論收繳制度在食藥稽查中的引入

曾文遠(yuǎn)

(中國(guó)人民公安大學(xué) 警體戰(zhàn)訓(xùn)學(xué)院，北京 100038)

法律科學(xué)

論收繳制度在食藥稽查中的引入

曾文遠(yuǎn)

(中國(guó)人民公安大學(xué) 警體戰(zhàn)訓(xùn)學(xué)院，北京 100038)

在食藥稽查中，沒(méi)收因行政處罰條件不具備而不能適用，此時(shí)，得引入收繳制度以對(duì)違法食品藥品以及相關(guān)物品予以處理決定。收繳不是行政處罰種類，而是沒(méi)收的代替性制度；收繳也不是行政強(qiáng)制措施，而是行政征收行為或者類似先占的行政事實(shí)行為。收繳的實(shí)施有著基本的規(guī)范，其在適用情形、對(duì)象、程序、財(cái)物的管理與處置等方面均有嚴(yán)格要求，同時(shí)，收繳必須符合比例原則，對(duì)收繳引發(fā)的爭(zhēng)議，利害關(guān)系人可以尋求相應(yīng)的行政救濟(jì)。收繳是作為行政處理措施而引入，它并不屬于行政調(diào)查措施，這一共識(shí)對(duì)將收繳制度引入食藥稽查具有根本性的意義。

食藥稽查；收繳；沒(méi)收；行政處理決定

伴隨著人們生活水平的提高，食品藥品安全問(wèn)題成為社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)，加強(qiáng)食藥監(jiān)管能力、提高食藥稽查水平也成為法治政府建設(shè)的重要內(nèi)容。遺憾的是，在食藥稽查實(shí)踐中，屢屢發(fā)生不合標(biāo)準(zhǔn)的涉案食品藥品難以處理情形。對(duì)此業(yè)界有一種主張，即認(rèn)為沒(méi)收制度導(dǎo)致行政程序的繁瑣和執(zhí)法效率的低效，嚴(yán)重影響到食藥監(jiān)管執(zhí)法的公信力，應(yīng)當(dāng)借鑒《治安管理處罰法》第11條的規(guī)定，變沒(méi)收為收繳，將收繳制度引入食藥稽查。[1]這種觀點(diǎn)在食藥監(jiān)管實(shí)務(wù)界中頗為流行，也是新近修改《藥品管理法》的一種有力意見(jiàn)。作為一種回應(yīng)，本文試圖從既有法規(guī)供給不足入手，在分析收繳制度性質(zhì)的基礎(chǔ)上論證收繳制度的適用范圍，指出收繳制度與沒(méi)收制度的不同法律功效，進(jìn)而說(shuō)明該主張的可取與不足之處。

一、問(wèn)題的提出

“先取證，后裁決”是行政決定作出所遵循的基本原則。為了保障行政調(diào)查取證的進(jìn)行，法律必須賦予行政機(jī)關(guān)相應(yīng)的權(quán)力對(duì)涉案的人或者物采取有效的控制措施。《行政強(qiáng)制法》第9條和《食品藥品行政處罰程序規(guī)定》第4章規(guī)定的相應(yīng)行政強(qiáng)制措施，均可在食藥稽查中依法適用之。行政調(diào)查中的行政強(qiáng)制措施盡管是獨(dú)立的行政行為，但其在案件辦理中主要是作為確保行政實(shí)效性的輔助制度而存在，其仍是為最終的裁決行為而服務(wù)，故其具有暫時(shí)性、及時(shí)性，無(wú)論是對(duì)人還是對(duì)物的行政強(qiáng)制措施都只是較短期限內(nèi)的限制和約束，并不涉及最終的處理結(jié)果。因此，在食藥稽查中，對(duì)不合標(biāo)準(zhǔn)的涉案食品藥品以及相關(guān)物品的最終處置不能通過(guò)行政調(diào)查中的行政強(qiáng)制措施進(jìn)行，現(xiàn)有的《食品安全法》和《藥品管理法》是通過(guò)設(shè)定沒(méi)收這一行政處罰種類來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)其處理的。如《食品安全法》規(guī)定的沒(méi)收違法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的食品、食品添加劑，以及用于違法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的工具、設(shè)備、原料等物品；《藥品管理法》規(guī)定的沒(méi)收違法生產(chǎn)、銷售的藥品，以及用于生產(chǎn)假藥、劣藥的原輔材料、包裝材料、生產(chǎn)設(shè)備等。既然沒(méi)收是行政處罰的種類，那么食藥監(jiān)管部門(mén)對(duì)這些涉案物品予以沒(méi)收則必須建立在相應(yīng)行政處罰要件滿足的基礎(chǔ)上；換言之，對(duì)于違法食品藥品以及相關(guān)物品的處置，《食品安全法》和《藥品管理法》只設(shè)計(jì)了沒(méi)收制度。但問(wèn)題是，許多并不滿足行政處罰條件的行為也會(huì)導(dǎo)致違法食品藥品以及相關(guān)物品的產(chǎn)生，此時(shí)，食藥稽查人員又應(yīng)當(dāng)如何處理？比如，食藥監(jiān)管部門(mén)在查處制造假藥窩點(diǎn)時(shí)，涉嫌違法行為人逃之夭夭，而食藥稽查人員窮盡調(diào)查之能事，亦無(wú)法查明該行為人的身份和去向，行政機(jī)關(guān)對(duì)這些假藥以及用于生產(chǎn)假藥、劣藥的原輔材料、包裝材料、生產(chǎn)設(shè)備等顯然不能徑行予以沒(méi)收，因?yàn)樾袨橹黧w的欠缺使得行政處罰變得并不可能；當(dāng)然，還有其他許多情形，均會(huì)發(fā)生沒(méi)收制度對(duì)違法食品藥品以及相關(guān)物品處置的無(wú)效性?？墒?，《食品安全法》和《藥品管理法》并沒(méi)有規(guī)定其他制度，以賦予食藥監(jiān)部門(mén)相應(yīng)的處置權(quán)力，因此，我們必須尋求其他制度對(duì)這一問(wèn)題予以有效解決。

二、收繳制度的引入

很顯然，當(dāng)食品藥品行政處罰構(gòu)成要件特別是主體要件欠缺時(shí)，亦會(huì)發(fā)生違法食品藥品存在的情形，此時(shí)，作為行政處罰種類的沒(méi)收制度顯得束手無(wú)策，而行政機(jī)關(guān)又不能對(duì)這些違法食品藥品無(wú)所作為、聽(tīng)之任之將其流向市場(chǎng)。也許在實(shí)務(wù)中，食藥監(jiān)部門(mén)確實(shí)是直接將其“沒(méi)收”(不是行政處罰意義上的沒(méi)收)甚至銷毀，但這更多是基于一種樸素的情感和自然的法理而為的，即政府應(yīng)當(dāng)排除公共危險(xiǎn)，為公眾謀求福祉，可“法無(wú)授權(quán)不可為”的原則要求行政機(jī)關(guān)這種善意也必須具有明確的法律依據(jù)?！缎姓幜P法》第53條和《食品藥品行政處罰程序規(guī)定》第41條所設(shè)計(jì)的對(duì)非法財(cái)物的處理制度，都是建立在行政處罰決定的沒(méi)收基礎(chǔ)之上。在食藥稽查中，如果食品藥品行政機(jī)關(guān)沒(méi)有作出沒(méi)收的行政處罰決定，那么其直接對(duì)非法財(cái)物予以的處置是沒(méi)有法律依據(jù)的，這是實(shí)實(shí)在在的法規(guī)范供給不足問(wèn)題，必須從立法上予以解決。這一問(wèn)題并不是只為食品藥品行政執(zhí)法所獨(dú)有，而是存在于所有的行政執(zhí)法領(lǐng)域。但其他部門(mén)行政立法對(duì)此并非于視無(wú)睹，而是積極創(chuàng)設(shè)有效制度對(duì)相應(yīng)違法物品進(jìn)行處置。這項(xiàng)制度就是收繳制度。

“收繳”一詞在我國(guó)立法中普遍使用，其在不同層級(jí)的法律文件中均有出現(xiàn)，而且意義所指也是不同的。經(jīng)過(guò)梳理，發(fā)現(xiàn)我國(guó)法律中的收繳至少有七種不同含義，如作為行政罰款收取行為的收繳*如《行政處罰法》第46條、《治安管理處罰法》第104條。、作為行政收費(fèi)行為的收繳*如《藥品管理法》第41條第2款。、作為證照收回行為的收繳*如《槍支管理法》第28條、《森林法》第34條。、對(duì)非法財(cái)物剝奪行為的收繳*如《治安管理處罰法》第11條、《禁毒法》第28條。等等。[2-3]在法律條文中，也有將實(shí)質(zhì)意義的“沒(méi)收”(即行政處罰)和實(shí)質(zhì)意義的“收繳”(非行政處罰)相互替代的情形。這些用語(yǔ)混亂現(xiàn)象與漢語(yǔ)的模糊性和立法技術(shù)的粗糙性有關(guān)，我們雖然在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)只能面對(duì)和接受這種法律現(xiàn)象，但是卻應(yīng)當(dāng)明晰這些法律術(shù)語(yǔ)在不同法律規(guī)范中的不同涵義。很顯然，本文關(guān)注違法食品藥品的處理問(wèn)題，引入的收繳制度主要是指對(duì)特定情形下非法財(cái)物的收歸國(guó)有。

收繳制度既然是與沒(méi)收制度并行存在的制度，那么收繳自然不是一種行政處罰種類。行政處罰原則上只有在滿足要件的該當(dāng)性、行為的違法性(欠缺)和有責(zé)性的情形下方能適用。行為即使具備各種客觀的構(gòu)成要件，“屬于違反行政法上之義務(wù)行為，如果欠缺有責(zé)性，例如無(wú)責(zé)任能力人所為之行為或行為人欠缺故意過(guò)失的責(zé)任要件時(shí)，則仍不得處罰”[4]。收繳制度可以而且應(yīng)當(dāng)引入食藥稽查，但其不是作為行政處罰種類而引入，這點(diǎn)必須明確。法律關(guān)系的主體是人(包括人格化的組織體)；物只是客體，不能成為主體，除非其人格化；行政處罰是對(duì)人的處罰，不是對(duì)物的處罰，一旦發(fā)生違法行為的有責(zé)性甚至是行為人的欠缺情形，必然導(dǎo)致不能作出行政處罰。鑒于此，筆者堅(jiān)決反對(duì)將《治安管理處罰法》中的收繳制度引入食藥稽查，核心理由就是《治安管理處罰法》第11條所規(guī)定的對(duì)非法財(cái)物的“收繳”制度并不是單純的收繳，而是沒(méi)收和收繳的混合體，即該條款不僅包含了處罰條件欠缺情形時(shí)對(duì)非法財(cái)物的收繳(實(shí)質(zhì)意義的收繳)，也吸收了原《治安管理處罰條例》第7條對(duì)非法財(cái)物的沒(méi)收(實(shí)質(zhì)意義上的處罰)。之所以這樣規(guī)定，官方對(duì)此的權(quán)威解釋主要有兩點(diǎn)：“一是為了減少治安管理處罰的種類，消除社會(huì)上對(duì)公安機(jī)關(guān)治安管理處罰權(quán)‘過(guò)多’的疑慮；二是與《刑法》的規(guī)定相銜接。……《刑法》沒(méi)有將追繳違法所得和沒(méi)收違禁品和供犯罪所用的本人財(cái)物作為刑罰。違反治安管理行為與犯罪行為類似，收繳非法財(cái)物……也不宜作為治安管理處罰”[5]。其實(shí)，這兩點(diǎn)理由均是不充分的。第一，公法的精神在于對(duì)公權(quán)力行使的規(guī)范和控制，其特別要警惕公權(quán)力的“改頭換面”“新瓶裝舊酒”現(xiàn)象，美其名曰“去處罰化”，但《治安管理處罰法》第11條與其所取代的沒(méi)收制度對(duì)當(dāng)事人權(quán)益的實(shí)質(zhì)影響并無(wú)差異。第二，追求與《刑法》的一致性是無(wú)視行政處理決定更加靈活性的特點(diǎn)，更何況《刑事訴訟法》第280條第1款*該款規(guī)定，“對(duì)于貪污賄賂犯罪、恐怖活動(dòng)犯罪等重大犯罪案件，犯罪嫌疑人、被告人逃匿，在通緝一年后不能到案，或者犯罪嫌疑人、被告人死亡，依照刑法規(guī)定應(yīng)當(dāng)追繳其違法所得及其他涉案財(cái)產(chǎn)的，人民檢察院可以向人民法院提出沒(méi)收違法所得的申請(qǐng)”。和《刑法》第64條*該條規(guī)定，“犯罪分子違法所得的一切財(cái)物，應(yīng)當(dāng)予以追繳或者責(zé)令退賠；對(duì)被害人的合法財(cái)產(chǎn)，應(yīng)當(dāng)及時(shí)返還；違禁品和供犯罪所用的本人財(cái)物，應(yīng)當(dāng)予以沒(méi)收。沒(méi)收的財(cái)物和罰金，一律上繳國(guó)庫(kù)，不得挪用和自行處理”。所規(guī)定的對(duì)非法財(cái)物的處理制度在定位上還是不一致的?！吨伟补芾硖幜P法》既是實(shí)體法，更是程序法，那為何該法第11條必須“與《刑法》的規(guī)定相銜接”，而不與《刑事訴訟法》的規(guī)定相銜接呢？正如有的學(xué)者所批判的那樣，“治安處罰法變處罰手段沒(méi)收為強(qiáng)制手段收繳就存在很大問(wèn)題，其變更的合法性和正當(dāng)性受質(zhì)疑。收繳替代沒(méi)收既不利于對(duì)人權(quán)的保護(hù)，又違背保持法的穩(wěn)定性、統(tǒng)一性和嚴(yán)肅性要求”[6]。同時(shí)，在公安機(jī)關(guān)行政執(zhí)法的實(shí)務(wù)中，其始終只限定在治安管理處罰領(lǐng)域，而公安行政案件除了治安管理處罰類案件，還有出入境邊防管理處罰類、消防管理處罰類、計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)安全處罰類、禁毒公安處罰類案件，在這些案件辦理中，并不適用《治安管理處罰法》第11條所規(guī)定的收繳制度，而主要仍是實(shí)質(zhì)意義的沒(méi)收制度。*作為例外，交通管理處罰類案件和治安管理處罰類案件在這方面有相似處，如《道路交通安全法》第96條和第97條規(guī)定了對(duì)“偽造、變?cè)旎蛘呤褂脗卧?、變?cè)斓臋z驗(yàn)合格標(biāo)志、保險(xiǎn)標(biāo)志”“使用其他車輛的機(jī)動(dòng)車登記證書(shū)、號(hào)牌、行駛證、檢驗(yàn)合格標(biāo)志、保險(xiǎn)標(biāo)志”“非法安裝的警報(bào)器、標(biāo)志燈具”的收繳制度。

筆者以《治安管理處罰法》第11條作為反例主要是說(shuō)明實(shí)質(zhì)意義上的收繳具有特定性的內(nèi)涵，其絕不具有行政處罰的屬性。明確這一點(diǎn)對(duì)于將收繳制度引入食藥稽查至關(guān)重要，因?yàn)檫@至少?gòu)倪壿嬌侠砬辶耸绽U制度和沒(méi)收制度的各自適用范圍。但是從正面回答收繳屬于何種性質(zhì)的行政行為，學(xué)界一直存在著爭(zhēng)議。這種爭(zhēng)議的產(chǎn)生，是源于典型的中國(guó)行政法思維。自1989年以來(lái)，《行政訴訟法》確定地以正面列舉為主導(dǎo)的受案范圍制度直接影響著人們觀察行政行為的思考路徑，也就是必須將行政行為具體類型化歸入到某種性質(zhì)的行為(如行政處罰、行政許可、行政協(xié)議等)中進(jìn)行討論，司法審判也習(xí)慣于或者安逸于這種具體類型化和性質(zhì)特定化的處理方式，如果當(dāng)事人不能將行政行為歸入到具體類型，使其符合《行政訴訟法》第11條第1款第(一)項(xiàng)至第(十一)項(xiàng)具體列舉的行為特征，那么法院一般是不予受理，而幾乎不會(huì)將這條的概括列舉規(guī)定納入到司法審查范圍。另一方面，關(guān)于行政行為的立法也是從具體類型化入手進(jìn)行的，如已經(jīng)頒布實(shí)施的《行政處罰法》《行政許可法》《行政強(qiáng)制法》等。這種行政法律現(xiàn)象是我國(guó)行政法治水平不高的反映，對(duì)于較發(fā)達(dá)行政法制而言，原則上只要該種行政活動(dòng)被確定為行政行為，就有一套關(guān)于行政行為成熟的制度體系對(duì)其進(jìn)行規(guī)范，因其發(fā)生之爭(zhēng)議原則上均可納入司法審查。回歸到我國(guó)法律語(yǔ)境，結(jié)合發(fā)生收繳的可能情形，筆者認(rèn)為，將不能予以行政處罰決定處理的非法財(cái)物收歸國(guó)有的收繳在內(nèi)容所指時(shí)是一致的，但在性質(zhì)界定時(shí)，則是雙重的。具體而言，如發(fā)生《行政處罰法》第25條(不滿14周歲)、第26條(精神病人)和第27條第2款(“違法行為輕微并及時(shí)糾正，沒(méi)有造成危害后果”)情形，行為人的非法財(cái)物不予沒(méi)收，但予以收繳，這時(shí)的收繳屬于行政征收行為。如發(fā)生違法事實(shí)清楚但違法行為人無(wú)法查明(如事先逃逸)情形，對(duì)相應(yīng)的非法財(cái)物亦不予沒(méi)收，但予以收繳，我們可以將這些非法財(cái)物視為無(wú)主物，行政執(zhí)法部門(mén)通過(guò)收繳而取得，這時(shí)的收繳更多類似于先占，是一種行政事實(shí)行為。如發(fā)生對(duì)非法財(cái)物應(yīng)予沒(méi)收但違法行為人死亡，當(dāng)該行為人有繼承人時(shí)，對(duì)非法財(cái)物的收繳是行政征收；當(dāng)該行為人無(wú)繼承人時(shí)，對(duì)非法財(cái)物的收繳是類似先占的事實(shí)行為。

無(wú)論是學(xué)術(shù)界還是官方，目前主流的觀點(diǎn)都是將收繳定位于行政強(qiáng)制措施。[7-8]這種觀點(diǎn)值得商榷，理由在于：第一，視收繳為行政強(qiáng)制措施不符合行政強(qiáng)制的一般法理。無(wú)論是經(jīng)典的三分學(xué)說(shuō)*即認(rèn)為行政強(qiáng)制由行政強(qiáng)制執(zhí)行、即時(shí)強(qiáng)制和行政調(diào)查中的強(qiáng)制措施三部分組成。這種學(xué)說(shuō)影響甚大，即使我國(guó)《行政強(qiáng)制法》確立了行政強(qiáng)制兩分的法律地位，仍有不少學(xué)者對(duì)其萬(wàn)般青睞。參見(jiàn)：楊建順.行政強(qiáng)制法18講[M].北京：中國(guó)法制出版社，2011：3；劉平.行政執(zhí)法原理與技巧[M].上海：上海人民出版社，2016：217.還是目前主流的二分學(xué)說(shuō)，都強(qiáng)調(diào)行政強(qiáng)制行政行為的緊急性、及時(shí)性和暫時(shí)性，從屬于行政強(qiáng)制的行政強(qiáng)制措施當(dāng)然概不例外，其實(shí)質(zhì)只是作為保障行政實(shí)效性的手段而存在，即它是指行政機(jī)關(guān)為了預(yù)防、制止或控制危害社會(huì)的行為發(fā)生，依法采取的對(duì)有關(guān)對(duì)象的人身、財(cái)產(chǎn)和行為自由加以暫時(shí)性限制，使其保持一定狀態(tài)的手段[9]，往往因事出緊急而采取的先行措施，其不是對(duì)整個(gè)事件的最終處理決定，而作為對(duì)非法財(cái)物結(jié)論性處理決定的收繳顯然與之相悖。第二，將收繳視為行政強(qiáng)制措施違反了《行政強(qiáng)制法》第2條第2款的規(guī)定?！缎姓?qiáng)制法》第2條第2款規(guī)定，“行政強(qiáng)制措施，是指行政機(jī)關(guān)在行政管理過(guò)程中，為制止違法行為、防止證據(jù)損毀、避免危害發(fā)生、控制危險(xiǎn)擴(kuò)大等情形，依法對(duì)公民的人身自由實(shí)施暫時(shí)性限制，或者對(duì)公民、法人或者其他組織的財(cái)物實(shí)施暫時(shí)性控制的行為”，這從法律上明確了行政強(qiáng)制措施的定義，強(qiáng)調(diào)對(duì)財(cái)物的“暫時(shí)性控制”，這符合行政強(qiáng)制措施的一般法理，而收繳將非法財(cái)物收歸國(guó)有是無(wú)期限的，旨在永久性地排除其對(duì)公眾和社會(huì)的危險(xiǎn)性，并不是作為擔(dān)保手段的行政強(qiáng)制措施所必需的“暫時(shí)性控制”。*同收繳一樣，強(qiáng)制隔離戒毒、收容教育和已被廢止的勞動(dòng)教養(yǎng)，雖然官方將其冠之以行政強(qiáng)制措施的名號(hào)(如《賣(mài)淫嫖娼人員收容教育辦法》第2條規(guī)定，收容教育“是指對(duì)賣(mài)淫、嫖娼人員集中進(jìn)行法律教育和道德教育、組織參加生產(chǎn)勞動(dòng)以及進(jìn)行性病檢查、治療的行政強(qiáng)制教育措施”)，但我們不能不假思索地接受這一名號(hào)。第三，視收繳為行政強(qiáng)制措施必將導(dǎo)致我國(guó)行政法制的紊亂，也不利于將其引入食藥稽查。根據(jù)《行政強(qiáng)制法》第10條的規(guī)定，法律可以設(shè)定各種行政強(qiáng)制措施，行政法規(guī)和地方性法規(guī)原則上只能在特定情形下設(shè)定查封和扣押兩種行政強(qiáng)制措施，法律法規(guī)以外的所有規(guī)范性文件均不能設(shè)定行政強(qiáng)制措施，但是我國(guó)目前設(shè)定收繳制度的規(guī)范性文件遍及各個(gè)立法層級(jí)，甚至許多非法律淵源的其他規(guī)范性文件也規(guī)定收繳制度，如果將收繳視為行政強(qiáng)制措施，那么這些相關(guān)規(guī)定都是違反《行政強(qiáng)制法》第10條的，應(yīng)當(dāng)予以清理和廢除，這顯然不利于整個(gè)行政執(zhí)法的開(kāi)展和行政秩序的維護(hù)；同時(shí)，將收繳視為行政強(qiáng)制措施而引入食藥稽查，只能通過(guò)修改《食品安全法》和《藥品管理法》進(jìn)行，這種立法成本無(wú)疑是巨大的。相對(duì)而言，以行政征收來(lái)界定收繳的性質(zhì)是比較合理的。征收是“國(guó)家為了公共利益的需要并基于主權(quán)原則強(qiáng)制實(shí)施的損害私人權(quán)益的一切合法公權(quán)力行為”，征收并不必然以補(bǔ)償為要件。我國(guó)只有征收的個(gè)別性立法，如《國(guó)有土地上房屋搬遷與補(bǔ)償條例》規(guī)定的房屋征收，就沒(méi)有一般立法。征收制度當(dāng)屬德國(guó)法最為發(fā)達(dá)*1794年《普魯士一般邦法》第74條和第75條最早確立了犧牲請(qǐng)求權(quán)的觀念，后又經(jīng)過(guò)不動(dòng)產(chǎn)傳統(tǒng)征收思想和具體行為理論的演變，最終在聯(lián)邦憲法法院水沙判決中確定其今日仍為主導(dǎo)的特別犧牲理論。不過(guò)，需要注意的是，德國(guó)法上的征收主要是作為國(guó)家賠償法上的財(cái)產(chǎn)損害賠償制度而存在，并不是作為具體化的行政行為類型而存在。這點(diǎn)和我國(guó)行政法學(xué)中將征收視為一種特定的行政行為不同。，其值得借鑒。從征收的主體、目的、條件、程序、效果來(lái)看，收繳與之契合，屬于“對(duì)財(cái)產(chǎn)的侵害，采取剝奪或者負(fù)擔(dān)形式，以不同于其他人的特別方式影響有關(guān)的個(gè)人或者人群，從而強(qiáng)制后者為公眾承擔(dān)特別的、與其他人相比不公平的、而且通常不可預(yù)期的犧牲”[10]。非法財(cái)物也有價(jià)值，在對(duì)其作出收繳決定之前，非法財(cái)物的占有人具有財(cái)產(chǎn)權(quán)益的法律地位，征收就是公權(quán)力主體基于公共利益剝奪具有財(cái)產(chǎn)權(quán)益法律地位的行為，收繳完全符合征收的四個(gè)要件特征。*征收的要件包括：作為財(cái)產(chǎn)予以保護(hù)的法律地位、法律地位的全部或者部分剝奪、通過(guò)具有特定的主權(quán)法律行為、目的是執(zhí)行公共任務(wù)。參見(jiàn)：毛雷爾.行政法學(xué)總論[M].高家偉，譯.北京：法律出版社，2000：680.

關(guān)于收繳性質(zhì)的討論，只要不是將其與作為行政處罰的沒(méi)收相混淆，即使?fàn)幷撛偌ち遥谀壳拔覈?guó)行政法制的語(yǔ)境中，更多地只具有學(xué)術(shù)的意義，并不增加將其引入至食藥稽查的難度。

三、收繳的規(guī)范

收繳是一種非行政處罰的處理措施，是行政執(zhí)法部門(mén)強(qiáng)制性地、無(wú)償?shù)貙⒎欠ㄘ?cái)物收歸國(guó)有的行為，其更具行政征收的性質(zhì)，但亦不排除作為行政事實(shí)行為的可能。無(wú)論是作為行政法律行為，還是作為行政事實(shí)行為，收繳都是國(guó)家對(duì)特定財(cái)物的強(qiáng)制收取，其引入可以有效保障食藥稽查在處理非法物品的實(shí)效性，防止違法食品藥品在社會(huì)上的流通，但對(duì)其適用情形、程序、后續(xù)處置等均需予以相應(yīng)的規(guī)范，否則不但會(huì)對(duì)私人權(quán)益造成侵害性影響，更有損整個(gè)政府的公信力。

(一)收繳的適用情形

收繳只在行政調(diào)查后，認(rèn)定有非法財(cái)物，但因處罰條件不足無(wú)沒(méi)收適用可能時(shí)方得適用。概括起來(lái)，非法財(cái)物無(wú)法或者不便沒(méi)收但予以收繳的情形有：(1)依照《行政處罰法》第25條、第26條條，不滿14周歲的未成年人或精神病人從事違法行為產(chǎn)生非法財(cái)物的；(2)行為人的違法行為完全滿足行政處罰條件且在違法行為中產(chǎn)生非法財(cái)物，但符合《行政處罰法》第27條第2款“違法行為輕微并及時(shí)改正，沒(méi)有造成危害后果”法律要件的；(3)應(yīng)當(dāng)對(duì)非法物品予以沒(méi)收，但在作出沒(méi)收處罰時(shí)，違法行為人死亡的(作出沒(méi)收處罰決定后，違法行為人死亡，亦不發(fā)生收繳)；(4)違法事實(shí)清楚，但違法行為人難以查明，法定公告期限屆滿的；(5)非法財(cái)物屬于違禁品，行為人不滿足行政處罰條件的。

對(duì)于食藥稽查收繳適用情形的規(guī)范，《海關(guān)法實(shí)施條例》第62條的規(guī)定可茲借鑒。

(二)收繳的對(duì)象

沒(méi)收由沒(méi)收非法財(cái)物和沒(méi)收違法所得兩部分組成。當(dāng)沒(méi)收處罰不能時(shí)，收繳予以適用，但收繳只針對(duì)非法財(cái)物，不針對(duì)違法所得。對(duì)于違法所得的非行政處罰處理措施是追繳制度，其與收繳的法理相通。具體到食藥稽查領(lǐng)域，非法財(cái)物可能包括三類：一是違禁品，如普通人持有的特殊藥品(麻醉藥品和精神藥品)、槍支彈藥、管制刀具等；二是違法工具，如生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)設(shè)備、偽造、變?cè)斓墓?、證件、證明文件、印章等；三是其他非法財(cái)物，典型者如違法食品藥品、食品添加劑、藥品制劑等。

收繳的非法財(cái)物往往是證據(jù)保全措施所固定的財(cái)物，但證據(jù)保全措施所固定的財(cái)物并不限于非法財(cái)物。證據(jù)保全措施，典型者如查封、扣押，其對(duì)象范圍亦有限制，一般而言，與案件無(wú)關(guān)的物品、與案件有關(guān)但屬于公民個(gè)人及其所撫養(yǎng)家屬的生活必需品以及被受害人或者善意第三人合法占用的財(cái)物，不得查封、扣押，這也構(gòu)成了收繳的對(duì)象限制。

值得注意的是，食藥稽查中查獲的資金是否屬于收繳的對(duì)象，這在實(shí)務(wù)中是一個(gè)難點(diǎn)。根據(jù)《食品安全法》第122條第1款、第123條第1款、第124條第1款、第125條第1款和《藥品管理法》第72條、第73條、第74條、第75條第2款、第79條、第83條的規(guī)定：沒(méi)收的食品藥品非法財(cái)物僅包括違法食品藥品以及從事違法行為的工具，并不包括資金；當(dāng)沒(méi)收不能轉(zhuǎn)為收繳處理時(shí)，用于實(shí)施食品藥品違法行為的資金應(yīng)當(dāng)也是收繳的對(duì)象。

(三)收繳的程序

收繳是行政處理決定行為，是結(jié)論性的處理措施。根據(jù)“先取證，后裁決”的一般要求，收繳是在行政調(diào)查程序結(jié)束，非法財(cái)物已被查明的基礎(chǔ)上實(shí)施的公權(quán)力行為。在此必須指出的是，在行政調(diào)查中，對(duì)涉案食品藥品以及其他物品采取相應(yīng)的行政強(qiáng)制措施，如查封、扣押，也可能存在著期限短、取證難的問(wèn)題，但這些問(wèn)題與本文主旨無(wú)關(guān)。收繳不是調(diào)查取證中的措施，而是一種處理決定；收繳制度的引入，并不是為了提高調(diào)查取證的便利性，只是為了解決沒(méi)收難以適用的難題。所以，收繳和沒(méi)收一樣，往往也是經(jīng)由立案、調(diào)查、決定、執(zhí)行的基本程序，具體到食藥稽查，參照《食品藥品行政處罰程序規(guī)定》第三章至第七章的規(guī)定即可。

根據(jù)2004年最高人民法院的一個(gè)專門(mén)針對(duì)藥品違法經(jīng)營(yíng)處理的司法解釋*參見(jiàn)：最高人民法院在2004年9月發(fā)布的《關(guān)于沒(méi)收財(cái)產(chǎn)是否應(yīng)當(dāng)進(jìn)行聽(tīng)證及沒(méi)收經(jīng)營(yíng)藥品行為等有關(guān)法律問(wèn)題的答復(fù)》(最高人民法院〔2004〕行他字第1號(hào))。，沒(méi)收應(yīng)當(dāng)按較大數(shù)額罰款，并進(jìn)行聽(tīng)證。有人認(rèn)為，在我國(guó)目前聽(tīng)證范圍法定化為主導(dǎo)的背景下，引入收繳，可以大大減輕食藥稽查部門(mén)的聽(tīng)證程序負(fù)擔(dān)。[1]這一觀點(diǎn)有其合理性，但最終是沒(méi)收還是收繳，在聽(tīng)證程序啟動(dòng)之際，并無(wú)定論。基于對(duì)行政相對(duì)人的權(quán)利保護(hù)引入收繳規(guī)避聽(tīng)證程序，這顯然是執(zhí)法者的一廂情愿。

所收繳的非法財(cái)物，一般就是行政調(diào)查程序中經(jīng)由行政強(qiáng)制措施所保全的財(cái)物。在行政調(diào)查中，并無(wú)收繳的適用，那種認(rèn)為“公安機(jī)關(guān)對(duì)于上述違法財(cái)物，均是出具‘收繳決定書(shū)’或者‘收繳決定書(shū)’并制作清單后，直接將違法財(cái)物予以控制，而不走先查封扣押再?zèng)]收處罰的繁瑣程序……公安機(jī)關(guān)的執(zhí)法效率與食品藥品監(jiān)管部門(mén)比較，可謂兩重天”[1]的觀點(diǎn)，顯然是站不住腳的。其原因是：第一，在行政調(diào)查程序階段，財(cái)物是否為非法財(cái)物尚無(wú)定論；第二，公安機(jī)關(guān)在調(diào)查取證中，仍是采取查封、扣押等證據(jù)保全措施，而不可能是直接實(shí)施收繳、追繳行為。

(四)收繳的法律文書(shū)制作

通過(guò)文書(shū)制作的規(guī)范化實(shí)現(xiàn)“執(zhí)法留痕”是食藥稽查減低潛在法律風(fēng)險(xiǎn)的有效途徑，收繳行為的內(nèi)容亦須體現(xiàn)在相應(yīng)法律文書(shū)的表達(dá)中。其文書(shū)制作可以有兩種模式：一是收繳決定書(shū)和收繳清單分別制作；二是單一收繳清單的制作。鑒于簡(jiǎn)化法律文書(shū)制作的需要，筆者認(rèn)為收繳清單模式就已足夠，其既說(shuō)明收繳決定內(nèi)容，又載明收繳財(cái)物的基本內(nèi)容。后者主要是收繳財(cái)物的特征描述，如財(cái)物的名稱、規(guī)格、數(shù)量(重量)及其重要的、明顯的特征或者瑕疵。收繳清單送達(dá)與其他行政法律文書(shū)的送達(dá)規(guī)則相同。非法財(cái)物發(fā)生無(wú)主物情形，稽查部門(mén)亦須制作收繳清單，但需注明“被收繳人無(wú)法查清”字樣。

(五)收繳財(cái)物的管理和處理

食品藥品監(jiān)督管理部門(mén)可借鑒公安部《公安機(jī)關(guān)涉案財(cái)物管理若干規(guī)定》和其他行政機(jī)關(guān)收繳物管理規(guī)范，結(jié)合食品藥品案件自身特點(diǎn)，制定相應(yīng)的管理和處理規(guī)范。其主要內(nèi)容應(yīng)當(dāng)有：費(fèi)用財(cái)政列支；統(tǒng)一管理原則，與辦案部門(mén)相分離，分案分類管理，建立電子臺(tái)賬；返還、上繳國(guó)庫(kù)、銷毀、回收的不同處理規(guī)則等。

(六)收繳的比例性

即使無(wú)沒(méi)收適用的可能，對(duì)象屬于非法財(cái)物，亦不屬于與案件無(wú)關(guān)、生活必需品、善意第三人占有合法財(cái)物三種情形，也并非一定予以收繳。從實(shí)質(zhì)法治的立場(chǎng)，收繳必須講求比例性，在侵害最小原則指導(dǎo)下，保持收繳決定的公共效益與可能侵害的權(quán)利損失之間的相稱性。

(七)收繳的救濟(jì)

無(wú)論是何種情形下的收繳，只要有利害關(guān)系人對(duì)之存有異議，均可申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟。詳言之，當(dāng)收繳是一種行政征收行為時(shí)，當(dāng)事人可以依據(jù)《行政復(fù)議法》第6條第(七)項(xiàng)或者《行政訴訟法》第12條第1款第(五)項(xiàng)所明確列舉的受案范圍申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟；當(dāng)收繳是一種行政事實(shí)行為時(shí)，當(dāng)事人則可以依據(jù)《行政復(fù)議法》第6條第(十一)項(xiàng)或者《行政訴訟法》第12條第1款第(十二)項(xiàng)所概括規(guī)定的受案范圍申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟。

四、結(jié) 語(yǔ)

沒(méi)收是我國(guó)現(xiàn)行食品藥品法律所設(shè)定的重要行政處罰種類，根據(jù)行政處罰主客觀相統(tǒng)一的原則，食品藥品行政機(jī)關(guān)必須在實(shí)現(xiàn)行政處罰要件具備的基礎(chǔ)上，方可對(duì)涉案的非法財(cái)物作出沒(méi)收決定。但食藥稽查的現(xiàn)實(shí)卻是，即使行政處罰要件存在欠缺，但仍然會(huì)有非法財(cái)物的發(fā)生，此種情形下，沒(méi)收制度將無(wú)用武之地，此時(shí)，我們必須尋求另外一種制度來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)這些非法財(cái)物的處置。經(jīng)比較分析，筆者認(rèn)為，在食藥稽查中引入收繳制度不失為一個(gè)良策。收繳制度在不能對(duì)非法財(cái)物予以沒(méi)收時(shí)發(fā)揮作用，是沒(méi)收制度的替代性制度，收繳的適用范圍和法律功能決定了其不是行政處罰行為。收繳是對(duì)非法財(cái)物的最終處理決定，其當(dāng)然不同于作為行政強(qiáng)制措施的查封或者扣押等措施。無(wú)論是作為行政征收行為的收繳，還是作為行政事實(shí)行為的收繳，只要我們從其適用的條件、對(duì)象、程序等方面予以有效的規(guī)范，就能保證收繳制度能在法治的軌道上良性運(yùn)行，從而有效地解決食藥稽查中不能通過(guò)沒(méi)收處置相應(yīng)非法財(cái)物的難題。

重新審視本文一開(kāi)始關(guān)注的“將收繳制度引入食品藥品法律”的主張，不難看出，這種聲音看到了食藥稽查工作對(duì)不合標(biāo)準(zhǔn)食品藥品進(jìn)行非行政處罰處理中的問(wèn)題，提出“引入收繳”的修法建議也確實(shí)可行。不過(guò)遺憾的是，它將收繳和追繳的適用范圍和法律功能混淆，而且錯(cuò)誤地認(rèn)為收繳是解決食品藥品執(zhí)法中的調(diào)查取證難題的一劑良藥，這些都是不可取的。本文贊同它的結(jié)論，但反對(duì)它的論證。或者說(shuō)，本文研究食藥稽查引入收繳制度，根據(jù)其運(yùn)行法理將其限定在行政處理決定環(huán)節(jié)，沒(méi)有對(duì)食藥稽查中的取證難題予以回應(yīng)。當(dāng)然，收繳制度無(wú)論是在理論上還是在實(shí)務(wù)中，仍有許多具體的問(wèn)題沒(méi)有得到解決，但具體問(wèn)題的討論都必須建立在對(duì)收繳基本定位及其基本規(guī)范的前提性共識(shí)基礎(chǔ)之上，而對(duì)這些共識(shí)的闡述就構(gòu)成了本文的主旨。

[1] 羅良杰.將“收繳”“追繳”引入食藥法律[N].中國(guó)醫(yī)藥報(bào)[N].2015-12-02(3).

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AnalysisaboutIntroductionofSeizureSystemintoFoodandDrugInspection

ZENG Wen-yuan

(Police Training School, People’s Public Security University of China，Beijing 100038，China)

In food and drug inspection, confiscation cannot be applied because of the lack of condition of the administrative penalty. In this case, the seizure system should be introduced into food and drug inspection to deal with the illegal food and drug and related items. The seizure is not a kind of administrative penalty, but a substitute system for confiscation. The collection is not compulsory administrative measures, but administrative acquisition or administrative factual act, similar to prepossession. The implementation of the seizure has basic regulations. It has strict requirements in the applicable situations, objects, procedures, property management and disposal, etc. At the same time, the seizure must be in line with the principle of proportion. In the event of a dispute arising from the seizure, the interested parties can seek the appropriate administrative relief. The seizure is led into as administrative decision measures, and it does not belong to administrative investigation measures. This consensus has fundamental importance for the introduction of the seizure system into food and drug inspection.

food and drug inspection; seizure; confiscation; administrative decision

林麗芳]

D922.16

A

1674-3199(2017)06-0047-08

2017-10-10

中國(guó)人民公安大學(xué)中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費(fèi)項(xiàng)目(2016JKF02202)

曾文遠(yuǎn)(1981—)，男，新疆阿克蘇人，中國(guó)人民公安大學(xué)警體戰(zhàn)訓(xùn)學(xué)院講師、中國(guó)人民公安大學(xué)食品藥品與環(huán)境犯罪研究中心研究員，博士。