淺析區(qū)域政府合作治理中的監(jiān)督約束機(jī)制

【摘要】我國(guó)幅員遼闊，各地區(qū)在自然環(huán)境、資源稟賦、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、人文傳統(tǒng)等方面都存在著很大的差異性，這既給我國(guó)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)地區(qū)發(fā)展、縮小地區(qū)發(fā)展差距增添了難度，但同時(shí)也為地區(qū)之間開展橫向經(jīng)濟(jì)聯(lián)合、取長(zhǎng)補(bǔ)短、互利共贏、在更大的地域空間內(nèi)優(yōu)化配置資源創(chuàng)造了條件。其中區(qū)域政府合作就是為共同發(fā)展提供的可資借鑒的模式?？缡^(qū)政府之間的府際關(guān)系，應(yīng)該以公平競(jìng)爭(zhēng)、協(xié)調(diào)合作、互通有無(wú)、互相支援、共同發(fā)展為主要內(nèi)容。今后，我國(guó)各地方政府之間應(yīng)積極加強(qiáng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作，不斷完善政府間合作協(xié)議，創(chuàng)新相關(guān)制度環(huán)境，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。在合作運(yùn)轉(zhuǎn)階段要經(jīng)常進(jìn)行互動(dòng)和溝通，善于發(fā)現(xiàn)合作中的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，妥善協(xié)調(diào)利益關(guān)系及調(diào)整合作策略，監(jiān)督參與方的行政行為，以保證合作的順利進(jìn)行。建立合作互動(dòng)的監(jiān)督與約束制度，確切合作主體間的權(quán)、責(zé)、利關(guān)系，并以有效的監(jiān)督機(jī)制保證合作各方遵守契約和合作規(guī)則，是地方政府間合作的根本保障。

【關(guān)鍵詞】區(qū)域政府合作；監(jiān)督約束機(jī)制；績(jī)效考核；電子監(jiān)督；信訪制度

一、研究背景

跨區(qū)域公共事務(wù)超越了特定的行政區(qū)劃，它所能滿足的是特定區(qū)域，或者說(shuō)幾個(gè)地區(qū)社會(huì)全體或大多數(shù)成員的需要?？鐓^(qū)域公共事務(wù)也具有一般公共事務(wù)的特征，具有消費(fèi)的非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性。雖然政府應(yīng)承擔(dān)提供公共事務(wù)的責(zé)任，但在跨區(qū)域公共事務(wù)合作中，地方政府往往首先是地方利益的代表，追求本地區(qū)利益最大化，而不是區(qū)域公共利益的最大化。因此，在跨區(qū)域公共事務(wù)治理過(guò)程中，會(huì)不可避免地帶來(lái)這樣的問(wèn)題：作為理性“經(jīng)濟(jì)人”的單個(gè)地方政府都不愿意承擔(dān)責(zé)任，都會(huì)有“搭便車”的行為取向。換言之，單個(gè)地方政府解決跨區(qū)域公共事務(wù)往往缺乏足夠的動(dòng)力。

將跨區(qū)域公共事務(wù)的治理希望寄托于中央政府，產(chǎn)生的問(wèn)題是政府太大而無(wú)法解決小問(wèn)題。一方面，中央政府考慮的是牽涉全國(guó)的事務(wù)。如果由中央政府來(lái)解決跨區(qū)域公共事務(wù)，即在全國(guó)人民之間分?jǐn)傊卫沓杀?，這對(duì)那些并不受該區(qū)域公共問(wèn)題所影響的人群來(lái)說(shuō)是一種不公平。而且，各種跨區(qū)域公共事務(wù)都提交到中央層面，那么無(wú)疑是在中央政府本已繁重的工作日程上再添卷宗。另一方面，即便是中央政府認(rèn)識(shí)到區(qū)域公共問(wèn)題的重要性而決定來(lái)“親自”治理，但“科層制”必然存在的信息不對(duì)稱和信息傳遞過(guò)程中的扭曲與失真，使中央政府很難擁有真實(shí)、全面、及時(shí)的跨區(qū)域公共事務(wù)的治理信息，因而只能是一種運(yùn)動(dòng)式的、間歇式的治理。

由此來(lái)看，單一地方或由中央政府統(tǒng)一解決都是不可取的，要么是動(dòng)力不足，要么會(huì)造成各地區(qū)不同的福利損失。美國(guó)學(xué)者埃莉諾？奧斯特羅姆指出，“我不同意如下看法，即中央政府管理或私人產(chǎn)權(quán)是‘避免公用地災(zāi)難的惟一途徑”。他認(rèn)為，“在一定的自然條件下，面臨公用地兩難處境的人們，可以確定他們自己的體制安排，來(lái)改變他們所處的情況的結(jié)構(gòu)”。因此，促進(jìn)地方政府間合作應(yīng)該成為協(xié)調(diào)地方政府間利益矛盾、走出“公用地災(zāi)難”和“囚徒博弈困境”的必然選擇。實(shí)際上，由于資源稟賦的差異和越來(lái)越多的跨區(qū)域公共問(wèn)題的突顯，各地區(qū)之間通過(guò)互利合作來(lái)實(shí)現(xiàn)利益最大化的需求也越來(lái)越迫切。只要能進(jìn)行良好的信息溝通、監(jiān)督約束機(jī)制，建立雙邊或多邊協(xié)商機(jī)制，降低交易費(fèi)用，在一個(gè)相對(duì)規(guī)模較小的組織中，實(shí)現(xiàn)集體行動(dòng)應(yīng)該是可能的。

二、區(qū)域政府合作的典型案例

“一國(guó)兩制”下的“泛珠三角”區(qū)域政府合作，歷經(jīng)了從“小珠三角”區(qū)域合作——“大珠三角”區(qū)域合作——“泛珠三角”區(qū)域合作的歷史嬗變。就目前而言，它是新中國(guó)成立以來(lái)規(guī)模最大、范圍最廣的一次區(qū)域政府間合作。與我國(guó)歷史上或當(dāng)下國(guó)內(nèi)其他形式的區(qū)域政府合作相比，泛珠三角區(qū)域政府合作的顯著區(qū)別就在于，它是“一國(guó)兩制”下的區(qū)域政府間合作，面臨不少制度碰撞、制度摩擦乃至制度沖突的問(wèn)題。但是，經(jīng)過(guò)“9+2”政府共同努力，2004年6月，各方政府共同簽署了《泛珠三角區(qū)域合作框架協(xié)議》，這標(biāo)志著泛珠三角區(qū)域合作實(shí)現(xiàn)由市場(chǎng)主導(dǎo)的民間合作，向政府主導(dǎo)的公共合作轉(zhuǎn)變。

在實(shí)際的運(yùn)作中，泛珠三角區(qū)域政府合作形成了自身的特色：一是創(chuàng)設(shè)了區(qū)域合作的公共制度平臺(tái)；二是構(gòu)建了有效的合作協(xié)調(diào)機(jī)制；三是形成了有機(jī)的監(jiān)督約束機(jī)制。從監(jiān)督約束機(jī)制來(lái)看，按照規(guī)定，論壇和洽談會(huì)每年舉辦一次，按照“共同主辦，輪流承辦”的原則由“9+2”政府輪流承辦，具體形成行政首長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議制度、行政首長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議秘書處、政府秘書長(zhǎng)協(xié)調(diào)制度、日常工作辦公室工作制度、部門銜接落實(shí)制度。各制度嚴(yán)密銜接，督促三角區(qū)域經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展，成為跨區(qū)域政府合作治理的優(yōu)秀典范。

三、區(qū)域政府合作治理中發(fā)揮作用的監(jiān)督約束機(jī)制

1.政府績(jī)效考核發(fā)揮功用

政府績(jī)效管理作為一種有效的管理工具，是將過(guò)程管理和結(jié)果管理相結(jié)合的一種科學(xué)評(píng)估方式，通過(guò)績(jī)效計(jì)劃、績(jī)效實(shí)施與管理、績(jī)效評(píng)估、績(jī)效反饋與改進(jìn)等一系列應(yīng)用環(huán)節(jié)，在進(jìn)一步提高政府行政效率、增強(qiáng)行政效果、規(guī)范政府行為、監(jiān)督行政合法性以及加速服務(wù)型政府建設(shè)進(jìn)程等方面發(fā)揮著重要作用。近期較為流行也是筆者較為感興趣的是政府部門360度績(jī)效考核辦法。

360度績(jī)效考核能夠拓寬公眾與第三方組織政治參與渠道，促進(jìn)公眾與政府之間的良性互動(dòng)。公眾參與評(píng)估的過(guò)程既是一個(gè)對(duì)政府部門績(jī)效加以評(píng)判的過(guò)程，也是一個(gè)人民有序表達(dá)自己利益和要求的過(guò)程，這無(wú)疑會(huì)進(jìn)一步提高政府的政治合法性和公信度。公眾與政府的良性互動(dòng)能夠增強(qiáng)政府辦公透明度與開放度，提高各方對(duì)于政府工作的支持度與滿意度，強(qiáng)化公眾政治參與熱情以及監(jiān)督程度，從而進(jìn)一步推動(dòng)政治民主進(jìn)程。

360度績(jī)效考核可以改善政府行政運(yùn)行機(jī)制，建立更為順暢的工作層級(jí)關(guān)系，改善傳統(tǒng)行政決策與執(zhí)行過(guò)程中下級(jí)唯命是從、主動(dòng)性弱化以及職能部門家長(zhǎng)制等固有弊端。建立高效、透明、順暢的行政運(yùn)行機(jī)制是政府改革的重要方面和迫切要求，決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)以及監(jiān)督權(quán)相互制約、協(xié)調(diào)發(fā)展的運(yùn)行機(jī)制.有利于提高行政效率，加速行政效能建設(shè)，提升政府整體績(jī)效水平，有效避免行政部門領(lǐng)導(dǎo)的隨意性與專斷意識(shí)。

2.電子行政監(jiān)督發(fā)揮功用

電子政務(wù)是政務(wù)與信息技術(shù)相結(jié)合的產(chǎn)物，它的實(shí)質(zhì)就是通過(guò)運(yùn)用信息技術(shù)推進(jìn)政務(wù)改革和政府管理體制變革的創(chuàng)新工程。實(shí)施電子行政監(jiān)督后，政府的業(yè)務(wù)流程通過(guò)電子平臺(tái)自動(dòng)實(shí)現(xiàn)，其處理過(guò)程、處理時(shí)間、處理結(jié)果、處理依據(jù)對(duì)政府工作人員、企業(yè)、公眾都是可知的，從而減少了傳統(tǒng)政務(wù)過(guò)程中可能的暗箱操作，實(shí)現(xiàn)了政務(wù)的公開化、透明化。

（一）電子行政監(jiān)督使行政監(jiān)督邊際成本呈遞減規(guī)律

傳統(tǒng)行政監(jiān)督渠道如信件、電話、傳真、上訪是造成傳統(tǒng)行政監(jiān)督效率低下的原因之一是不僅信息傳遞層次多，且極容易失真，信息傳遞的時(shí)效性會(huì)大打折扣，而且隨著政府管理社會(huì)任務(wù)的復(fù)雜化、管理幅度的拓寬，邊際成本會(huì)出現(xiàn)遞增現(xiàn)象。而電子行政監(jiān)督通過(guò)其無(wú)所不在的網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，為公眾監(jiān)督提供了隨處可得的交流平臺(tái)，不僅減少了信息傳遞的層次，保證了信息傳遞的真實(shí)性，而且節(jié)約了時(shí)間、精力，隨政府政務(wù)服務(wù)量的增加，投入的信息化建設(shè)成本在更廣的用戶范圍內(nèi)均攤，使行政監(jiān)督邊際成本遞減。

（二）電子行政監(jiān)督減少行政審批手續(xù)，提高行政監(jiān)督的效率

電子監(jiān)督網(wǎng)上行政審批，促進(jìn)政府政務(wù)流程再造，減少管理層次，使傳統(tǒng)組織向扁平化方向發(fā)展。在扁平化組織中，下級(jí)和公眾利用電子政務(wù)平臺(tái)參與國(guó)家管理和決策，從而增強(qiáng)政策制定和政策實(shí)施過(guò)程的透明度，更有利于保障公眾監(jiān)督高層領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)力。其次，在網(wǎng)上行政審批模式下，政府通過(guò)編制計(jì)算機(jī)程序?qū)⒏黜?xiàng)工作制度和規(guī)則固化，責(zé)任到人，更易監(jiān)督和追責(zé)。再次，電子文書的使用可以嚴(yán)格地對(duì)政府文件的形成、流轉(zhuǎn)和失效等進(jìn)行設(shè)定，便于公眾隨時(shí)查詢和監(jiān)督各級(jí)公務(wù)人員的違紀(jì)情況和辦事效率，從而減少審批手續(xù)和流程，提高效率。

（三）電子行政監(jiān)督推動(dòng)行政監(jiān)督的系統(tǒng)化、專門化

傳統(tǒng)行政監(jiān)督由于監(jiān)督手段落后，進(jìn)行全程實(shí)時(shí)監(jiān)督的成本很高且難以實(shí)施，致使行政監(jiān)督只偏重事后的追懲性監(jiān)督，而無(wú)法兼顧事前預(yù)防性監(jiān)督及事中監(jiān)督而電子行政監(jiān)督將監(jiān)察工作與信息技術(shù)相結(jié)合以形成網(wǎng)上監(jiān)察，發(fā)揮虛擬政府的全天候和透明特性特點(diǎn)，做到隨時(shí)跟蹤監(jiān)控政府辦事流程，并能提供全程、實(shí)時(shí)監(jiān)督，這便形成了立體化的監(jiān)督模式。

3.信訪制度發(fā)揮功用

陳繼清在《我國(guó)信訪制度存在的問(wèn)題及其完善措施》一文中認(rèn)為信訪制度具有五大功能：“人民群眾政治參與、利益表達(dá)的制度性方式，也是維護(hù)和實(shí)現(xiàn)人民群眾經(jīng)濟(jì)利益和民主權(quán)利的重要手段；信訪是個(gè)體權(quán)利對(duì)公共權(quán)力的控制，是公民監(jiān)督行政權(quán)力、司法權(quán)力的有效途徑；信訪制度是黨和政府及其負(fù)責(zé)人密切聯(lián)系群眾，了解社情民意的一種制度化形式；信訪制度深化政權(quán)合法性，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定；信訪工作對(duì)建設(shè)小康社會(huì)和構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的獨(dú)特作用。”

本文將信訪主要功能主要?dú)w納為以下幾點(diǎn)：

（一）政治參與。信訪制度是黨和政府密切聯(lián)系群眾的特殊紐帶。人民群眾通過(guò)信訪渠道反映涉及自身利益的一些問(wèn)題，希望黨委政府幫助其解決實(shí)際困難，信訪制度成為上級(jí)了解社情民意和百姓疾苦的途徑。同時(shí)，信訪反映的問(wèn)題涉及面廣，社會(huì)關(guān)注度高，能從很大程度上反映群眾呼聲、體現(xiàn)群眾意愿。

（二）民主監(jiān)督。信訪是群眾實(shí)現(xiàn)民主監(jiān)督的重要途徑。通過(guò)信訪這一方式，廣大人民群眾可以向黨委政府反映涵蓋政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)等諸多領(lǐng)域，涉及方方面面的問(wèn)題，既可以對(duì)黨政機(jī)關(guān)、企事業(yè)組織、社會(huì)團(tuán)體及其工作人員的行為實(shí)行合法的、自主的、直接的、有效的監(jiān)督，也可以對(duì)社會(huì)現(xiàn)象進(jìn)行評(píng)判、提出意見，成為人民群眾有序參與政治的渠道。另外，在法制不健全的情況下，信訪制度為對(duì)違法行為提供了一種監(jiān)督途徑。作為一種自下而上的監(jiān)督機(jī)制，特別是信息傳播快速的今天，網(wǎng)絡(luò)、手機(jī)等新興傳媒的力量不容小覷，這些手段的發(fā)展為信訪監(jiān)督提供了很重要的支持。信訪監(jiān)督更加具有直接性和更大的威懾力，讓民眾可以直接參與到整個(gè)社會(huì)活動(dòng)中去，監(jiān)督政府的運(yùn)作，對(duì)于一些違法事情可以及時(shí)制止，最大化的避免危害的發(fā)生。

（三）權(quán)利救濟(jì)。信訪制度的權(quán)利救濟(jì)是指國(guó)家通過(guò)設(shè)立信訪制度，使受到侵害的受害者得到必要的權(quán)利救濟(jì)，在法律規(guī)定的情況下糾正偏差或給予信訪者必要的補(bǔ)償或賠償。社會(huì)要良性發(fā)展，就必須要有相關(guān)的利益糾紛化解機(jī)制，通過(guò)利益的協(xié)調(diào)來(lái)實(shí)現(xiàn)各階層之間利益關(guān)系的協(xié)調(diào)，這樣才能維持一個(gè)社會(huì)長(zhǎng)久和諧的發(fā)展。

四、結(jié)語(yǔ)

目前，我國(guó)政府在區(qū)域公共管理中還存著一些不足之處，只有正確認(rèn)識(shí)和了解這些不足之處，才能找到科學(xué)合理的解決辦法。我國(guó)政府必須改變現(xiàn)行的公共管理理念，完善公共管理制度，建立相應(yīng)的利益補(bǔ)償機(jī)制、信任機(jī)制、監(jiān)督約束機(jī)制，并促進(jìn)各地區(qū)政府之間的協(xié)調(diào)合作，只有這樣才能保證區(qū)域公共管理工作的順利開展，從而促進(jìn)我國(guó)社會(huì)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。

【參考文獻(xiàn)】

[1]陳繼清.《我國(guó)信訪制度存在的問(wèn)題及其完善措施》.[J].中國(guó)行政管理.2006

作者簡(jiǎn)介：李修齊（1992-），女，天津，陜西師范大學(xué)行政管理專業(yè)碩士，公共治理理論與實(shí)踐研究方向。