要任務(wù)。青島市在構(gòu)建稅收共治格局的過(guò)程中，堅(jiān)持和加強(qiáng)黨政領(lǐng)導(dǎo)，塑造了稅收共治的“青島模式”，為我國(guó)各地構(gòu)建稅收共治格局提供了范例。

一、黨政領(lǐng)導(dǎo)在構(gòu)建稅收共治格局中的關(guān)鍵作用

（一）構(gòu)建稅收共治格局的背景

在我國(guó)長(zhǎng)期的治稅實(shí)踐中，稅務(wù)機(jī)關(guān)往往“孤軍奮戰(zhàn)”和“單打獨(dú)斗”，幾乎擔(dān)負(fù)了治稅的全部職責(zé)，而其他社會(huì)主體則很少參與其中。隨著我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，治稅問(wèn)題日趨廣泛和復(fù)雜，治稅的難度和成本也急劇增加。在此情況下，稅務(wù)機(jī)關(guān)“單打獨(dú)斗”和“孤軍奮戰(zhàn)”的傳統(tǒng)治稅格局，已難以為繼，加強(qiáng)稅收征管、降低征稅成本和強(qiáng)化納稅意識(shí)迫在眉睫。

為走出面臨的困境，很多地方開展了協(xié)稅護(hù)稅或綜合治稅等稅收保障工作，但這些工作尚難以構(gòu)建一個(gè)良好的稅收共治格局。其原因主要有兩點(diǎn)。一是缺乏可操作性的制度規(guī)范。無(wú)論是我國(guó)《稅收征收管理法》及其實(shí)施細(xì)則，還是各地出臺(tái)的相關(guān)辦法或條例，相關(guān)治稅規(guī)定都較為原則，缺乏具體的操作指引。因此，協(xié)稅護(hù)稅或綜合治稅等稅收保障工作經(jīng)常處于無(wú)規(guī)可依的狀態(tài)。二是缺乏強(qiáng)有力的黨政領(lǐng)導(dǎo)。很多地方的協(xié)稅護(hù)稅或綜合治稅等稅收保障工作，多由稅務(wù)機(jī)關(guān)牽頭發(fā)起，其他社會(huì)主體參與治稅的積極性不高。因此，很多地方的協(xié)稅護(hù)稅或綜合治稅等稅收保障工作大都只在基層小范圍內(nèi)開展。

可見，我國(guó)亟待構(gòu)建全社會(huì)共同參與治稅的新格局，以優(yōu)化稅收環(huán)境和強(qiáng)化全社會(huì)誠(chéng)信納稅意識(shí)。故此，《深化國(guó)稅、地稅征管體制改革方案》首次將“構(gòu)建稅收共治格局”作為深化國(guó)稅、地稅征管體制改革的主要任務(wù)之一，以“著力解決稅收環(huán)境不夠優(yōu)、全社會(huì)誠(chéng)信納稅意識(shí)不夠強(qiáng)等問(wèn)題”。

（二）黨政領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)鍵作用

《深化國(guó)稅、地稅征管體制改革方案》明確要求“建立健全黨政領(lǐng)導(dǎo)、稅務(wù)主責(zé)、部門合作、社會(huì)協(xié)同、公眾參與的稅收共治格局”，從而給出了我國(guó)稅收共治格局的目標(biāo)框架。其中，“黨政領(lǐng)導(dǎo)”指黨政機(jī)關(guān)（主要指黨的機(jī)關(guān)、人大機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)）應(yīng)發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用；“稅務(wù)主責(zé)”指稅務(wù)機(jī)關(guān)（包括國(guó)稅機(jī)關(guān)和地稅機(jī)關(guān)）應(yīng)擔(dān)負(fù)主要職責(zé)；“部門合作”指相關(guān)部門（指黨政機(jī)關(guān)所屬相關(guān)部門和單位）應(yīng)與稅務(wù)機(jī)關(guān)密切合作；“社會(huì)協(xié)同”是指社會(huì)單位（主要指企事業(yè)單位）應(yīng)與稅務(wù)機(jī)關(guān)有效協(xié)同；“公眾參與”是指公民群眾應(yīng)積極參與。

在我國(guó)各地構(gòu)建稅收共治格局的過(guò)程中，加強(qiáng)黨政領(lǐng)導(dǎo)起著極為關(guān)鍵的作用。一是建立稅收共治的制度規(guī)范，需要加強(qiáng)黨政領(lǐng)導(dǎo)。完善且具可行性的制度規(guī)范是構(gòu)建稅收共治格局的前提和基礎(chǔ)。在國(guó)家相關(guān)法律的基本制度規(guī)范下，地方黨政機(jī)關(guān)針對(duì)稅收共治出臺(tái)的地方性法規(guī)或文件通知可以為構(gòu)建稅收共治格局提供具體可行的制度規(guī)范。二是建立稅收共治的合作機(jī)制，需要加強(qiáng)黨政領(lǐng)導(dǎo)。部門合作和社會(huì)協(xié)同是稅收共治格局的重要特征，這更需要地方黨政機(jī)關(guān)進(jìn)行有效的組織和協(xié)調(diào)。只有加強(qiáng)稅收共治中的黨政領(lǐng)導(dǎo)，才能有效地組織和協(xié)調(diào)相關(guān)部門和社會(huì)單位，使之在依法依規(guī)的前提下與稅務(wù)機(jī)關(guān)進(jìn)行通力合作和有效協(xié)同。三是建立稅收共治的激勵(lì)機(jī)制，需要加強(qiáng)黨政領(lǐng)導(dǎo)。黨政機(jī)關(guān)對(duì)相關(guān)主體的稅收共治工作進(jìn)行考評(píng)和獎(jiǎng)懲，無(wú)疑可以有力促進(jìn)稅收共治格局構(gòu)建。地方黨政機(jī)關(guān)可設(shè)立納入年度財(cái)政預(yù)算的稅收共治工作專項(xiàng)資金，以充分保障稅收共治工作經(jīng)費(fèi)。地方黨政機(jī)關(guān)還可將稅收共治工作納入工作考核范圍，并對(duì)此進(jìn)行考評(píng)和獎(jiǎng)懲?？傊瑯?gòu)建稅收共治格局必須加強(qiáng)黨政領(lǐng)導(dǎo)。

二、“青島模式”：在黨政領(lǐng)導(dǎo)下構(gòu)建稅收共治格局

在《深化國(guó)稅、地稅征管體制改革方案》出臺(tái)之前，青島市已通過(guò)開展協(xié)稅護(hù)稅和綜合治稅等稅收保障工作，積極構(gòu)建稅收共治格局，形成了具有特色的“青島模式”。其中，注重加強(qiáng)黨政領(lǐng)導(dǎo)是“青島模式”的重要特征。

（一）在黨政領(lǐng)導(dǎo)下建立“地方性法規(guī)＋文件通知”的制度框架

為了給稅收共治建立制度規(guī)范，青島市政府辦公廳先后多次下發(fā)文件通知。在相關(guān)法律法規(guī)基礎(chǔ)上，青島市人大常委會(huì)又出臺(tái)了《青島市稅收征收協(xié)助條例》，從而建立了“地方性法規(guī)＋文件通知”的制度框架。

2003年，青島市政府辦公廳下發(fā)了《關(guān)于實(shí)行社會(huì)綜合治稅加強(qiáng)稅源控管工作的通知》，不僅提出要建立以“政府領(lǐng)導(dǎo)、地稅主管、部門配合、司法保障、社會(huì)參與”為主要內(nèi)容的社會(huì)綜合治稅體系，而且明確了在建立社會(huì)綜合治稅工作機(jī)制和推動(dòng)社會(huì)綜合治稅工作開展方面的工作要求。該通知成為青島市構(gòu)建稅收共治格局的初步制度規(guī)范。2008年，青島市政府辦公廳又下發(fā)了《關(guān)于建立完善稅源信息報(bào)告制度有關(guān)問(wèn)題的通知》。要求在全市搭建稅源信息網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，明確了建立完善稅源信息報(bào)告制度的具體要求。該通知為青島市涉稅信息共享提供了可操作性的制度規(guī)范。2011年，青島市政府辦公廳又下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)地方稅收保障工作的通知》，從明確職責(zé)、履行義務(wù)和嚴(yán)格考核等方面進(jìn)一步完善了青島市地方稅收保障工作中的制度規(guī)范。

2010年，山東省率先出臺(tái)地方性法規(guī)《山東省地方稅收保障條例》后，青島市開始積極籌備出臺(tái)相關(guān)的地方性法規(guī)。2014年，經(jīng)山東省人大常委會(huì)批準(zhǔn)，青島市人大常委會(huì)出臺(tái)了《青島市稅收征收協(xié)助條例》，青島市成為全國(guó)首個(gè)對(duì)稅收征收協(xié)助出臺(tái)地方性法規(guī)的城市。該條例將稅收協(xié)助義務(wù)擴(kuò)大到青島市行政區(qū)域內(nèi)的所有相關(guān)部門和單位，并明確規(guī)定了稅收協(xié)助的協(xié)調(diào)單位、提供協(xié)助的部門和單位的具體義務(wù)和違規(guī)責(zé)任等。該條例成為青島市構(gòu)建稅收共治格局的主要法規(guī)依據(jù)。為使該條例能夠順利實(shí)施，青島市黨政機(jī)關(guān)還組織了大量的宣傳和培訓(xùn)活動(dòng)。針對(duì)該條例無(wú)法完全覆蓋的個(gè)別特殊問(wèn)題，青島市政府辦公廳出臺(tái)文件通知予以規(guī)范。例如，2016年為了加強(qiáng)建設(shè)領(lǐng)域外地施工單位承建工程建設(shè)項(xiàng)目的稅源管理，青島市政府辦公廳下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)建設(shè)領(lǐng)域稅源管理的通知》，在要求政府相關(guān)部門建立工程稅款預(yù)控機(jī)制、信息共享機(jī)制和多部門聯(lián)合獎(jiǎng)懲機(jī)制的同時(shí)，給出了具體的操作指引。

（二）在黨政領(lǐng)導(dǎo)下建立“職責(zé)明晰＋財(cái)政協(xié)調(diào)”的合作機(jī)制

為了給稅收共治建立合作機(jī)制，青島市不僅對(duì)相關(guān)部門和單位給出了明確具體的稅收協(xié)助職責(zé)，而且指定由財(cái)政部門具體負(fù)責(zé)稅收協(xié)助工作的協(xié)調(diào)，從而建立了“職責(zé)明晰＋財(cái)政協(xié)調(diào)”的合作機(jī)制。

2003年，青島市政府辦公廳在下發(fā)的《關(guān)于實(shí)行社會(huì)綜合治稅加強(qiáng)稅源控管工作的通知》中，給出了市工商局等22個(gè)相關(guān)責(zé)任部門在與地稅機(jī)關(guān)合作中的職責(zé)和分工。2014年出臺(tái)的《青島市稅收征收協(xié)助條例》則進(jìn)一步明確了相關(guān)部門和單位的具體職責(zé)和工作要求，為構(gòu)建稅收共治格局，對(duì)相關(guān)部門和單位分別提出了“先稅后證”、“先完稅后變更”、“先票后貸”、“先完稅后執(zhí)行”等具體要求。實(shí)踐中的做法有：青島市工商部門建立了股東股權(quán)變更稅源管理備案制度，將企業(yè)股東股權(quán)變更的所有事項(xiàng)全部納入稅源監(jiān)控范圍；青島市國(guó)土部門土地和房產(chǎn)登記建立了“先稅后證”的協(xié)稅護(hù)稅機(jī)制；青島市中級(jí)法院建立了企業(yè)破產(chǎn)、拍賣依法征稅的執(zhí)法聯(lián)動(dòng)機(jī)制；青島地鐵集團(tuán)建立了地鐵建設(shè)項(xiàng)目協(xié)稅護(hù)稅工作機(jī)制，確保承建青島市地鐵建設(shè)項(xiàng)目的外地施工、設(shè)計(jì)及監(jiān)理企業(yè)在青島市完稅；青島國(guó)際機(jī)場(chǎng)建立了膠東國(guó)際機(jī)場(chǎng)建設(shè)項(xiàng)目稅收協(xié)助機(jī)制，確保承建膠東國(guó)際機(jī)場(chǎng)建設(shè)項(xiàng)目的外地施工企業(yè)在青島市納稅等。由于相關(guān)部門和單位的職責(zé)明晰，所以其參與治稅的效果大大提升。2014和2015年度，青島市稅務(wù)機(jī)關(guān)利用上述稅源控管機(jī)制分別新增稅收14.17億元和11億元。

為加強(qiáng)對(duì)社會(huì)綜合治稅工作的領(lǐng)導(dǎo)，青島市在2003年建立了社會(huì)綜合治稅工作聯(lián)席會(huì)議制度，并將社會(huì)綜合治稅工作聯(lián)席會(huì)議辦公室設(shè)在市地稅局。市工商局等22個(gè)相關(guān)責(zé)任部門各明確一名工作人員負(fù)責(zé)社會(huì)綜合治稅工作的聯(lián)系和協(xié)調(diào)。2014年出臺(tái)《青島市稅收征收協(xié)助條例》后，青島市開始指定由財(cái)政部門具體負(fù)責(zé)稅收協(xié)助工作的協(xié)調(diào)，并將原社會(huì)綜合治稅工作聯(lián)席會(huì)議辦公室改為財(cái)源建設(shè)辦公室，設(shè)在財(cái)政部門。青島市財(cái)政部門不僅要會(huì)同青島市稅務(wù)機(jī)關(guān)制定具體涉稅信息目錄，還要負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)青島市稅務(wù)機(jī)關(guān)與25個(gè)市直、中央和省駐青單位進(jìn)行涉稅信息共享的協(xié)調(diào)工作。青島市稅務(wù)機(jī)關(guān)則根據(jù)涉稅信息目錄，進(jìn)一步明確涉稅信息提供的要求，告知相關(guān)部門和單位。目前，青島市編制的《涉稅信息采集目錄》已將19個(gè)部門51類新增涉稅信息納入財(cái)源建設(shè)信息平臺(tái)，要求相關(guān)部門嚴(yán)格按照目錄要求提供涉稅信息，使相關(guān)數(shù)據(jù)更趨標(biāo)準(zhǔn)化和規(guī)范化，從而為青島市構(gòu)建稅收共治格局提供有力的數(shù)據(jù)支撐。相關(guān)部門和單位的涉稅信息與稅務(wù)機(jī)關(guān)共享帶來(lái)了明顯的治稅效果。

（三）在黨政領(lǐng)導(dǎo)下建立“經(jīng)費(fèi)掛鉤＋執(zhí)法檢查”的激勵(lì)機(jī)制

為了給稅收共治建立激勵(lì)機(jī)制，青島市政府對(duì)政府相關(guān)部門和單位實(shí)施專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)與地方稅收保障工作完成情況掛鉤的辦法。青島市人大常委會(huì)還對(duì)《青島市稅收征收協(xié)助條例》的實(shí)施情況進(jìn)行執(zhí)法檢查，從而建立了“經(jīng)費(fèi)掛鉤＋執(zhí)法檢查”的激勵(lì)機(jī)制。

根據(jù)《山東省地方稅收保障條例》的規(guī)定，各級(jí)政府應(yīng)將地方稅收保障工作納入工作考核范圍，對(duì)相關(guān)部門、單位和個(gè)人參與稅收協(xié)助的情況和成效進(jìn)行考評(píng)和獎(jiǎng)懲。青島市政府要求各級(jí)政府將地方稅收保障工作納入政府工作考核范圍，對(duì)相關(guān)部門和單位參與稅收協(xié)助的情況和成效進(jìn)行考評(píng)。為了建立健全相應(yīng)的激勵(lì)機(jī)制，青島市對(duì)相關(guān)部門和單位采取專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助與地方稅收保障工作完成情況掛鉤的辦法。為此，青島市財(cái)政部門根據(jù)青島市政府的要求，在2011年制定了財(cái)源建設(shè)工作經(jīng)費(fèi)保障制度，并設(shè)立了財(cái)源建設(shè)工作專項(xiàng)資金。各級(jí)政府根據(jù)考評(píng)結(jié)果和所需要的獎(jiǎng)勵(lì)資金，納入同級(jí)財(cái)政年度預(yù)算予以保障。經(jīng)費(fèi)掛鉤辦法大大增強(qiáng)了相關(guān)部門和單位參與治稅的積極性。

2014年出臺(tái)《青島市稅收征收協(xié)助條例》后，青島市人大常委會(huì)對(duì)該條例的實(shí)施情況進(jìn)行執(zhí)法檢查。根據(jù)《山東省地方稅收保障條例》的規(guī)定，如果相關(guān)部門無(wú)正當(dāng)理由拒絕稅收協(xié)助，由本級(jí)政府依規(guī)對(duì)相關(guān)部門及其責(zé)任人員做出處理?！肚鄭u市稅收征收協(xié)助條例》的規(guī)定則更為明確和嚴(yán)格：如果相關(guān)部門和單位不依法履行稅收協(xié)助義務(wù)，由有關(guān)機(jī)關(guān)對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予處分。2016年，青島市人大常委會(huì)組建執(zhí)法檢查組，就《青島市稅收征收協(xié)助條例》的貫徹實(shí)施情況進(jìn)行執(zhí)法檢查。檢查組對(duì)全市10個(gè)區(qū)（市）、33個(gè)相關(guān)部門和單位進(jìn)行了為期兩個(gè)月的實(shí)地檢查，其間先后召開了4次有105人參加的座談會(huì)。檢查完畢后，青島市人大常委會(huì)將執(zhí)法檢查報(bào)告及審議意見轉(zhuǎn)送青島市政府，要求市政府針對(duì)《青島市稅收征收協(xié)助條例》執(zhí)行中的難題進(jìn)行研究并提出改進(jìn)措施。通過(guò)執(zhí)法檢查，不僅有利于根據(jù)實(shí)際問(wèn)題針對(duì)性改進(jìn)稅收協(xié)助工作，而且有力督促了相關(guān)部門和單位更好地履行稅收協(xié)助義務(wù)。

三、“青島模式”的啟示

（一）加強(qiáng)黨政領(lǐng)導(dǎo)，建立健全稅收共治的制度規(guī)范

一是出臺(tái)稅收共治的地方性法規(guī)。雖然我國(guó)目前已有很多省、自治區(qū)和直轄市出臺(tái)了有關(guān)地方稅收保障的文件通知，但除山東省和青島市外，只有少數(shù)幾個(gè)省市出臺(tái)了有關(guān)稅收保障的地方性法規(guī)。各地應(yīng)依據(jù)我國(guó)《稅收征收管理法》及其實(shí)施細(xì)則的基本精神，遵照我國(guó)《立法法》的規(guī)定，在黨政領(lǐng)導(dǎo)下，結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，出臺(tái)有關(guān)稅收共治的地方性法規(guī)，從而為稅收共治建立基本的制度框架。二是在黨政領(lǐng)導(dǎo)下，出臺(tái)稅收共治的補(bǔ)充性文件。由于治稅問(wèn)題較為復(fù)雜，即使各地出臺(tái)了有關(guān)稅收共治的地方性法規(guī)，也不可能完善解決治稅中遇到的所有問(wèn)題。針對(duì)出現(xiàn)的新情況和特殊問(wèn)題，還需要由黨政機(jī)關(guān)不斷出臺(tái)補(bǔ)充性的文件予以規(guī)范。

（二）建立健全稅收共治的合作機(jī)制

一是建立涉稅信息共享的平臺(tái)或機(jī)制。提供涉稅信息是相關(guān)部門和單位參與治稅的重要手段。各地應(yīng)在黨政領(lǐng)導(dǎo)下建立統(tǒng)一規(guī)范的涉稅信息共享平臺(tái)或機(jī)制，從而為構(gòu)建稅收共治格局提供有力的信息數(shù)據(jù)支撐。二是明確相關(guān)部門、單位和個(gè)人的具體職責(zé)和分工。各地在黨政領(lǐng)導(dǎo)下，應(yīng)充分明晰相關(guān)部門和單位涉稅信息的提供要求以及具體的協(xié)助義務(wù)和職責(zé)，以增強(qiáng)相關(guān)部門和單位參與治稅的能力和效果；還應(yīng)將稅法作為國(guó)家普法教育和國(guó)民教育體系的重要內(nèi)容，以強(qiáng)化公眾參與治稅的理念和能力。三是設(shè)立領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)稅收共治的工作機(jī)構(gòu)。黨政機(jī)關(guān)應(yīng)按照相關(guān)法律法規(guī)的要求加強(qiáng)對(duì)稅收共治工作的領(lǐng)導(dǎo)，牽頭組織相關(guān)部門和單位成立領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)稅收共治工作的領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)，或指定由地方財(cái)政部門具體負(fù)責(zé)稅收共治工作的協(xié)調(diào)。

（三）建立健全稅收共治的激勵(lì)機(jī)制

一是對(duì)相關(guān)部門、單位和個(gè)人參與稅收共治的情況和成效進(jìn)行考評(píng)和獎(jiǎng)懲。對(duì)相關(guān)部門和單位，將稅收共治工作納入其工作考核范圍；對(duì)個(gè)人，應(yīng)對(duì)其參與治稅（如舉報(bào)稅務(wù)違法行為）情況進(jìn)行必要的獎(jiǎng)勵(lì)。我國(guó)《稅務(wù)違法案件舉報(bào)管理辦法》就規(guī)定，稅務(wù)違法案件舉報(bào)中心對(duì)舉報(bào)人有進(jìn)行保護(hù)和獎(jiǎng)勵(lì)的職責(zé)。二是建立稅收共治的經(jīng)費(fèi)保障。應(yīng)設(shè)立專項(xiàng)資金，納入同級(jí)財(cái)政年度預(yù)算，以保障相關(guān)工作經(jīng)費(fèi)和獎(jiǎng)勵(lì)資金。工作經(jīng)費(fèi)應(yīng)和稅收共治工作考評(píng)結(jié)果掛鉤。三是定期開展執(zhí)法檢查。在各地出臺(tái)稅收共治的地方性法規(guī)后，各地的人大常委會(huì)應(yīng)定期對(duì)相關(guān)地方性法規(guī)的執(zhí)行情況進(jìn)行檢查，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和解決問(wèn)題，并督促相關(guān)部門和單位更好地履行治稅義務(wù)。

責(zé)任編輯：江生亮

韓國(guó)強(qiáng)·書法作品

F812.42

A

2095―7270(2017)09―0054―04

“中央高校基本科研業(yè)務(wù)費(fèi)專項(xiàng)資金資助”項(xiàng)目（編號(hào)：20720171012）階段性成果。

（本文作者：廈門大學(xué)公共事務(wù)學(xué)院公共管理系副主任；福建省人民政府法律顧問(wèn)律師）