精準(zhǔn)扶貧過程中的村官違紀(jì)：生成機(jī)理與治理路徑

張志勝

(安徽財(cái)經(jīng)大學(xué) 財(cái)政與公共管理學(xué)院，安徽 蚌埠 233030)

精準(zhǔn)扶貧過程中的村官違紀(jì)：生成機(jī)理與治理路徑

張志勝

(安徽財(cái)經(jīng)大學(xué) 財(cái)政與公共管理學(xué)院，安徽 蚌埠 233030)

精準(zhǔn)扶貧過程中的村官違紀(jì)行為，侵蝕了執(zhí)政黨和政府在農(nóng)村的群眾基礎(chǔ)，削弱了村“兩委”的公信力，影響了農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定，阻礙了國家扶貧攻堅(jiān)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。精準(zhǔn)扶貧過程中村官違紀(jì)問題的產(chǎn)生，既有自身素質(zhì)不高、法律意識(shí)淡薄等主觀因素影響，也有外界監(jiān)督不力、村民自治“失靈”以及農(nóng)村社會(huì)人情規(guī)則等客觀原因。因而，預(yù)防和遏制村官違紀(jì)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，既要活化教育，增強(qiáng)村官拒腐防變能力，又應(yīng)立體監(jiān)督，確保村官權(quán)力的正確運(yùn)用；既要“硬化”制度，規(guī)范村官行為，又應(yīng)嚴(yán)查重懲，增加村官違紀(jì)行為的成本，積極預(yù)防村官違紀(jì)行為的發(fā)生。

精準(zhǔn)扶貧；村官違紀(jì)；生成機(jī)理；治理路徑

改革開放以來，中國的農(nóng)村扶貧工作取得了舉世矚目的成就，譜寫了世界反貧困史上的輝煌篇章。但扶貧工作也一直存在扶貧對(duì)象識(shí)別不夠準(zhǔn)確、扶貧底數(shù)數(shù)目不夠清楚、扶貧措施針對(duì)性不強(qiáng)、扶貧資金和項(xiàng)目指向不準(zhǔn)等問題，從而導(dǎo)致一些貧困農(nóng)民和農(nóng)戶并未得到應(yīng)有幫扶。在精準(zhǔn)扶貧工作推進(jìn)過程中，“村官”違紀(jì)、腐敗問題日益凸顯。2016年1—8月中國扶貧領(lǐng)域問題事件325起，其中218起屬于“村官”違紀(jì)，占67%*http://ehsb.hsw.cn/shtml/hsb/20161107/618427.shtml.。作為連接基層政府與農(nóng)民的中介，村官不僅影響精準(zhǔn)扶貧工作的推進(jìn)，而且在維護(hù)基層穩(wěn)定、改善基層社會(huì)治理中也發(fā)揮著重要作用，因而村官違紀(jì)問題需要給予重點(diǎn)關(guān)注。

一、相關(guān)文獻(xiàn)回顧

近年來，村官違紀(jì)問題引發(fā)學(xué)者的廣泛關(guān)注，并產(chǎn)生了較為豐富的研究成果，具體可歸納為四個(gè)方面：

(1)村官違紀(jì)的類型。研究者將其概括為: 以權(quán)謀私，收受賄賂；徇私舞弊，非法獲利；弄虛作假，損公肥私；吃拿卡要，虛報(bào)截留；違反財(cái)經(jīng)紀(jì)律“花”錢，插手工程項(xiàng)目“卡”錢，盯住專項(xiàng)資金“撈”錢，虛報(bào)冒領(lǐng)造假“騙”錢，憑借權(quán)力影響“賺”錢等(鐘憲章 等，2012)。

(2)村官違紀(jì)的特征。村官違紀(jì)的特征可歸結(jié)為四點(diǎn)：村“兩委”班子“一把手”是高危人群；村“兩委”成員集體違紀(jì)現(xiàn)象突出；違紀(jì)方式多樣化；以經(jīng)濟(jì)方面的違紀(jì)為主(喬德福，2010；湛智慧，2013)。

(3)村官違紀(jì)的根源。相關(guān)研究認(rèn)為，既有村官自身素質(zhì)、思想意志等主觀方面原因，也可能源于村級(jí)自治組織的體制弊端、有關(guān)方面的監(jiān)督缺位、違紀(jì)懲戒不力以及社會(huì)治理結(jié)構(gòu)失調(diào)等客觀因素的影響(唐學(xué)亮，2012；方繼玲，2012)。

(4)村官違紀(jì)的治理。既要從思想上對(duì)村官進(jìn)行正面引導(dǎo)，也要利用村務(wù)公開等渠道來完善村民自治，還要構(gòu)建以自上而下、自下而上以及“兩委”成員相互監(jiān)督的機(jī)制(鐘紀(jì)研，2012；余文祥，2014)。

而作為指導(dǎo)中國扶貧工作的新思想，精準(zhǔn)扶貧問題進(jìn)入學(xué)者研究視野的時(shí)間還不長(zhǎng)，相關(guān)成果亟待豐富。已有研究著重圍繞精準(zhǔn)扶貧的內(nèi)涵、生成邏輯、實(shí)踐困境、實(shí)現(xiàn)路徑等方面開展了大量探討。

(1)對(duì)于精準(zhǔn)扶貧的內(nèi)涵，學(xué)者的界定各有側(cè)重，主要有：強(qiáng)調(diào)扶貧的程序(汪三貴 等，2015；李鹍 等，2015)；強(qiáng)調(diào)扶貧的效益(李曉輝 等，2015；劉解龍，2015)；強(qiáng)調(diào)扶貧的靶向(左停 等，2015；王宇 等，2016)；強(qiáng)調(diào)扶貧治理體系的轉(zhuǎn)向(黃承偉 等，2015；莊天慧 等，2016)。

(2)對(duì)于精準(zhǔn)扶貧的生成邏輯，有研究認(rèn)為，既是馬克思主義反貧困理論及其中國化的指引，也是全面建成小康社會(huì)的價(jià)值需求，更是對(duì)己有扶貧經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)的反思和啟示(陸漢文 等，2014)。

(3)精準(zhǔn)扶貧的實(shí)踐困境主要體現(xiàn)在精準(zhǔn)識(shí)別、精準(zhǔn)扶持兩個(gè)方面。其中，精準(zhǔn)識(shí)別是識(shí)別政策與技術(shù)困境，具體識(shí)別時(shí)存在規(guī)模排斥與區(qū)域排斥、“層級(jí)式”和“參與式”識(shí)別之間的矛盾等(唐麗霞 等，2015；鄧維杰，2014)；精準(zhǔn)幫扶則面臨幫扶機(jī)制不健全、產(chǎn)業(yè)扶貧內(nèi)生動(dòng)力不足、貧困群眾參與度低以及存在諸多排斥等難題(李小云 等，2015；葛志軍 等，2015)。

(4)精準(zhǔn)扶貧的實(shí)現(xiàn)主要存在四種路徑：從政府職能轉(zhuǎn)變的角度，要完善扶貧工作制度、創(chuàng)新績(jī)效考核機(jī)制以及引導(dǎo)社會(huì)資源參與等(左停 等，2015；李曉輝 等，2015)；從提高貧困對(duì)象素質(zhì)的角度，需轉(zhuǎn)變思想、培訓(xùn)技能，加強(qiáng)其自身發(fā)展能力(秦瑞芳 等，2011；全承相 等，2015)；從結(jié)對(duì)幫扶和產(chǎn)業(yè)扶持的角度，結(jié)對(duì)幫扶應(yīng)“到戶到人”，產(chǎn)業(yè)扶貧應(yīng)因地制宜、因人而異，主張實(shí)施“公司+基地+貧困農(nóng)戶”等鏈?zhǔn)椒鲐毮Ｊ?韓斌，2015；賈文龍，2015)；從精準(zhǔn)識(shí)別的角度，自下而上的“參與式”識(shí)別方法以及借助大數(shù)據(jù)技術(shù)來確定和跟蹤貧困對(duì)象等(廖小東 等，2016；趙曦 等，2016)。

綜上，不難發(fā)現(xiàn)，既有研究對(duì)精準(zhǔn)扶貧過程中的村官違紀(jì)問題關(guān)注不夠。雖有部分文獻(xiàn)對(duì)村官違紀(jì)現(xiàn)象進(jìn)行了研究，但鮮有從精準(zhǔn)扶貧的視角來展開探討。因此，探討精準(zhǔn)扶貧領(lǐng)域村官違紀(jì)行為的社會(huì)危害及其治理策略，有助于豐富該領(lǐng)域的研究?jī)?nèi)容。

二、精準(zhǔn)扶貧過程中村官違紀(jì)的典型形態(tài)及主要特征

中央紀(jì)委監(jiān)察部官方網(wǎng)站分別于2016年8月和11月專門曝光了扶貧領(lǐng)域中的典型違紀(jì)案例*具體內(nèi)容詳見：http://www.ccdi.gov.cn/special/jdbg3/zyjw_bgt/sffbwt_jdbg3/201608/t20160818_85502.html；http://www.ccdi.gov.cn/special/jdbg3/zyjw_bgt/sffbwt_jdbg3/201611/t20161108_89305.html.，總計(jì)18起，其中10起與“村官”直接相關(guān)。本文通過圖表的形式對(duì)這10起典型案例進(jìn)行了梳理和總結(jié)，見表1。

從表1可以發(fā)現(xiàn)，精準(zhǔn)扶貧過程中村官違紀(jì)行為的典型形態(tài)及主要特征有：

(1)以經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域違紀(jì)為主，手段多樣化。上述10起典型案例都發(fā)生在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，國家的扶貧資金本應(yīng)是貧困群眾的“救命錢”，然而卻成為部分村官眼中的“唐僧肉”。如湖南新化縣溫塘鎮(zhèn)楓樹村村干部不僅截留扶貧獎(jiǎng)金，還虛報(bào)了7戶移民避險(xiǎn)搬遷安置資金。

(2)違紀(jì)人員以村兩委“一把手”為主，共同違紀(jì)特征明顯，窩案、串案問題突出。上述10起案例中，“主角”為村支書兼村主任的3起，村支書或村主任的4起，村支書和村主任共同的3起。其中，不少人擔(dān)任村兩委“一把手”的年限都比較長(zhǎng)，至少在一屆(3年)以上。

(3)違紀(jì)發(fā)生地域以西部省份為主。本文案例中有5起發(fā)生在甘肅、寧夏、四川、云南等西部省份(區(qū))，反映出西部地區(qū)精準(zhǔn)扶貧領(lǐng)域中不正之風(fēng)問題嚴(yán)重，“小微”腐敗(單起涉事金額一般不大，幾千元至數(shù)萬元不等)問題比較突出。

(4)危房改造、低保等領(lǐng)域是違紀(jì)問題的“高發(fā)區(qū)”。在本文10起案例中，涉及這兩個(gè)領(lǐng)域的案件有4起，占比40%。危房改造、低保等問題不僅關(guān)乎貧困民眾的民生問題，還事關(guān)社會(huì)的公平與正義。侵占、冒領(lǐng)或貪污這兩類扶貧資金，社會(huì)負(fù)面影響極大，極易引發(fā)群體性事件，從而威脅農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定。

三、精準(zhǔn)扶貧過程中村官違紀(jì)的社會(huì)影響

村官雖然“位低權(quán)微”，但其作為國家治理的神經(jīng)末梢，卻是連接基層國家政權(quán)與農(nóng)民的紐帶，具體表現(xiàn)在：相對(duì)于基層政府和基層國家組織而言，村官是村民自治的象征，也是基層農(nóng)民的代表者；相對(duì)于農(nóng)民和基層群眾而言，村官是基層政府政策的執(zhí)行者，代表著基層政府的形象。因而，部分村官在精準(zhǔn)扶貧過程中的違紀(jì)行為，不僅傷害了貧困群眾的感情，也破壞了執(zhí)政黨和政府的形象。

首先，侵蝕執(zhí)政黨和政府在農(nóng)村的群眾基礎(chǔ)。隨著村民自治、村民選舉的推進(jìn)，村官在某種程度上已經(jīng)成為村民代表，具備民意基礎(chǔ)，但是其仍然是執(zhí)政黨農(nóng)村政策、農(nóng)業(yè)政策的貫徹者和落實(shí)者，肩負(fù)基層國家治理的重任。村官腐敗違紀(jì)不僅會(huì)侵害困難群眾的切身利益，還會(huì)使執(zhí)政黨和政府的形象遭受不同程度地“抹黑”，動(dòng)搖執(zhí)政黨在農(nóng)村的執(zhí)政根基。同時(shí)，違紀(jì)村官接近基層農(nóng)村群眾，違紀(jì)行為具有公開性、可見性，造成的惡劣影響具有直接性。

其次，影響村“兩委”的公信力。作為基層自治組織和執(zhí)政黨在農(nóng)村的基層組織，村“兩委”在維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定、宣傳和執(zhí)行國家政策中發(fā)揮著舉足輕重的作用。村“兩委”成員違規(guī)違紀(jì)、貪污腐敗，不僅會(huì)破壞村“兩委”發(fā)揮正常功能，還會(huì)直接影響其在村民中的公信力。村“兩委”成員“相互勾結(jié)、利益均分”式的抱團(tuán)作案，不但使得村“兩委”沒發(fā)揮好“雙帶”作用(即帶頭致富、帶領(lǐng)致富)，而且還會(huì)成為阻礙村莊經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的“絆腳石”，從而使得“兩委”成員公信力喪失殆盡。長(zhǎng)此以往，這會(huì)損害農(nóng)村群眾對(duì)村民自治的信心，導(dǎo)致村務(wù)執(zhí)行可能遭遇“或明或暗”的抵制。同時(shí)，重建村“兩委”組織、新“兩委”班子成員磨合以及新“兩委”班子獲得村民的政治信任都需要一定的時(shí)間，因而對(duì)精準(zhǔn)扶貧等工作的開展會(huì)產(chǎn)生不良影響。

最后，危害農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定。精準(zhǔn)扶貧工作中村官違紀(jì)行為的社會(huì)負(fù)面影響更廣、危害性更大。違紀(jì)村官貪瀆的低保款、危房改造補(bǔ)助金對(duì)身處困境、亟待脫貧的貧困群眾而言，從近處是“救命口糧”，從遠(yuǎn)處是“發(fā)展命脈”。違紀(jì)村官侵占、冒領(lǐng)、私分或挪用扶貧資金，不僅使精準(zhǔn)扶貧工作的頂層設(shè)計(jì)成為懸在半空中的“最后一只靴子”，還會(huì)直接侵害困難群眾的切身利益，極易成為誘發(fā)群體性事件的“導(dǎo)火索”，從而影響農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定。

四、精準(zhǔn)扶貧過程中村官違紀(jì)的生成機(jī)理

精準(zhǔn)扶貧過程中的村官違紀(jì)行為，不僅損害了困難群眾的切身利益，還阻礙了執(zhí)政黨和政府如期實(shí)現(xiàn)第一個(gè)百年奮斗目標(biāo)的偉大進(jìn)程，因此必須嚴(yán)肅查處?！爸尾⌒枰鞑∫颉保挥袦?zhǔn)確找出村官違紀(jì)行為的根源，才能“對(duì)癥下藥”?！胺缸镄睦砭C合動(dòng)因論”認(rèn)為，每個(gè)個(gè)體犯罪都是受相互聯(lián)系的多種因素影響。這些相互聯(lián)系的因素有內(nèi)外元素之分，交錯(cuò)在一起并形成一個(gè)多層次的網(wǎng)絡(luò)。每個(gè)個(gè)案都是該網(wǎng)絡(luò)上的一個(gè)節(jié)點(diǎn)，其既具有整個(gè)網(wǎng)絡(luò)的共性，也具有自身個(gè)性。由于各構(gòu)成元素相互作用，個(gè)案原因始終處于動(dòng)態(tài)變化之中，導(dǎo)致其發(fā)生的外部環(huán)境雖千差萬別，但總體發(fā)生原因卻變化不大(羅大華，2003)。換言之，精準(zhǔn)扶貧過程中的村官違紀(jì)行為是由多方因素造成的，主要有：

首先，村官的素質(zhì)普遍不高。對(duì)于許多脫貧任務(wù)重、經(jīng)濟(jì)底子薄的村莊，頭腦靈活、具有一定文化水平、有一技之長(zhǎng)的青壯年農(nóng)民大都選擇進(jìn)城務(wù)工。在村莊精英多數(shù)進(jìn)城的情況下，村官往往是“矬子里拔將軍”，素質(zhì)一般不高。加之待遇上“進(jìn)無門、退無保、老無養(yǎng)、報(bào)酬低”，部分村官便開始為自己以及親友謀取不當(dāng)利益；同時(shí)，法律意識(shí)淡薄也是部分村官違紀(jì)的重要原因。

其次，外界對(duì)村官的監(jiān)督不力。綜觀10起案例，村官違紀(jì)行為與監(jiān)督不力也有一定關(guān)系。具體表現(xiàn)在：一是直接管理者(鄉(xiāng)鎮(zhèn))監(jiān)督不力。有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)未能以“零容忍”的態(tài)度對(duì)待村官違紀(jì)行為，對(duì)違紀(jì)村官也多以誡勉談話、通報(bào)批評(píng)、警告、退賠等方式進(jìn)行處理；同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)檢組織缺乏必要的獨(dú)立性，紀(jì)委相關(guān)負(fù)責(zé)人還分管其他工作，尚未實(shí)現(xiàn)專職化，導(dǎo)致聚焦主業(yè)的力度不夠。二是村民監(jiān)督無力。在經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)，農(nóng)村以老人、婦女和兒童居多，文化素質(zhì)低，維權(quán)意識(shí)較弱。三是法律監(jiān)督滯后。村官不是法律意義上的“國家工作人員”，《公務(wù)員法》、《行政監(jiān)察法》等法律法規(guī)難以約束其行為。只有當(dāng)其協(xié)助政府辦理有關(guān)公務(wù)時(shí)貪污、挪用或受賄，司法部門才能根據(jù)相關(guān)規(guī)定進(jìn)行法律制裁。而處理本村扶貧事宜屬于村官職責(zé)范圍之內(nèi)的事務(wù)，加上單筆違紀(jì)行為所涉及的資金與法定貪污、受賄定刑數(shù)額的差距較大，各級(jí)檢察機(jī)關(guān)往往不會(huì)主動(dòng)介入。

再次，村民自治“失靈”。村民自治作為中國農(nóng)村治理的一種重要形式，雖然在推進(jìn)農(nóng)村基層民主建設(shè)、發(fā)揮村民自治方面具有重要作用，但仍存在自治“失靈”、“兩委”組織渙散等問題，從而造成精準(zhǔn)扶貧工作成效不顯著。所謂村民自治“失靈”，主要表現(xiàn)在四個(gè)方面：(1) “一肩挑”為村支書(村主任)濫用權(quán)力提供了便利。為了提高效率，強(qiáng)化執(zhí)行力，不少村級(jí)組織實(shí)行“一肩挑”領(lǐng)導(dǎo)模式，集決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)于村支書(村主任)一身。這雖然有利于協(xié)調(diào)和推動(dòng)工作，但也容易使個(gè)人借機(jī)違紀(jì)、專權(quán)。(2)村“兩委”成員之間監(jiān)督乏力。由于“兩委”成員一般有親緣、血緣的關(guān)系，相互間存在利益糾葛，部分村官雖有輕微的違紀(jì)行為，其他人也很少會(huì)阻止，甚至共同作案；或者“兩委”成員關(guān)系不和諧，相互扯皮甚至拆臺(tái)，彼此間不僅無法實(shí)現(xiàn)監(jiān)督，反而一出現(xiàn)問題便互相推諉。(3)村級(jí)監(jiān)督機(jī)構(gòu)形同虛設(shè)，監(jiān)督功能“邊緣化”，且缺乏實(shí)效。如村民會(huì)議和村民代表會(huì)議等民主決策機(jī)構(gòu)形同虛設(shè)，很少能定期召開，村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)作用虛設(shè)。(4)村務(wù)公開流于形式。雖然《村委會(huì)組織法》明確規(guī)定了村務(wù)公開的內(nèi)容、期限和時(shí)間，一些村級(jí)組織也有較全面的“文本”制度，然而在實(shí)踐中卻流于形式、執(zhí)行不力。不僅村務(wù)公開不及時(shí)、內(nèi)容不全面、周期過長(zhǎng)(半年或一年)，而且往往只公布結(jié)果而忽略過程，致使有些村民即便想要監(jiān)督也無從下手。

最后，農(nóng)村社會(huì)的人情規(guī)則助長(zhǎng)了村官的違紀(jì)行為。費(fèi)孝通曾對(duì)農(nóng)村的人情文化進(jìn)行了如下描繪：親密的共同生活中各人互相依賴的地方是多方面和長(zhǎng)期的，因之在授受之間無法分一筆一筆的清算往回，親密社群的團(tuán)結(jié)性就倚賴于各分子間都相互的拖欠著未了的人情(費(fèi)孝通，2011)。因此，在一些村民看來，扶貧事宜辦成之后，為了表示感謝而給村官送點(diǎn)禮、給點(diǎn)“跑路費(fèi)”乃是人之常情，這也助長(zhǎng)了部分村官的違紀(jì)“氣焰”。同時(shí)，農(nóng)村社區(qū)很大程度上仍是熟人社會(huì)，農(nóng)村民眾對(duì)村官違紀(jì)行為大多“睜一只眼閉一只眼”。加上傳統(tǒng)的裙帶觀念和盤根錯(cuò)節(jié)的血緣關(guān)系，在沒有觸及自身利益的情況下，農(nóng)村民眾對(duì)村官違紀(jì)行為往往選擇沉默和容忍。

五、精準(zhǔn)扶貧過程中村官違紀(jì)的治理路徑

由于精準(zhǔn)扶貧工作任務(wù)繁重,涉及環(huán)節(jié)較多，村官違紀(jì)的原因又比較復(fù)雜。因此，要想有效預(yù)防和遏制村官的違紀(jì)行為，必須多角度思考、全方位防范，著力構(gòu)建教育、監(jiān)督、制度、懲治以及完善管理并舉的治理機(jī)制。

第一，“活化”教育，增強(qiáng)村官拒腐防變能力。預(yù)防與懲治村官違紀(jì)的基礎(chǔ)是教育，具體措施主要有：一是強(qiáng)化村官的法治觀念教育。針對(duì)涉案村官法治觀念淡薄問題，可以依托縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)黨員活動(dòng)中心，通過廉政黨課、案件通報(bào)、觀看警示片等形式定期進(jìn)行廉潔自律和法制教育，打好“預(yù)防針”，增強(qiáng)村官拒腐防變的“免疫力”；另外，各地檢察機(jī)關(guān)應(yīng)開展經(jīng)常性的警示教育，通過以案說法，促使廣大村官自覺筑牢防腐拒變的思想防線。二是將廉政教育納入村官的年度培訓(xùn)計(jì)劃。通過旁聽典型案件的庭審、優(yōu)秀村官的事跡報(bào)告會(huì)等途徑，使廣大村官明晰利害得失，汲取經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)；同時(shí)，通過廉政文化進(jìn)社區(qū)、進(jìn)家庭等形式，形成以廉潔奉公為榮、以腐敗違紀(jì)為恥的農(nóng)村社會(huì)風(fēng)尚，從而為防范村官違紀(jì)提供良好的輿論氛圍。三是提升村官的整體素質(zhì)。鑒于違紀(jì)村官素質(zhì)普遍不高，縣、鄉(xiāng)有關(guān)部門應(yīng)針對(duì)性地開展政治、法律、經(jīng)濟(jì)、科技等知識(shí)的培訓(xùn)。

第二，立體監(jiān)督，確保村官權(quán)力的正確運(yùn)用。立體監(jiān)督，即村“兩委”的內(nèi)部監(jiān)督、鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)檢監(jiān)察、群眾的民主監(jiān)督、媒體的輿論監(jiān)督等方面協(xié)同共治的監(jiān)督模式。主要包括：一是明確村“兩委”的職權(quán)范圍，落實(shí)各職責(zé)權(quán)力，使兩者在精準(zhǔn)扶貧工作中相互協(xié)作、彼此監(jiān)督。二是強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委的監(jiān)督職能，堅(jiān)持紀(jì)委專職專用，突出主業(yè)主責(zé)，抓好扶貧工作的執(zhí)紀(jì)監(jiān)督；對(duì)那些因監(jiān)督不到位而給精準(zhǔn)扶貧工作造成嚴(yán)重?fù)p失的村官違紀(jì)案件，實(shí)行“一案雙查”，既要依紀(jì)依法查處有關(guān)村官，也要追究鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任。三是健全村務(wù)民主監(jiān)督，健全和完善村級(jí)事務(wù)的民主決策制度，發(fā)揮村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的把關(guān)糾偏作用，將精準(zhǔn)扶貧對(duì)象的確定、資金的發(fā)放以及項(xiàng)目的建設(shè)等全部置于村民的監(jiān)督之下。四是活用媒體監(jiān)督。

第三，“硬化”制度，規(guī)范村官的廉潔從政行為。若要深層次解決精準(zhǔn)扶貧領(lǐng)域中的村官違紀(jì)問題，須在加強(qiáng)監(jiān)督之余，最大限度地減少制度漏洞，筑好“防火墻”。制度不完善必然導(dǎo)致違法違紀(jì)現(xiàn)象的滋生與蔓延，健全制度需要做好以下幾個(gè)方面工作：一是完善村官的選拔與任用機(jī)制。建立能上能下的用人機(jī)制，并從優(yōu)秀村官中招錄部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員。提高村官的福利待遇，提高誤工補(bǔ)貼、離職待遇、養(yǎng)老保險(xiǎn)等基本保障水平，調(diào)動(dòng)扶貧村官工作的積極性和主動(dòng)性。二是落實(shí)村務(wù)公開制度。通過事前、事中、事后公開等途徑，將精準(zhǔn)扶貧工作的各個(gè)環(huán)節(jié)置于村民監(jiān)督之下，確保扶貧對(duì)象無遺漏、扶貧項(xiàng)目監(jiān)管無死角、扶貧資金發(fā)放無違紀(jì)。三是建立“小微權(quán)力”清單，將村官權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子。所謂權(quán)力清單，就是對(duì)于各級(jí)政府及其各個(gè)部門權(quán)力的數(shù)量、種類、運(yùn)行程序、適用條件、行使邊界等予以詳細(xì)統(tǒng)計(jì)，形成目錄清單，為權(quán)力劃定清晰界限(程文浩，2014)?！靶∥?quán)力”清單，是借鑒政府的權(quán)力清單制度，對(duì)村級(jí)組織和村官的權(quán)力與責(zé)任以清單的形式依法予以列舉、界定、公開，以限制和規(guī)范村級(jí)組織及村官的權(quán)力運(yùn)行?！靶∥?quán)力”清單的建立，應(yīng)在聽取村官和群眾意見的基礎(chǔ)上，會(huì)同有關(guān)職能部門將村級(jí)組織和村官的權(quán)力、責(zé)任進(jìn)行梳理、歸類及匯總，形成目錄清單后要結(jié)合具體的精準(zhǔn)扶貧工作流程加以公開。

第四，嚴(yán)查重懲，增加村官違紀(jì)行為的成本。懲治就是最有效的預(yù)防。只有當(dāng)縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))紀(jì)檢組織拉好“高壓線”，高舉懲治的“鞭子”，以“零容忍”態(tài)度嚴(yán)肅查處精準(zhǔn)扶貧領(lǐng)域的村官違紀(jì)案件，方能起到震懾作用。具體可以采取以下措施：一要協(xié)調(diào)好信訪、紀(jì)檢、司法、審計(jì)等部門間的關(guān)系，充分發(fā)揮整體辦案的效果。縣、鄉(xiāng)紀(jì)檢機(jī)關(guān)應(yīng)重視信訪舉報(bào)系統(tǒng)的作用，司法、審計(jì)等部門要善于從扶貧項(xiàng)目的執(zhí)法監(jiān)察、資金審計(jì)、專項(xiàng)檢查中發(fā)現(xiàn)違紀(jì)線索；同時(shí)，這些部門還應(yīng)協(xié)同作戰(zhàn)，通過案件聯(lián)席會(huì)、重要線索定期通報(bào)和移送等制度，形成合力，不斷提高查案、辦案水平。二要以查促建，增強(qiáng)制度的約束力。在查辦精準(zhǔn)扶貧領(lǐng)域村官違紀(jì)案件時(shí)，既要及時(shí)總結(jié)其特點(diǎn)、規(guī)律以及背后深層次的原因，也要督促有關(guān)部門建章立制，制定有針對(duì)性的整改措施。三要以查促管，防范村官違紀(jì)。在查辦相關(guān)案件時(shí)，針對(duì)那些已經(jīng)暴露并具有傾向性和苗頭性的問題，要督促縣、鄉(xiāng)紀(jì)檢組織及時(shí)修訂有關(guān)制度，不斷強(qiáng)化扶貧工作中的紀(jì)律要求，真正做到“用制度管人、按制度辦事”，以避免村官違紀(jì)行為的發(fā)生。

第五，完善管理，預(yù)防村官違紀(jì)行為發(fā)生。健全精準(zhǔn)扶貧管理制度，細(xì)化操作流程，及時(shí)強(qiáng)化薄弱環(huán)節(jié)，以期有效防范村官違紀(jì)問題發(fā)生。具體可以采取以下措施：一要完善精準(zhǔn)扶貧對(duì)象識(shí)別與管理制度。識(shí)別扶貧對(duì)象時(shí)，程序要公開透明，并充分傾聽群眾的意見；確定扶貧對(duì)象時(shí)，應(yīng)發(fā)揚(yáng)基層民主，并建立責(zé)任追究制度；管理扶貧對(duì)象時(shí)，可借助大數(shù)據(jù)技術(shù)實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)跟進(jìn)，并及時(shí)將幫扶措施的落實(shí)情況進(jìn)行匯總分析，從而有效掌握第一手情況。二要加強(qiáng)扶貧資金與項(xiàng)目的監(jiān)管。應(yīng)建立扶貧資金與項(xiàng)目的專項(xiàng)管理制度，對(duì)于村級(jí)扶貧資金的申領(lǐng)、審批、發(fā)放以及扶貧項(xiàng)目的申報(bào)、實(shí)施、驗(yàn)收和報(bào)賬的全過程，均應(yīng)實(shí)現(xiàn)從“上墻”向“上網(wǎng)”轉(zhuǎn)變，多渠道、全方位予以公示。同時(shí)，協(xié)調(diào)縣鄉(xiāng)紀(jì)檢組織、扶貧部門以及財(cái)政部門對(duì)扶貧資金與項(xiàng)目實(shí)施聯(lián)動(dòng)監(jiān)管和動(dòng)態(tài)審計(jì)，確保扶貧資金精準(zhǔn)發(fā)放、扶貧項(xiàng)目取得實(shí)效。三要?jiǎng)?chuàng)新扶貧工作的績(jī)效考核。科學(xué)的績(jī)效考核是精準(zhǔn)扶貧工作順利開展、扶貧政策落到實(shí)處的重要保障。對(duì)創(chuàng)新扶貧工作的績(jī)效進(jìn)行考核時(shí)，既要科學(xué)的細(xì)化量化考核指標(biāo)，也要?jiǎng)?chuàng)新扶貧數(shù)據(jù)的采集技術(shù)，還要引入第三方評(píng)估，更要提高扶貧對(duì)象參與績(jī)效考核的積極性和主動(dòng)性。只有這樣，考核體系和指標(biāo)才會(huì)科學(xué)，考核過程才會(huì)公開透明，考核結(jié)果才會(huì)真實(shí)可信。

六、結(jié)語

精準(zhǔn)扶貧過程中的村官違紀(jì)問題，不僅侵害了貧困群眾的權(quán)益和獲得感，還使部分群眾失去了對(duì)執(zhí)政黨和政府的信任，從而無形中侵蝕著執(zhí)政黨在農(nóng)村的執(zhí)政根基。因而，預(yù)防和遏制精準(zhǔn)扶貧領(lǐng)域村官違紀(jì)行為的發(fā)生便成為亟待解決的重要課題。 村官違紀(jì)的根源在于權(quán)力缺乏應(yīng)有的監(jiān)督。權(quán)力一旦失去監(jiān)督，必然導(dǎo)致違紀(jì)行為的出現(xiàn)。正因?yàn)樯霞?jí)(鄉(xiāng)鎮(zhèn))監(jiān)督不力、同級(jí)(村“兩委”成員之間)監(jiān)督失衡、村民監(jiān)督無力以及法律監(jiān)督滯后，才會(huì)在精準(zhǔn)扶貧領(lǐng)域中出現(xiàn)村官違規(guī)違紀(jì)行為。雖然精準(zhǔn)扶貧過程中的村官違紀(jì)行為多屬于“小微”腐敗，但負(fù)面影響很大。誘發(fā)村官在精準(zhǔn)扶貧工作中違紀(jì)的原因，既有自身素質(zhì)不高、法律意識(shí)淡薄等主觀因素，也有外界監(jiān)督不力、村民自治“失靈”以及農(nóng)村社會(huì)人情規(guī)則的負(fù)面影響等客觀因素。因此，治理精準(zhǔn)扶貧中的村官違紀(jì)行為是一項(xiàng)復(fù)雜且艱巨的工程。為此，需要“活化”教育，增強(qiáng)法治觀念，提高廉政意識(shí)及個(gè)人素質(zhì)，促使村官“不想違”；完善監(jiān)督和“硬化”制度，織密織細(xì)立體監(jiān)督網(wǎng)，促使村官“不能違”；嚴(yán)查重懲，持續(xù)傳導(dǎo)責(zé)任壓力，強(qiáng)化紀(jì)檢監(jiān)察，促使村官“不敢違”；健全管理制度，細(xì)化操作流程，強(qiáng)化薄弱環(huán)節(jié)，促使村官“不可以違”。唯有如此，才能在預(yù)防和遏制村官違紀(jì)問題上取得實(shí)實(shí)在在的效果，進(jìn)而有效保障精準(zhǔn)扶貧領(lǐng)域風(fēng)清氣正。

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(責(zé)任編輯 張建軍)

Causes and Governance for the Village Official′s Violation of Discipline in Accurate Poverty Alleviation

ZHANG ZhiSheng

(School of Finance and Public Management,Anhui University of Finance and Economics，Bengbu 233030)

The village official′s violation of discipline in accurate poverty alleviation, not only erode the mass base of the Communist Party of China and the central government of People′s Republic of China，but also influence the rural social stability and affect the overall situation of poverty alleviation. The main causes basically include that some village official lack of quality, weak sense of law,inadequate external supervision, the ability weakening in rural governance, the impact of rules of humanity in rural society, and so on. The research suggests that the prevention of village official′s violation of discipline is a systematic and comprehensive task. And in order to reduce village official′s violation of discipline, we must take measures to activation of education, strengthen the three-dimensional supervision, improve the effectiveness of the system, and strict punitive measures.

accurate poverty alleviation; the village official′s violation of discipline; causes; governance path

2017-01-16

張志勝(1974-)，男，安徽桐城人，博士，安徽財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政與公共管理學(xué)院副教授,碩士生導(dǎo)師。

本文系國家社科基金項(xiàng)目“新生代農(nóng)民工利益表達(dá)研究”(12CZZ015)階段性成果。

F328；D67

A

1001-6260(2017)06-0058-07

10.19337/j.cnki.34-1093/f.2017.06.006

財(cái)貿(mào)研究 2017.6