淺談十堰市低丘緩坡土地綜合開發(fā)利用的背景和意義

翁仁友

為貫徹落實國務(wù)院提出的“十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地”的基本國策，統(tǒng)籌土地資源的開發(fā)、利用和保護，合理利用低丘緩坡土地資源，充分發(fā)揮土地資源對經(jīng)濟社會發(fā)展的支撐作用，破解土地瓶頸制約矛盾，落實最嚴格的耕地保護制度和節(jié)約集約用地制度，根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》、《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴格土地管理的決定》（國發(fā)〔2004〕28號）、《湖北省低丘緩坡土地綜合開發(fā)利用試點方案》和《十堰市張灣區(qū)城市總體規(guī)劃（2011-2030年）》的有關(guān)規(guī)定，充分借鑒外地低丘緩坡土地綜合開發(fā)利用的成功經(jīng)驗，切實做好張灣區(qū)低丘緩坡土地綜合開發(fā)利用工作，編制《低丘緩坡土地綜合開發(fā)利用規(guī)劃（2012-2020年）》（以下簡稱本規(guī)劃）。

本規(guī)劃根據(jù)張灣區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、林地保護利用總體規(guī)劃、水利工程建設(shè)規(guī)劃、交通建設(shè)規(guī)劃的要求，對全區(qū)低丘緩坡資源狀況進行調(diào)查摸底，查清低丘緩坡的區(qū)位、面積、權(quán)屬、自然條件、利用狀況、適宜用途等情況，并在符合土地利用總體規(guī)劃、林地保護利用總體規(guī)劃等相關(guān)規(guī)劃的前提下，根據(jù)“保護、開發(fā)、利用”的原則，從張灣區(qū)耕地資源緊張、低丘緩坡資源相對豐富的實際情況出發(fā)，按照未來一段時期張灣區(qū)城市提升、產(chǎn)業(yè)升級和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌三大戰(zhàn)略任務(wù)，在正確處理保護與合理利用的關(guān)系、嚴格保護和合理利用林地資源的前提下，科學(xué)編制低丘緩坡綜合利用規(guī)劃，并明確規(guī)定了開發(fā)利用的范圍及管理程序。

本規(guī)劃納入《張灣區(qū)土地利用總體規(guī)劃（2006～2020年）》中。

本規(guī)劃的規(guī)劃期限為2012—2020年。其中，規(guī)劃近期為2012—2016年，規(guī)劃遠期為2017—2020年。

本規(guī)劃的規(guī)劃范圍為張灣區(qū)行政轄區(qū)范圍，包括花果、紅衛(wèi)、車城、漢江、黃龍鎮(zhèn)、柏林鎮(zhèn)、方灘鄉(xiāng)、西溝鄉(xiāng)、西城開發(fā)區(qū)等四個街道、四個鄉(xiāng)鎮(zhèn)以及一個省管開發(fā)區(qū)。土地總面積65717.91公頃，合657.18平方公里。

張灣區(qū)環(huán)境優(yōu)美，南部大西溝瀑布景區(qū)，牛頭山國家森林公園橫貫東西。堵河、犁河、鏡潭溝、張灣河、神定河從南部山區(qū)內(nèi)流出自南向北平行穿過張灣區(qū)。漢江在十堰的最大支流堵河，在黃龍鎮(zhèn)被黃龍大壩攔腰截斷，形成美麗的黃龍灘水庫。黃龍灘水電站區(qū)內(nèi)自然植被覆蓋率達80%以上，其中森林覆蓋率70%以上，城市建成區(qū)綠化率居全省首位、全國前列，是全國內(nèi)陸地區(qū)唯一的國家園林城市。

一、土地利用現(xiàn)狀與發(fā)展之間的矛盾

1.保障發(fā)展與耕地保護矛盾突出

建設(shè)用地需求增長快，形成了對農(nóng)用地空間的擠壓。隨著城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進程的加快，建設(shè)用地的需求量快速增長，不可避免地要占用大量耕地，而張灣區(qū)耕地總量較少

2.保護生態(tài)環(huán)境與發(fā)展經(jīng)濟矛盾突出

自然生態(tài)環(huán)境破壞、水土流失、礦產(chǎn)資源開發(fā)利用不合理的問題仍然存在，流域環(huán)境問題突出。

3.土地利用集約度不夠，開發(fā)度有待提高

張灣區(qū)存在部分土地利用不夠集約、較為粗放的現(xiàn)象。通過分析，這部分土地主要分布在坡度6～25范圍內(nèi)，以殘次林、低產(chǎn)低效園地、荒草地等居多。一些開發(fā)條件較好的低效地沒有得到更合理的利用。浪費現(xiàn)象較嚴重。土地利用集約節(jié)約度亟待提高。

張灣區(qū)屬于“八山半水半分田，一分道路和莊園”的山區(qū)地形，長期以來，受特殊的地勢地貌的制約，張灣區(qū)位于溝壑之間，城市空間的擴展始終處于山溝之中，依山就勢，表現(xiàn)出明顯的山城特點。城市的居住、生產(chǎn)用地相互交錯，很大程度上給城市的發(fā)展帶來了不利因素，形土地利用規(guī)劃要求“占補平衡”，就是為了“既要建設(shè)，又要吃飯”。隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，建設(shè)用地需求的增加，耕地保護與建設(shè)發(fā)展的矛盾日益加劇，張灣區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展面臨的土地資源約束日益強化。在新的發(fā)展背景下，挖掘低丘緩坡土地利用潛力，協(xié)調(diào)城市發(fā)展與土地制約的矛盾，是本次規(guī)劃需要協(xié)調(diào)的重點。成不了一定的規(guī)模集聚，影響城市生產(chǎn)生活健康地發(fā)展

二、實施低丘緩坡土地綜合開發(fā)利用規(guī)劃的意義

1.緩解土地資源制約、建設(shè)用地空間不足局面

推進低丘緩坡綜合開發(fā)利用工作是實行土地用途管制，實現(xiàn)耕地占補平衡的重要途徑；是保障張灣區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展對土地需求的有效手段；是促進張灣區(qū)工業(yè)化建設(shè)的重要舉措

2.打造工業(yè)梯田，有利于集約節(jié)約用地

按照“宜建則建、宜林則林、宜耕則耕”的方針，有效保護和合理利用山地資源。對高差大、不適宜連片整理，但符合工業(yè)要求的山地，降低整理強度，實行“坡改梯”立體開發(fā)，打造“工業(yè)梯田”。 有效緩解建設(shè)用地緊張、集約節(jié)約用地。

3.開發(fā)中注重生態(tài)保護，有利于提高城市品位

在低丘緩坡開發(fā)利用過程中，注重生態(tài)環(huán)境保護的規(guī)劃設(shè)計，嚴格保護周圍山體，對標(biāo)高線以上植被較好的山體保留原貌，盡可能維持其天然屏障作用；對景觀山體永久保留，使其成為城市風(fēng)景；設(shè)置護坡，完善排水系統(tǒng)，避免因開挖山體造成水土流失；嚴格實行環(huán)境恢復(fù)治理方案和水土保持方案，對生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)內(nèi)的資源和歷史文化遺址用地實行嚴格的保護制度。

4.推進基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，有利于確保資金得到最佳利用

有序推動城鎮(zhèn)化進程是小康社會建設(shè)和社會主義新農(nóng)村建設(shè)的重要內(nèi)容。低丘緩坡土地開發(fā)利用過程中，引導(dǎo)城鎮(zhèn)人口向中心城區(qū)集中，工業(yè)用地向開發(fā)區(qū)集中，商貿(mào)用地向物流中心集中，農(nóng)村居民點用地向中心城鎮(zhèn)集中。以工業(yè)推進，帶動農(nóng)業(yè)發(fā)展，以工哺農(nóng)、以城促鄉(xiāng)，正確處理山、水、城、鄉(xiāng)的關(guān)系，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟一體化發(fā)展，有利于達到城鎮(zhèn)化過程中對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金的最佳利用。