老年照護(hù)服務(wù)人力資源短缺問題探析

◎邢宇宙

老年照護(hù)服務(wù)人力資源短缺問題探析

◎邢宇宙

在快速步入老齡化社會(huì)的過程中，照護(hù)服務(wù)成為老年人的基本需求之一，也是完善老年照護(hù)保障制度的題中之義。目前，老年照護(hù)服務(wù)存在總量供給不足、專業(yè)程度不高和從業(yè)人員缺乏職業(yè)保障等問題，建議通過建立多元化的職業(yè)教育和培訓(xùn)體系，加快人才培養(yǎng)；制定相應(yīng)政策加強(qiáng)職業(yè)保障，提升照護(hù)服務(wù)職業(yè)的吸引力；探索智慧照護(hù)服務(wù)，逐步實(shí)現(xiàn)照護(hù)服務(wù)人才隊(duì)伍的專業(yè)化和職業(yè)化。

老年照護(hù)服務(wù)；護(hù)理人員；人才隊(duì)伍建設(shè)

截至2016年底，我國60周歲及以上老年人口已經(jīng)達(dá)到2.3億，未來我國老年人口不僅基數(shù)逐年增大，而且呈現(xiàn)高齡化、空巢化和失能化等特征，并對傳統(tǒng)的老年照護(hù)服務(wù)體系帶來極大挑戰(zhàn)。尤其是在家庭照護(hù)功能相對弱化，市場化供給不足的情況下，亟須完善針對失能或半失能老人提供生活照料和康復(fù)護(hù)理等照護(hù)服務(wù)的保障體系。今年6月國務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于制定和實(shí)施老年人照顧服務(wù)項(xiàng)目的意見》，明確了包括高齡和失能補(bǔ)貼、長期護(hù)理保險(xiǎn)在內(nèi)的20項(xiàng)任務(wù)。要在短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)提供全方位照護(hù)服務(wù)的目標(biāo)，人才隊(duì)伍建設(shè)將是重中之重。

老年照護(hù)服務(wù)人力資源的現(xiàn)狀

從不同養(yǎng)老模式來看，老年照護(hù)服務(wù)人力資源涵蓋了養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的照護(hù)服務(wù)人員、提供上門專業(yè)護(hù)理康復(fù)的人員和家政服務(wù)人員。從職業(yè)劃分來說，主要指養(yǎng)老護(hù)理員，此外還有從事醫(yī)療、康復(fù)和社會(huì)工作等服務(wù)的專業(yè)技術(shù)人員。

以養(yǎng)老護(hù)理人員為例，2002年民政部頒布了《養(yǎng)老護(hù)理員國家職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)（試行）》（簡稱《標(biāo)準(zhǔn)》），養(yǎng)老護(hù)理員開始納入國家職業(yè)資格體系，但實(shí)際上職業(yè)資格認(rèn)定工作起步很晚，2010年8-9月，民政部對首批養(yǎng)老護(hù)理員進(jìn)行了資格鑒定。2011年發(fā)布了經(jīng)過修訂的《標(biāo)準(zhǔn)》，對養(yǎng)老護(hù)理員的職業(yè)定義、工作內(nèi)容、技能要求和知識水平等作了明確規(guī)定，將其界定為對老年人生活進(jìn)行照料、護(hù)理的服務(wù)人員，并設(shè)為初級、中級、高級和技師四個(gè)等級。按照《標(biāo)準(zhǔn)》要求，民政部門培訓(xùn)中心、福利協(xié)會(huì)等培訓(xùn)機(jī)構(gòu)和社團(tuán)組織、職業(yè)院校等開展了養(yǎng)老護(hù)理員職業(yè)技能培訓(xùn)。自2010年起，民政部每年從福利彩票公益金中撥出專款，用于培訓(xùn)中高級養(yǎng)老護(hù)理員、養(yǎng)老護(hù)理員培訓(xùn)師和養(yǎng)老護(hù)理員職業(yè)技能鑒定考評員，并于2012年鑒定首批養(yǎng)老護(hù)理員技師。

北京是較早開始養(yǎng)老護(hù)理員職業(yè)培訓(xùn)和鑒定的地區(qū)，2011年7月市政府下發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)職業(yè)培訓(xùn)工作的意見》指出：強(qiáng)化家政服務(wù)員、養(yǎng)老護(hù)理員、醫(yī)療護(hù)理員等從業(yè)人員的職業(yè)技能培訓(xùn)，給予職業(yè)培訓(xùn)補(bǔ)貼，逐步推行持證上崗。根據(jù)人社部職業(yè)資格制度改革的最新規(guī)定，盡管養(yǎng)老護(hù)理員已不再強(qiáng)制要求持證上崗，但是擁有合格養(yǎng)老護(hù)理員的數(shù)量，仍然是衡量機(jī)構(gòu)專業(yè)水平的重要指標(biāo)。此外，社區(qū)托老所和日間照料中心，往往因?yàn)槿鄙俜?wù)人員，無法真正承擔(dān)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的功能。因此在街道和社區(qū)主導(dǎo)下引入社會(huì)辦服務(wù)機(jī)構(gòu)的探索值得關(guān)注。

老年照護(hù)服務(wù)隊(duì)伍存在的問題

通過近年來的努力，照護(hù)服務(wù)隊(duì)伍建設(shè)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了有計(jì)劃、有步驟地將從事養(yǎng)老護(hù)理工作的人員逐步納入職業(yè)資格制度，保證從業(yè)人員持證上崗，不斷優(yōu)化養(yǎng)老服務(wù)人員隊(duì)伍的結(jié)構(gòu)。根據(jù)民政部的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，截至2016年全國各類養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)和設(shè)施達(dá)14.0萬個(gè)，其中注冊登記的養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)達(dá)2.9萬個(gè)，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)和設(shè)施達(dá)3.5萬個(gè)，社區(qū)互助型養(yǎng)老設(shè)施達(dá)7.6萬個(gè)。從機(jī)構(gòu)和設(shè)施數(shù)量可以看出，養(yǎng)老服務(wù)業(yè)已經(jīng)形成一定的規(guī)模，并在現(xiàn)實(shí)需求和政策激勵(lì)下成為熱門產(chǎn)業(yè)。但是盡管推行養(yǎng)老護(hù)理員的職業(yè)培訓(xùn)和鑒定工作已有7年，照護(hù)服務(wù)隊(duì)伍仍然存在諸多問題。

1.總量存在供需矛盾

按照目前人口老齡化的增長速度，養(yǎng)老護(hù)理員的缺口仍然較大。根據(jù)《北京市“十三五”時(shí)期老齡事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》（簡稱《規(guī)劃》），截至2015年底，全市常住老年人口340.5萬人，其中家庭規(guī)模小型化，高齡、失能、失智和失獨(dú)等特殊困難老年人逐年增加?！笆濉逼陂g，全市養(yǎng)老床位數(shù)由7萬張?jiān)黾拥?2萬張，發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)單位達(dá)1.5萬家。《規(guī)劃》中還提出到2020年，每萬名老年人擁有養(yǎng)老護(hù)理員數(shù)量不低于50人的目標(biāo)，此時(shí)全市常住老年人口預(yù)計(jì)超過400萬人，保守估計(jì)養(yǎng)老護(hù)理員需要達(dá)到2萬人的規(guī)模。與此對應(yīng)，目前全市養(yǎng)老護(hù)理員僅在5000人左右，而且增長緩慢。此外，目前養(yǎng)老護(hù)理員主要集中在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，在社區(qū)和居家提供照護(hù)服務(wù)的養(yǎng)老護(hù)理員很少?？紤]到社區(qū)和居家養(yǎng)老的老年人需要專業(yè)的照護(hù)服務(wù)人員上門服務(wù)，因此有著更為嚴(yán)峻的供需矛盾。

2.專業(yè)化程度不高

現(xiàn)有照護(hù)服務(wù)隊(duì)伍中養(yǎng)老護(hù)理員的數(shù)量缺口，使得養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和老年人不得不聘用大量外來務(wù)工人員和下崗職工。照護(hù)服務(wù)人員整體上存在年齡偏大、學(xué)歷偏低及職業(yè)培訓(xùn)較為缺乏等問題。據(jù)民政部2013年針對北京、上海等15個(gè)省市的調(diào)查結(jié)果，養(yǎng)老護(hù)理員中83.5%為女性養(yǎng)老護(hù)理員；40-49歲占51.0%，50歲及以上占28.1%；小學(xué)及以下文化占21.7%，初中文化占45.2%；農(nóng)業(yè)戶口占55.8%。針對養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)人才培訓(xùn)和技能情況的調(diào)查結(jié)果：73.5%接受過正規(guī)技能培訓(xùn)，26.5%沒有接受過；39.8%沒有職業(yè)資格證書，41.9%有初級證書，13.3%有中級證書，4.1%有高級證書。

從院校職業(yè)教育的角度來看，目前職業(yè)教育體系已經(jīng)注意到了養(yǎng)老護(hù)理員的巨大需求。如北京社會(huì)管理職業(yè)學(xué)院、北京青年政治學(xué)院、北京勞動(dòng)保障職業(yè)學(xué)院、北京匯佳職業(yè)學(xué)院等院校較早開辦養(yǎng)老服務(wù)與管理專業(yè)，前3所院校還成為了首批全國職業(yè)院校養(yǎng)老服務(wù)類示范專業(yè)點(diǎn)。北京勞動(dòng)保障職業(yè)學(xué)院、北京吉利大學(xué)等開展校企合作，推動(dòng)照護(hù)服務(wù)人才的培養(yǎng)。值得注意的是，盡管就業(yè)形勢相對較好，但是畢業(yè)生最終真正留在養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)的比例卻很低，以至于現(xiàn)實(shí)中很多養(yǎng)老機(jī)構(gòu)主要通過崗位培訓(xùn)指導(dǎo)相應(yīng)服務(wù)，部分養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的服務(wù)質(zhì)量也因此難以保證。

3.隊(duì)伍缺乏穩(wěn)定性

養(yǎng)老機(jī)構(gòu)中護(hù)理人員收入偏低、流動(dòng)性較大，很難保證護(hù)理員隊(duì)伍的穩(wěn)定。2013年通過對京津滬等25個(gè)省市區(qū)的120余個(gè)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)征集數(shù)據(jù)，計(jì)算得出全國養(yǎng)老護(hù)理行業(yè)工資指數(shù)。目前養(yǎng)老機(jī)構(gòu)中護(hù)理員實(shí)行8小時(shí)工作制的，平均月薪為2272元；12小時(shí)工作制的，平均月薪2129元；24小時(shí)工作制的，平均月薪2034元。一方面是現(xiàn)有從業(yè)人員技能水平較低；另一方面，許多老年人支付能力有限，很難承受收費(fèi)較高的護(hù)理服務(wù)。尤其對于民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)來說，不僅要控制運(yùn)營成本，而且由于缺乏職業(yè)保障使得前景不明，無法吸引年輕擇業(yè)者，導(dǎo)致部分優(yōu)秀人才流失，無法確保護(hù)理人員隊(duì)伍的穩(wěn)定性，并陷入了低成本的惡性循環(huán)。總之，目前養(yǎng)老護(hù)理隊(duì)伍的專業(yè)水平、業(yè)務(wù)能力和服務(wù)質(zhì)量，仍然不能完全滿足社會(huì)需求，養(yǎng)老護(hù)理隊(duì)伍專業(yè)水平亟待提高。

提升照護(hù)服務(wù)人力資源水平的建議

長遠(yuǎn)來看，老年照護(hù)服務(wù)人員的專業(yè)化和職業(yè)化是必然要求。因此不僅要強(qiáng)調(diào)提升服務(wù)人員的專業(yè)水平，完善職業(yè)保障機(jī)制，還須出臺相關(guān)政策進(jìn)行支持，同時(shí)發(fā)揮市場和社會(huì)的力量，共同構(gòu)建和完善照護(hù)服務(wù)人員網(wǎng)絡(luò)。

1.建立多元化的教育培訓(xùn)體系，增加人員供給

加強(qiáng)和完善養(yǎng)老護(hù)理員的職業(yè)教育和培訓(xùn)體系建設(shè)。老年照護(hù)專業(yè)培訓(xùn)涵蓋了護(hù)理學(xué)、心理學(xué)、社會(huì)學(xué)和醫(yī)學(xué)等多個(gè)方面的專業(yè)知識，服務(wù)內(nèi)容不僅有老年人的照料、護(hù)理與康復(fù)，還有老年心理咨詢與老年活動(dòng)策劃等多項(xiàng)內(nèi)容。從專業(yè)設(shè)置的角度來看，政府需要引導(dǎo)高等院校和中等職業(yè)學(xué)校增設(shè)老年服務(wù)相關(guān)專業(yè)和課程，加強(qiáng)師資隊(duì)伍、教材與課程建設(shè)。2013年11月，全國民政職業(yè)教育教學(xué)指導(dǎo)委員會(huì)老年服務(wù)與管理專業(yè)教學(xué)指導(dǎo)委員會(huì)成立，這是對全國高職高專老年服務(wù)與管理類專業(yè)教育教學(xué)發(fā)展與改革工作進(jìn)行研究、指導(dǎo)、服務(wù)和質(zhì)量監(jiān)控的專家咨詢組織，同時(shí)也是指導(dǎo)老年服務(wù)與管理專業(yè)教育與繼續(xù)教育的專家組織，其職能是加強(qiáng)對老年服務(wù)與管理專業(yè)人才培養(yǎng)和教學(xué)工作的宏觀指導(dǎo)，這是提升養(yǎng)老服務(wù)人才專業(yè)水平的重要制度設(shè)計(jì)。

從培養(yǎng)和培訓(xùn)方式來說，可以探索多種形式。如校企合作的定向培養(yǎng)，或是訂單式培養(yǎng)，建立實(shí)訓(xùn)基地，確保學(xué)生實(shí)習(xí)和就業(yè)。此外，為了有效利用優(yōu)質(zhì)教學(xué)資源，可以利用現(xiàn)代信息技術(shù)開設(shè)網(wǎng)絡(luò)課程，以網(wǎng)絡(luò)遠(yuǎn)程教學(xué)等作為補(bǔ)充形式。

■ 冰桃雪藕 董年龍/攝

從教育和培訓(xùn)主體來說，鼓勵(lì)社會(huì)力量參與，在相應(yīng)的政策和制度框架下，鼓勵(lì)有資質(zhì)的企業(yè)和社會(huì)組織創(chuàng)辦養(yǎng)老服務(wù)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，提供相關(guān)培訓(xùn)服務(wù)，政府可以通過購買服務(wù)的方式加以支持。如北京市早在2008年就出臺政策引導(dǎo)民辦職業(yè)技能培訓(xùn)學(xué)校開辦養(yǎng)老護(hù)理員等職業(yè)培訓(xùn)。專業(yè)院校的職業(yè)教育、社會(huì)力量的職業(yè)培訓(xùn)以及在職教育三者結(jié)合起來，有望形成完整的職業(yè)教育和培訓(xùn)體系。

2.完善職業(yè)保障機(jī)制，確保隊(duì)伍穩(wěn)定性

現(xiàn)階段養(yǎng)老服務(wù)人員的專業(yè)化水平不高，陷入低工資的惡性循環(huán)之中，很難吸引到高素質(zhì)人才從事養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)，原因之一是缺乏相應(yīng)的職業(yè)保障體系。養(yǎng)老護(hù)理員職業(yè)對于就業(yè)人員來說缺乏吸引力，導(dǎo)致現(xiàn)有照護(hù)服務(wù)隊(duì)伍以外來務(wù)工人員和下崗職工為主。因此提高從業(yè)人員的薪酬待遇，嚴(yán)格落實(shí)相應(yīng)的職業(yè)保障，有助于維護(hù)服務(wù)人員的穩(wěn)定性。

一是根據(jù)現(xiàn)有養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的不同類型，設(shè)計(jì)不同的收入分配機(jī)制。同時(shí)嚴(yán)格管控護(hù)理員職業(yè)資質(zhì)的認(rèn)定，并以此作為確定工資待遇的重要依據(jù)?，F(xiàn)階段，考慮到民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)營運(yùn)存在的困難，針對參加職業(yè)培訓(xùn)的機(jī)構(gòu)和個(gè)人應(yīng)建立合理的補(bǔ)貼制度。此外，針對現(xiàn)有養(yǎng)老服務(wù)從業(yè)人員多為外來務(wù)工人員和下崗職工，他們應(yīng)參加各類社會(huì)保險(xiǎn)的情況，建議制定相應(yīng)的法律法規(guī)，逐步健全照護(hù)服務(wù)人員的社會(huì)保障機(jī)制。

二是在落實(shí)資格認(rèn)證、從業(yè)評定的基礎(chǔ)上，建立和完善相應(yīng)的獎(jiǎng)勵(lì)考核等激勵(lì)機(jī)制。此外，也應(yīng)考慮養(yǎng)老護(hù)理員的工作強(qiáng)度和精神壓力，設(shè)計(jì)相應(yīng)的保險(xiǎn)等保障措施，做好職業(yè)保護(hù)和風(fēng)險(xiǎn)防范。通過實(shí)施這些配套的保障政策，提升這一職業(yè)的社會(huì)地位和工作價(jià)值認(rèn)可度。

3.加快養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展，提升照護(hù)職業(yè)吸引力

照護(hù)服務(wù)的專業(yè)化和職業(yè)化，一定程度上意味著高成本投入，增加了養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的人力資本等各項(xiàng)投入。2013年國務(wù)院和北京市政府相繼出臺了加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的意見，隨后也制定了相關(guān)的產(chǎn)業(yè)政策和資金扶持政策。老年照護(hù)將是未來養(yǎng)老服務(wù)業(yè)中的重要領(lǐng)域，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)的推進(jìn)和養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)投資的幅度加大，將極大地增加養(yǎng)老護(hù)理人員與管理人員等需求?？紤]到老年照護(hù)的緊迫性和公益性，政府相關(guān)部門應(yīng)進(jìn)一步對老年照護(hù)行業(yè)予以扶持，建立起政府、市場與社會(huì)的成本分擔(dān)機(jī)制。

目前國家正在推行基本公共服務(wù)體系建設(shè)，可以借此進(jìn)一步明確養(yǎng)老基本公共服務(wù)的內(nèi)容。政府不僅可以通過制定和組織產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項(xiàng)規(guī)劃，實(shí)行相關(guān)的補(bǔ)貼和優(yōu)惠政策，還可以通過購買服務(wù)的方式，支持居家養(yǎng)老服務(wù)公司和生活照料公司等看護(hù)類企業(yè)的發(fā)展，通過市場化的方式讓企業(yè)提供更為優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，探索有效的老年服務(wù)商業(yè)模式，不僅提升整個(gè)行業(yè)的收益，也使得企業(yè)發(fā)展和員工受益。作為肩負(fù)社會(huì)使命的養(yǎng)老行業(yè)，未來有望探索具有本土特點(diǎn)的社會(huì)企業(yè)模式。

4.探索智慧照護(hù)服務(wù)，緩解不斷增長的照護(hù)服務(wù)人員需求

目前我國已經(jīng)開始積極推動(dòng)養(yǎng)老服務(wù)信息化和智能化建設(shè)。在《“十三五”國家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老體系建設(shè)規(guī)劃》中，作為工作基礎(chǔ)保障強(qiáng)調(diào)“推進(jìn)信息化建設(shè)”，尤其是為老服務(wù)綜合信息平臺的覆蓋。在此基礎(chǔ)上，運(yùn)用科技創(chuàng)新推動(dòng)老年照護(hù)服務(wù)體系升級，構(gòu)建從評估體系到整合照護(hù)的智能化服務(wù)系統(tǒng)。具體來說，就是借助于當(dāng)前物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的發(fā)展和信息化建設(shè)，將老年照護(hù)服務(wù)融合到機(jī)構(gòu)和社區(qū)管理和服務(wù)體系之中，借助智能科技創(chuàng)新，更為便捷地獲知老年人的服務(wù)需求，為老年人提供更為有效的生活輔助、健康管理和醫(yī)療護(hù)理等各種服務(wù)，確保老年人能夠在居家和社區(qū)里享有獨(dú)立和尊嚴(yán)的老年生活，延長老年人居家養(yǎng)老的時(shí)間。這不僅有助于創(chuàng)新照護(hù)服務(wù)的形式和內(nèi)容，也有助于提高照護(hù)服務(wù)的效率和水平，從而在一定程度上緩解不斷增長的照護(hù)服務(wù)人力需求。

以加快養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展為契機(jī)，推動(dòng)整個(gè)老年照護(hù)產(chǎn)業(yè)向規(guī)?；椭腔刍较虬l(fā)展，將有利于養(yǎng)老服務(wù)從業(yè)人員的收入水平和社會(huì)地位提高，增強(qiáng)老年服務(wù)行業(yè)的吸引力，有利于人才隊(duì)伍的相對穩(wěn)定性，也有助于最終提高老年照護(hù)服務(wù)的水平。

★本文系教育部人文社會(huì)科學(xué)研究青年基金資助項(xiàng)目（編號：15YJC840039）的階段性成果。

（作者單位：北京工業(yè)大學(xué)人文社會(huì)科學(xué)學(xué)院）

編輯：張涵

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10.13561/j.cnki.zggqgl.2017.10.018