江蘇如皋加強(qiáng)地方產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)資金管理的思考

◎吳志強(qiáng)

江蘇如皋加強(qiáng)地方產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)資金管理的思考

◎吳志強(qiáng)

產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)資金是政府財(cái)政預(yù)算安排的一類專項(xiàng)資金，從經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性的三維角度對其使用績效進(jìn)行評價(jià)，對于加強(qiáng)財(cái)政資金管理，落實(shí)調(diào)控政策，防止權(quán)力尋租以及提升被扶持對象的管理水平有著重要的、積極的意義。

產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)資金；績效評價(jià)；審計(jì)監(jiān)督

產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)資金，是政府根據(jù)相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)政策，為了加快推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級，培育壯大優(yōu)勢企業(yè)和支柱產(chǎn)業(yè)，更好地促進(jìn)企業(yè)發(fā)展，提高產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平，通過財(cái)政預(yù)算安排設(shè)立的專門用于資助、補(bǔ)貼受產(chǎn)業(yè)政策支持的企業(yè)或項(xiàng)目的專項(xiàng)資金。產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)資金具有“四兩撥千斤”的作用，能夠通過很小比例的投資及獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)助，吸引大量的社會(huì)資本對特定方向的產(chǎn)業(yè)投入，從而加快這些產(chǎn)業(yè)的發(fā)展步伐。產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)資金是政府財(cái)政預(yù)算安排的一類專項(xiàng)資金。江蘇如皋主要包括科技創(chuàng)新獎(jiǎng)勵(lì)及配套資金、工業(yè)獎(jiǎng)勵(lì)和技改貼息資金、企業(yè)補(bǔ)助資金（簡稱“三項(xiàng)資金”）。通過對近年來三項(xiàng)資金的投入及使用情況進(jìn)行專項(xiàng)調(diào)查，并從經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性的三維角度對其使用績效進(jìn)行評價(jià)，對于加強(qiáng)財(cái)政資金管理，落實(shí)調(diào)控政策，防止權(quán)力尋租以及提升被扶持對象的管理水平有著重要的、積極的意義。

“三項(xiàng)資金”使用情況

目前如皋對企業(yè)（單位）的獎(jiǎng)勵(lì)品種較多，發(fā)展為技術(shù)改造、兩化融合、科技創(chuàng)新、創(chuàng)名創(chuàng)牌、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、節(jié)能降耗、做大做強(qiáng)、資本運(yùn)作、服務(wù)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、建筑業(yè)轉(zhuǎn)型升級等，其他如體育產(chǎn)業(yè)、文化產(chǎn)業(yè)、全民創(chuàng)業(yè)、環(huán)境保護(hù)、旅游產(chǎn)業(yè)、金融業(yè)、人才發(fā)展和教育發(fā)展等還不在此列。

產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)資金分為有償使用和無償獎(jiǎng)補(bǔ)兩類?！坝袃斒褂靡龑?dǎo)資金”是指符合政府扶持政策規(guī)定的技術(shù)改造、產(chǎn)業(yè)化應(yīng)用、產(chǎn)業(yè)聚集以及為產(chǎn)業(yè)鏈關(guān)鍵企業(yè)提供配套、有發(fā)展?jié)摿Φ木珳?zhǔn)創(chuàng)業(yè)等投入額相對較大的投資項(xiàng)目，通過提供借款、委托貸款、股權(quán)投資和融資擔(dān)保等方式，按照“政府主導(dǎo)，市場化管理”的原則為項(xiàng)目提供有償支持的引導(dǎo)資金?！盁o償獎(jiǎng)補(bǔ)引導(dǎo)資金”是指符合政府扶持政策規(guī)定，通過補(bǔ)助和獎(jiǎng)勵(lì)等方式給予無償支持的引導(dǎo)資金。目前，如皋主要以無償獎(jiǎng)補(bǔ)產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)資金為主，通過產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的前置資格認(rèn)定、評選和表彰等程序，明確項(xiàng)目支持的標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)，這些資金為政府財(cái)政每年度對企業(yè)（單位）進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)助的資金。

1.產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)資金增速高于經(jīng)濟(jì)發(fā)展增速

“十二五”期間，如皋財(cái)政用于企業(yè)引導(dǎo)資金增長迅速，年均增速高于經(jīng)濟(jì)發(fā)展增速，達(dá)到21.14%，高于地區(qū)生產(chǎn)總值年均增速7.62個(gè)百分點(diǎn)，高于財(cái)政一般預(yù)算收入3.13個(gè)百分點(diǎn)。

從產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)資金占經(jīng)濟(jì)總量的比重看，“十二五”期間，一般保持在占經(jīng)濟(jì)總量的0.07%左右，而在“十二五”期末，占財(cái)政一般預(yù)算收入比重首次超過1%。

表1 “十二五”期間如皋產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)資金情況

2.產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)資金的比例結(jié)構(gòu)更趨合理

“十二五”期間，如皋用于科技創(chuàng)新獎(jiǎng)勵(lì)及配套資金總計(jì)為8128.00萬元，占三項(xiàng)資金的31.40%，接近1/3，分年度看，不管是總量還是比重基本呈現(xiàn)逐年下降趨勢（見表2）。由于各種新興產(chǎn)業(yè)的不斷涌現(xiàn)，尤其是鼓勵(lì)引導(dǎo)“新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新商業(yè)模式”等新興產(chǎn)業(yè)，用于其他產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)及補(bǔ)助資金在逐年不斷增加。

表2 “十二五”期間如皋產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)資金構(gòu)成情況

3.獎(jiǎng)勵(lì)資金涉及面廣、受惠單位多

根據(jù)《工業(yè)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級工程的激勵(lì)意見》《科技創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的激勵(lì)意見》《進(jìn)一步促進(jìn)服務(wù)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的激勵(lì)意見》和《促進(jìn)建筑業(yè)又好又快發(fā)展的意見》等文件精神，政府每年都對符合激勵(lì)政策的，尤其是在節(jié)能環(huán)保、信息、生物與新醫(yī)藥、新能源、先進(jìn)裝備制造、新能源汽車以及高技術(shù)服務(wù)業(yè)等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和高技術(shù)改造提升傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域?qū)θ薪?jīng)濟(jì)增長作出重大貢獻(xiàn)的企業(yè)及項(xiàng)目進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)。獎(jiǎng)勵(lì)資金超過50萬元的單位不斷增加。2010年為12家，2011年為13家，2013年為15家，2015年達(dá)31家。2015年這31家單位獎(jiǎng)勵(lì)資金總額達(dá)到4191.6萬元，占全市總獎(jiǎng)勵(lì)資金的52.91%。

4.引導(dǎo)資金的總體績效較為顯著

通過對近三年來如皋產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)獎(jiǎng)勵(lì)資金運(yùn)用對象進(jìn)行分析，可以看出，如皋產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)資金的效果是好的，能夠起到促進(jìn)引導(dǎo)全市經(jīng)濟(jì)向好發(fā)展的作用。排除少數(shù)還在發(fā)展初始階段的企業(yè)，以及少數(shù)非工業(yè)企業(yè)，近三年來，涉及年獎(jiǎng)補(bǔ)資金超50萬元的工業(yè)企業(yè)共有43家，既有新能源、新材料和電子信息等新興產(chǎn)業(yè)，也有傳統(tǒng)的紡織服裝等改造升級企業(yè)，其中連續(xù)三年有獎(jiǎng)補(bǔ)資金的共有6家，三年內(nèi)獎(jiǎng)勵(lì)資金最高者達(dá)530多萬元，且它們都是在全市有較大影響的知名企業(yè)（見表3）。

表3 引導(dǎo)獎(jiǎng)勵(lì)資金超50萬元工業(yè)企業(yè)情況

從這些企業(yè)年應(yīng)稅銷售收入總計(jì)看，2015年比2013年增長19.80%，增幅比全部工業(yè)應(yīng)稅銷售收入增幅高9.22個(gè)百分點(diǎn)；實(shí)繳稅金增幅27.40%，比全部工業(yè)增幅高11.96個(gè)百分點(diǎn)；不僅是增長幅度高于全市，對全市所作的貢獻(xiàn)也不斷增加。這些在全市規(guī)模工業(yè)經(jīng)濟(jì)中個(gè)數(shù)占比不到5%的企業(yè)，實(shí)現(xiàn)應(yīng)稅銷售收入總量占比接近20%，且三年間是不斷增加，比重提高1.54個(gè)百分點(diǎn)；這些企業(yè)實(shí)繳稅金占比的貢獻(xiàn)更大，超過全市的1/4， 2015年達(dá)到28.32%，三年間提高2.66個(gè)百分點(diǎn)。這充分說明產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)資金投放企業(yè)起到了引領(lǐng)全市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重任，其撬動(dòng)作用非常明顯。

近三年來，這些企業(yè)不斷進(jìn)行技術(shù)改造，不斷進(jìn)行轉(zhuǎn)型升級，從其新購固定資產(chǎn)抵扣稅可以看出，每年都接近全市的1/3，最高年份達(dá)35.23%。說明這些企業(yè)對全市技改的引領(lǐng)作用非常明顯。通過投資高新項(xiàng)目，搶占市場先機(jī)，鞏固并提升企業(yè)在其行業(yè)中的地位，使企業(yè)的產(chǎn)品檔次及技術(shù)水平邁上更高的平臺。有9家企業(yè)通過新技術(shù)新產(chǎn)品提升了其在全省甚至全國同行業(yè)的排名，有15家企業(yè)通過新技術(shù)新產(chǎn)品提高了其市場占有率，有8家企業(yè)通過制定國家行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)提升了其在行業(yè)中的領(lǐng)導(dǎo)地位。

■ 佛經(jīng)仙語 董年龍/攝

產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)資金在績效管理方面存在的不足

雖然從總體情況分析，如皋產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)資金起到了促進(jìn)了全市經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的引導(dǎo)作用，但從細(xì)部分析，還存在一些需要解決的問題，不同程度地制約了資金“造血”功能的發(fā)揮。特別對于那些處在市場化產(chǎn)業(yè)化起步期、發(fā)展前景廣闊、增長潛力大的一些戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和優(yōu)秀企業(yè)、優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目的發(fā)展有帶動(dòng)作用，但在短期內(nèi)其績效并不明顯。

1.獎(jiǎng)勵(lì)引導(dǎo)資金投放與實(shí)際效果不同步

由于財(cái)政資金的有限性和稀缺性，必須要把有限的資金用在刀刃上。由于有些項(xiàng)目可行性不足，補(bǔ)助資金有閑置未用現(xiàn)象；項(xiàng)目獎(jiǎng)勵(lì)與企業(yè)的關(guān)聯(lián)度以及轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)生產(chǎn)力不相匹配。資金投放還存在“馬太效應(yīng)”，而急需資金的企業(yè)沒有能夠得到。由于信息的不對稱，中小型企業(yè)特別是處于創(chuàng)業(yè)初期的企業(yè)因?qū)φ吡私獠粔颉⒇?cái)務(wù)核算不完善、不熟悉申辦流程等原因，也可能導(dǎo)致沒能享受到政策或者僅享受到部分政策，而那些老面孔企業(yè)卻可以毫不費(fèi)勁就能獲取獎(jiǎng)勵(lì)。

2.獎(jiǎng)勵(lì)引導(dǎo)資金的績效評價(jià)需要跟進(jìn)和完善

由于產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)資金的獎(jiǎng)勵(lì)政策點(diǎn)多面廣，內(nèi)容涉及促進(jìn)企業(yè)發(fā)展的諸多方面，如何對產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)資金進(jìn)行績效評價(jià)確實(shí)有一定的難度。雖然近年來如皋產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)資金的績效總體是好的，但是細(xì)看卻存在不少問題。由于產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)獎(jiǎng)勵(lì)資金是從企業(yè)的某一個(gè)方面進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)，而沒有考慮其整體情況，短期內(nèi)存在個(gè)別企業(yè)獎(jiǎng)勵(lì)大于企業(yè)貢獻(xiàn)的“倒掛”現(xiàn)象，難以體現(xiàn)政府轉(zhuǎn)型升級的整體產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向。從三年來連續(xù)獲得50萬元以上獎(jiǎng)勵(lì)的6家企業(yè)看，三年內(nèi)獲得政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)資金獎(jiǎng)勵(lì)合計(jì)2758.39萬元，占3年內(nèi)這6家企業(yè)應(yīng)稅銷售收入的0.132%，高于2015年全市引導(dǎo)資金占經(jīng)濟(jì)總量0.098%的比重，可見政府對這些企業(yè)的獎(jiǎng)勵(lì)力度之大。但這6家企業(yè)，只有3家三年來應(yīng)稅銷售收入逐年穩(wěn)步增長，而另3家企業(yè)發(fā)展卻不平衡，有的受市場環(huán)境影響，銷售連續(xù)下滑，同時(shí)上繳稅金也不理想。

3.獎(jiǎng)勵(lì)引導(dǎo)資金投放后需要一定的跟蹤監(jiān)督

目前對企業(yè)扶持獎(jiǎng)勵(lì)資金的管理和績效評價(jià)，還沒有形成一套完整的追蹤績效評價(jià)機(jī)制。需要出臺完善專門的企業(yè)扶持資金跟蹤績效評價(jià)細(xì)則文件，相關(guān)部門各自開展有關(guān)績效評價(jià)也需要整合。部分產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)資金績效評價(jià)的力量不足，其評價(jià)手段也有限，形式單一，抽查面窄，難以達(dá)到績效管理的效果和目的。有的管理部門只指定必檢項(xiàng)目，而對其他的項(xiàng)目則忽略，有些被查單位也是報(bào)喜不報(bào)憂。有的管理部門檢查走過場，沒有起到應(yīng)有的效果。

加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)資金績效監(jiān)督管理的建議

隨著經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的不斷發(fā)展，經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級的步伐加快，產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)資金越來越受到地方政府的高度重視和廣泛使用。產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)資金尤其是獎(jiǎng)勵(lì)資金，提振了企業(yè)家的信心，增強(qiáng)了企業(yè)在市場的競爭力，也對政府鼓勵(lì)發(fā)展的相關(guān)產(chǎn)業(yè)起到了引領(lǐng)和拉動(dòng)作用。由于引導(dǎo)資金來自財(cái)政資金的預(yù)算安排，其運(yùn)用是否存在損失浪費(fèi)，其分配是否合理，通過資金運(yùn)用釋放出的“杠桿”作用是否顯著，以及對資金分配這個(gè)公權(quán)力是否有尋租現(xiàn)象等，都需要進(jìn)一步厘清。因此，加強(qiáng)其績效的監(jiān)督管理顯得尤為必要。

1.繼續(xù)加大產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)資金支持力度

政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)資金的獎(jiǎng)勵(lì)作用是不言而喻的，發(fā)揮引導(dǎo)基金撬動(dòng)社會(huì)資本功能，要充分發(fā)揮財(cái)政產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)資金“四兩撥千斤”的作用。根據(jù)如皋市各項(xiàng)“十三五”規(guī)劃的引導(dǎo)，優(yōu)先支持對地方經(jīng)濟(jì)帶動(dòng)性強(qiáng)的企業(yè)進(jìn)行轉(zhuǎn)型升級和科技創(chuàng)新。當(dāng)前，如皋面廣量大的中小微企業(yè)，是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的重要力量，建議進(jìn)一步加大對科技型中小企業(yè)的扶持力度，建立健全財(cái)政扶持資金與銀行信貸資金聯(lián)動(dòng)機(jī)制，促進(jìn)小微企業(yè)自主創(chuàng)新和技術(shù)進(jìn)步。

2.加強(qiáng)跟蹤管理，完善管理辦法

為了充分發(fā)揮財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)引導(dǎo)資金的作用，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)聚集和規(guī)模擴(kuò)張，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化和轉(zhuǎn)型升級，應(yīng)當(dāng)借鑒先進(jìn)地區(qū)的成功經(jīng)驗(yàn)，制定適合如皋的《地方產(chǎn)業(yè)發(fā)展引導(dǎo)資金管理辦法》，整合地方財(cái)政支付的各項(xiàng)獎(jiǎng)勵(lì)資金，尤其對無償獎(jiǎng)補(bǔ)引導(dǎo)資金進(jìn)行部門聯(lián)審、專家評審等方式，堅(jiān)持獨(dú)立、公開、公平和公正地進(jìn)行項(xiàng)目評審。對獲得產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)獎(jiǎng)勵(lì)資金的企業(yè)或項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)按照《企業(yè)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則》的規(guī)定對政府獎(jiǎng)勵(lì)資金進(jìn)行會(huì)計(jì)核算，并按規(guī)定報(bào)送項(xiàng)目資金的落實(shí)情況等資料，接受事后的監(jiān)督檢查。相關(guān)部門要定期對獎(jiǎng)勵(lì)資金的使用情況進(jìn)行跟蹤問效，審計(jì)部門要定期對產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)資金使用情況進(jìn)行績效考評和審計(jì)，或者開展專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查，政府要根據(jù)績效考評、審計(jì)結(jié)果作為及時(shí)調(diào)整、優(yōu)化扶持政策的重要參考依據(jù)。

3.提高使用效率，提升績效水平

提高資金使用效率，需要評價(jià)這些專項(xiàng)資金是否存在損失浪費(fèi)，資金的獎(jiǎng)勵(lì)分配怎樣更合理，在促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面發(fā)揮的作用如何體現(xiàn)等。建議建立完善全市企業(yè)扶持獎(jiǎng)勵(lì)資金的長期績效評價(jià)體系，通過各企業(yè)、所轄鎮(zhèn)（區(qū)）自我評價(jià)和第三方評價(jià)的方式，再結(jié)合部門專家重點(diǎn)評價(jià)，切實(shí)提高資金評價(jià)的針對性，不斷提高財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)資金使用的規(guī)范性、安全性和有效性。要建立健全績效評價(jià)指標(biāo)體系，細(xì)化評審標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范評審程序。建立政府主管部門、專家委員會(huì)和行業(yè)協(xié)會(huì)之間的互動(dòng)機(jī)制和制衡機(jī)制。建立健全獎(jiǎng)勵(lì)公示制度和績效評估制度。

4.完善平臺建設(shè)，優(yōu)化對企業(yè)服務(wù)

財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)建立整合各部門現(xiàn)有的各類項(xiàng)目資金申報(bào)管理平臺，不斷完善統(tǒng)一申報(bào)管理平臺，進(jìn)一步簡化企業(yè)申報(bào)流程，為企業(yè)申報(bào)提供“一站式”服務(wù)，讓企業(yè)辦事更方便、更快捷。提高獎(jiǎng)勵(lì)引導(dǎo)資金的系統(tǒng)性和效率，從而保證引導(dǎo)資金總體目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，防止獎(jiǎng)勵(lì)資助的隨意性和盲目性。

（作者單位：江蘇省如皋市統(tǒng)計(jì)局）

編輯：云霞

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10.13561/j.cnki.zggqgl.2017.10.023