檢驗檢疫基層執(zhí)法稽查的問題與對策

林國斌

摘 要：法治建設(shè)是實施依法治國方略的主要內(nèi)容，執(zhí)法稽查又是法治檢驗檢疫建設(shè)的重要組成部分，而其中基層執(zhí)法稽查一直存在較多問題，阻礙著法治檢驗檢疫建設(shè)的進(jìn)程。本文通過對檢驗檢疫基層執(zhí)法稽查的發(fā)展現(xiàn)狀以及存在問題進(jìn)行思考分析，結(jié)合當(dāng)前形勢，提出解決檢驗檢疫基層執(zhí)法稽查中存在問題的對策。

關(guān)鍵詞：法治 基層 檢驗檢疫 執(zhí)法稽查

我國是進(jìn)出口貿(mào)易大國，檢驗檢疫機(jī)構(gòu)作為我國對出入境貨物、交通運輸工具、人員及其他事項進(jìn)行檢驗檢疫、管理和認(rèn)證的行政執(zhí)法部門，承擔(dān)著保護(hù)國境安全、國家利益和人民健康的重大使命。執(zhí)法稽查是檢驗檢疫機(jī)構(gòu)行使法定職權(quán)、確保法律法規(guī)執(zhí)行到位的主要手段，為應(yīng)對當(dāng)前復(fù)雜多變的進(jìn)出口貿(mào)易形勢，有效打擊違反檢驗檢疫法律法規(guī)的行為，檢驗檢疫機(jī)構(gòu)需要從基層單位的角度，加強(qiáng)研究、形成對策、采取措施，完善執(zhí)法稽查工作機(jī)制，提高執(zhí)法稽查效率，力求取得更大成效。

1.檢驗檢疫基層執(zhí)法稽查發(fā)展現(xiàn)狀

近年來，廣東檢驗檢疫局下屬各分支局陸續(xù)開展內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革，專門設(shè)置了執(zhí)法稽查部門，配備了法律專業(yè)人才，有效推動了執(zhí)法稽查隊伍建設(shè)，大大提高了基層執(zhí)法稽查工作的專業(yè)化水平。同時，通過對行政處罰程序、案件審理、自由裁量、檔案管理等方面印發(fā)一系列細(xì)化的規(guī)范性文件，逐步構(gòu)建起執(zhí)法稽查工作制度體系，進(jìn)一步推動基層執(zhí)法稽查工作規(guī)范化。建立運行行政處罰工作計算機(jī)管理系統(tǒng)，將行政處罰案件信息及時規(guī)范地錄入系統(tǒng)，用以統(tǒng)計執(zhí)法稽查數(shù)據(jù)，隨時監(jiān)督、指導(dǎo)基層執(zhí)法稽查工作，實現(xiàn)執(zhí)法稽查工作的信息化、高效化。此外，廣東檢驗檢疫局開創(chuàng)了“調(diào)查指令”模式，將案件線索發(fā)送至各分支局，有效調(diào)動起基層執(zhí)法稽查力量，使案件線索精準(zhǔn)率、調(diào)查效率和質(zhì)量不斷提高。然而，在基層執(zhí)法稽查工作不斷發(fā)展完善的同時，一些舊毛病和新問題顯現(xiàn)了出來。

2.基層執(zhí)法稽查工作存在的問題及分析

（1）執(zhí)法主體稱謂不統(tǒng)一

檢驗檢疫機(jī)構(gòu)是在1998年國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革中組建的，由原來的國家進(jìn)出口商品檢驗局、衛(wèi)生檢疫局、動植物檢疫局三個機(jī)構(gòu)組建而成，主管進(jìn)出口商品（含食品）檢驗、國境衛(wèi)生檢疫和進(jìn)出境動植物檢疫等工作，組建至今已有近20年，卻在所執(zhí)行的法律法規(guī)中一直沒有統(tǒng)一的執(zhí)法主體稱謂?！哆M(jìn)出口商品檢驗法》及其實施條例的執(zhí)法主體是進(jìn)出口商品檢驗部門，《進(jìn)出境動植物檢疫法》及其實施條例的執(zhí)法主體是口岸動植物檢疫機(jī)關(guān)，《國境衛(wèi)生檢疫法》及其實施細(xì)則的執(zhí)法主體是國境衛(wèi)生檢疫機(jī)關(guān)，只有《食品安全法》及其實施條例中對進(jìn)出口食品的執(zhí)法主體稱謂是出入境檢驗檢疫機(jī)構(gòu)。執(zhí)法主體稱謂不統(tǒng)一，在檢驗檢疫系統(tǒng)內(nèi)部營造了一種無形的隔閡，不利于團(tuán)結(jié)一致開展工作。同時還導(dǎo)致基層執(zhí)法稽查過程中行政相對人對執(zhí)法主體理解困難，降低執(zhí)法稽查效率，削弱了執(zhí)法稽查威懾力。

（2）檢驗檢疫法律體系不健全

檢驗檢疫法律體系是檢驗檢疫執(zhí)法人員開展執(zhí)法稽查工作的依據(jù)，對基層執(zhí)法稽查工作效果起到?jīng)Q定性的作用。事實上，檢驗檢疫法律體系不健全已經(jīng)成為一個比較明顯的問題。一是檢驗檢疫法律規(guī)定存在不一致。比如對偽造、變造檢驗檢疫單證行為的法律責(zé)任規(guī)定：《進(jìn)出口商品檢驗法》第三十六條和《進(jìn)出口商品檢驗法實施條例》第四十九條規(guī)定，由檢驗檢疫部門責(zé)令改正，沒收違法所得，并處以貨值金額等值以下的罰款；《進(jìn)出境動植物檢疫法實施條例》第六十二條規(guī)定，由動植物檢疫機(jī)關(guān)處以2萬元以上5萬元以下的罰款；《國境衛(wèi)生檢疫法實施細(xì)則》第一百一十條規(guī)定，處以警告或者100元以上5000元以下的罰款；《進(jìn)出口貨物原產(chǎn)地條例》第二十三條規(guī)定，由海關(guān)和出入境檢驗檢疫部門處以5000元以上10萬元以下的罰款。二是檢驗檢疫法律法規(guī)滯后。比如現(xiàn)行的《進(jìn)出境動植物檢疫法實施條例》從1997年1月1日實施至今已超過二十年，一直未曾修訂過，一些條款已不能滿足當(dāng)前的執(zhí)法需求。其中，第六十二條只規(guī)定了偽造、變造檢疫證單、印章、標(biāo)志、封識行為的法律責(zé)任，而現(xiàn)在執(zhí)法稽查中遇到了買賣檢疫證單、印章、標(biāo)志、封識行為，沒有相應(yīng)法律法規(guī)規(guī)定，使得檢驗檢疫執(zhí)法稽查十分被動。

（3）執(zhí)法稽查人員法治意識不強(qiáng)

部分基層執(zhí)法稽查人員存在法治意識不強(qiáng)、執(zhí)法稽查力度不作為或者亂作為的情況，主要表現(xiàn)在執(zhí)法稽查的隨意性和懶惰性。隨意性執(zhí)法稽查，是指執(zhí)法稽查人員在執(zhí)法稽查過程中不嚴(yán)格按照現(xiàn)行的法律法規(guī)程序，而是用自己認(rèn)為可行的不當(dāng)方法或者其個人或他人長期以來的不當(dāng)習(xí)慣做法去開展執(zhí)法稽查工作的行為。懶惰性執(zhí)法稽查，是指執(zhí)法稽查人員在執(zhí)法稽查過程中明知應(yīng)遵循相關(guān)法定程序，但覺得程序麻煩或者執(zhí)行困難，在實際操作中簡化或者不執(zhí)行法定程序的執(zhí)法稽查行為。執(zhí)法稽查的隨意性和懶惰性是法治意識不強(qiáng)的外化，這些心態(tài)在法律體系不完善的時候形成的，又在法律體系完善的過程中滋長蔓延，成為基層執(zhí)法稽查工作的一大“心病”。

（4）行政處罰工作存在地區(qū)不平衡

行政處罰是執(zhí)法稽查的結(jié)果之一，在一定程度上體現(xiàn)了執(zhí)法稽查的效果和力度。由于各地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度、進(jìn)出口貿(mào)易狀況等差異，基層檢驗檢疫機(jī)構(gòu)在同一時期內(nèi)所作出的行政處罰數(shù)量、罰沒收入等存在不平衡。就廣東檢驗檢疫局轄區(qū)每年的行政處罰情況而言，案件辦理集中度高，珠三角及沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的分支局行政處罰數(shù)量、罰沒收入等占比大，粵東西北地區(qū)分支局的占比小，甚至有零處罰的。行政處罰工作的地區(qū)不平衡，一方面案件多的分支局執(zhí)法稽查工作繁忙，在人手有限的情況下容易出現(xiàn)執(zhí)法不到位或者因執(zhí)法不當(dāng)引起行政復(fù)議、行政訴訟；另一方面案件少的分支局執(zhí)法稽查工作容易松懈，執(zhí)法稽查人員缺乏鍛煉，難以取得實戰(zhàn)經(jīng)驗，不利于以后開展執(zhí)法稽查工作。

3.解決基層執(zhí)法稽查工作存在問題的對策

（1）統(tǒng)一執(zhí)法主體稱謂

目前我國處于改革的攻堅階段和發(fā)展的關(guān)鍵時期，國家正在對各項法律法規(guī)進(jìn)行研究修改，檢驗檢疫機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)抓緊機(jī)遇，早日將《進(jìn)出口商品檢驗法》、《進(jìn)出境動植物檢疫法》、《國境衛(wèi)生檢疫法》及對應(yīng)法規(guī)中執(zhí)法主體的稱謂統(tǒng)一稱為出入境檢驗檢疫機(jī)構(gòu)。從法律層面統(tǒng)一稱謂，改變二十年來一個機(jī)構(gòu)多個名稱的混亂局面，擦亮檢驗檢疫的金字招牌，提高檢驗檢疫機(jī)構(gòu)在社會中的辨識度和知名度，提振基層檢驗檢疫執(zhí)法人員的信心，進(jìn)而提升檢驗檢疫執(zhí)法稽查的實效。

（2）完善檢驗檢疫法律體系

對現(xiàn)行有效的檢驗檢疫法律法規(guī)進(jìn)行綜合調(diào)研評估，分析解決檢驗檢疫法律法規(guī)之間對同一種類違法行為規(guī)定不同違法責(zé)任等法律沖突問題。同時，加大對檢驗檢疫法律法規(guī)與檢驗檢疫工作現(xiàn)狀的適應(yīng)情況的研究力度，加快對需修訂的檢驗檢疫法律法規(guī)的推進(jìn)速度，結(jié)合我國目前經(jīng)濟(jì)社會改革發(fā)展實際，以及我國與其他國家或者國際組織簽署的雙邊或多邊協(xié)議，盡快修訂與現(xiàn)狀不符的檢驗檢疫法律法規(guī)，刪除不合時宜的法律條款，增加對新型違法違規(guī)行為的法律制裁，健全科學(xué)配套的規(guī)范性文件體系，改變部分檢驗檢疫法律體系滯后的局面。

（3）提高執(zhí)法稽查人員法治素養(yǎng)

基層執(zhí)法稽查人員理應(yīng)主動學(xué)習(xí)和掌握主要的檢驗檢疫法律法規(guī)，做到知法懂法才能做到執(zhí)法有理有力。在知法懂法的基礎(chǔ)上樹立法治理念，摒棄隨意執(zhí)法和惰性執(zhí)法，杜絕不作為和亂作為，不為確保零投訴或者不與行政相對人發(fā)生矛盾而對不法行為“開后門”，不為追求行政處罰而超越法律規(guī)定濫用權(quán)力過度執(zhí)法。同時，基層執(zhí)法稽查人員還要積極投身法律法規(guī)宣傳工作中，在學(xué)法、執(zhí)法、普法的過程中不斷鍛煉和總結(jié)，強(qiáng)化法治意識，提高執(zhí)法稽查水平。

（4）強(qiáng)化執(zhí)法稽查工作指導(dǎo)和監(jiān)督

一方面要加強(qiáng)事前、事中指導(dǎo)。上級檢驗檢疫機(jī)構(gòu)要加大對基層執(zhí)法稽查工作中疑難案件的指導(dǎo)力度，提高基層執(zhí)法稽查處理能力，降低執(zhí)法過錯風(fēng)險。加強(qiáng)執(zhí)法稽查經(jīng)驗交流，編制年度執(zhí)法稽查典型案件匯編，使所有基層執(zhí)法稽查人員都能了解當(dāng)前執(zhí)法稽查形勢，學(xué)習(xí)掌握最新執(zhí)法稽查技巧。另一方面，要加強(qiáng)事中、事后監(jiān)督。明確執(zhí)法稽查責(zé)任，將執(zhí)法稽查的權(quán)限和職責(zé)精確到崗位和個人，對執(zhí)法稽查的主體資格是否符合、執(zhí)法人員是否具有執(zhí)法資格、適用法律依據(jù)是否正確、處罰結(jié)果是否合規(guī)等進(jìn)行監(jiān)督審查，實現(xiàn)執(zhí)法稽查法治化、透明化、規(guī)范化，督促基層執(zhí)法稽查人員做到執(zhí)法嚴(yán)明、違法必究。endprint