“一帶一路”倡議下境外檔案管理探究

王洋

一、“一帶一路”倡議對境外檔案工作的影響

“一帶一路”倡議是2013年9月10日，由習近平總書記提出的共建“絲綢之路經(jīng)濟帶”和“21世紀海上絲綢之路”的重大倡議，也是當前我國進一步推行對外開放的國家級頂層設(shè)計。這一倡議將我國與沿線各國在交通、能源、通訊等方面的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)作為重點領(lǐng)域，將與沿線國家在能源、資源等方面的開采、冶煉、加工等開發(fā)合作作為重要抓手，使我國企業(yè)紛紛抓住機遇，競相去境外注冊機構(gòu)、承攬項目。隨著境外機構(gòu)（項目）數(shù)量的增長、工程周期的延長、建設(shè)規(guī)模的擴大，使我國形成于境外的檔案數(shù)量也迅猛增長。由此，“一帶一路”倡議為如何管理好這些境外檔案，如何做好境外文件材料的收集、整理、歸檔，如何保證境外檔案的安全保管和日后提供利用等工作帶來了挑戰(zhàn)，如何加強境外檔案管理也成為了“一帶一路”建設(shè)背景下檔案管理領(lǐng)域亟需研究和解決的課題。

二、境外檔案管理現(xiàn)狀及問題

1.缺少規(guī)章制度，無法可依

我國頒布的有關(guān)境外檔案管理的規(guī)章制度可追溯到1993年3月，國家檔案局、國家計劃委員會、對外經(jīng)濟貿(mào)易部聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于加強境外投資、承包工程、設(shè)計咨詢、科技合作和勞務(wù)合作項目檔案工作的通知》，此文件制定時間較早，部分內(nèi)容已不適應當前境外檔案工作的要求，適用性較差。2002年8月，廣東省政府辦公廳頒布了《廣東省駐境外及港澳地區(qū)國有企業(yè)檔案管理辦法》，此辦法適用范圍有限，僅針對廣東省屬駐外企業(yè)，不對全國企業(yè)具有普遍指導意義。2005年9月，國家檔案局印發(fā)了《關(guān)于加強駐外機構(gòu)和境外企業(yè)檔案工作的意見》，此文件為“意見”，執(zhí)行力度有限，提出的要求也較為宏觀、原則，實用性較差。此外，涉及境外檔案管理的規(guī)定還可于國家檔案局和國資委聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于進一步加強中央企業(yè)檔案工作的意見》及廣州市政府、北京市工商局印發(fā)的有關(guān)管理辦法中零星見到，但都是一語帶過，實際指導意義不大。

2.全員檔案管理意識淡薄，檔案收集難

境外檔案收集難，首先是由境外檔案管理工作不受重視所決定的。從境外企業(yè)或境外項目決策者的管理意識上，認為設(shè)立境外企業(yè)或承攬境外項目的目的是為了更好地開展境外業(yè)務(wù)、開拓新的市場或通過對工程技術(shù)、質(zhì)量、進度等進行把關(guān)而取得經(jīng)濟效益，無須對檔案進行收集和管理。特別是受一些所在國自由管理檔案的影響，企業(yè)日?；顒踊蚪ㄔO(shè)項目中產(chǎn)生的文件材料往往隨著活動或項目的完成而散失，境外檔案自生自滅成為普遍現(xiàn)象。即使有些檔案人員有一定的歸檔意識，但受自身檔案專業(yè)水平的限制，收集到的往往是不符合歸檔要求、沒有保存價值的文件材料。此外，缺少境外文件材料歸檔范圍、境外項目檔案驗收是否作為境外項目竣工驗收的必備條件等制度方面的約束，也直接影響了境外檔案的收集難度。

3.檔案人員流動性大，檔案管理專業(yè)化程度低

派出境外的工作人員往往受所在國在勞務(wù)簽證、出境時間等方面的諸多限制，需要定期回國。企業(yè)自身還對派出人員在國內(nèi)外工作崗位間進行輪換，由此導致企業(yè)派出境外工作人員更換頻繁，人員流動性大。出于企業(yè)對經(jīng)營成本的控制，境外工作人員還往往身兼數(shù)職，檔案人員一般都是兼職人員，負責檔案工作的同時，還負責文書、翻譯等其他工作。對于專業(yè)性較強的檔案工作來說，如果不能確保檔案人員的專職和長期穩(wěn)定，必將導致境外檔案管理專業(yè)化水平較低。同時由于境外企業(yè)或項目距離國內(nèi)主管單位較遠，國內(nèi)檔案人員鞭長莫及，無法親臨現(xiàn)場對檔案工作進行指導；有些國家和地區(qū)通訊也不甚發(fā)達，受網(wǎng)絡(luò)和信息安全、時差等客觀因素限制，國內(nèi)檔案人員對境外檔案工作愛莫能助。

4.檔案保管分散

由于檔案管理意識淡薄、檔案人員身兼數(shù)職、檔案管理制度缺失等原因，境外企業(yè)較少配備專門的檔案庫房，實現(xiàn)集中統(tǒng)一管理，而是將行政類、技術(shù)類、合同類、法律類等各類文件材料辦理完畢后，散存于各業(yè)務(wù)部門。相對各類檔案來說，境外企業(yè)普遍對人事類、會計類檔案重視程度較高，一般配備專用保管柜，統(tǒng)一保管。對于規(guī)模較小的企業(yè)或項目，檔案裝具也往往配備不足，各類文件材料由“誰經(jīng)辦，誰保管”，散存于個人手中，任意放置。境外檔案的保管缺少必要的場地和設(shè)備設(shè)施，保管條件遠遠達不到國內(nèi)提出的“八防”要求，檔案安全存在隱患。

5.檔案信息化建設(shè)水平低，管理手段落后

檔案信息化建設(shè)以一定的軟、硬件及網(wǎng)絡(luò)平臺為基礎(chǔ)，需要加大對境外企業(yè)或項目的成本投入。境外企業(yè)大多為爭取經(jīng)營效益最大化而不愿增加這部分投入，有的企業(yè)也因所處國家或地區(qū)經(jīng)濟落后，信息化總體水平不高，不能滿足檔案信息化建設(shè)的前提和要求，導致檔案信息化建設(shè)水平相對較低。他們對檔案管理的方式，在計算機辦公條件下僅使用了計算機電子表格或單機版檔案管理軟件，在一些建設(shè)項目上，還停留在計算機制表、手工填寫階段，管理手段落后，完全沒有應用計算機走上信息化管理軌道。

三、我國駐“一帶一路”沿線國家企業(yè)或項目檔案工作的特點

“一帶一路”沿線國家多為中亞、南亞、西亞、東非等地區(qū)的發(fā)展中國家，人口眾多，國情復雜，政局不穩(wěn)定，經(jīng)濟和文化發(fā)展落后。在這些地區(qū)設(shè)立企業(yè)或承攬項目時，檔案工作還有以下突出特點：

1.檔案工作易中斷

“一帶一路”沿線國家多為印度、巴基斯坦、伊朗、孟加拉等資源依賴型國家，其政治格局在國際社會的動蕩中極易受到?jīng)_擊，國家政策也易發(fā)生改變，甚至發(fā)生戰(zhàn)亂。我國駐這些國家的企業(yè)或項目因此關(guān)閉或中止的現(xiàn)象時有發(fā)生，檔案工作也就此中斷。

2.檔案工作易受所在國政治變革而改變

“一帶一路”沿線國家政治領(lǐng)域易發(fā)生變革，而政治因素往往比經(jīng)濟、技術(shù)等因素對檔案價值和功能的實現(xiàn)具有更強的制約作用。因此，檔案工作實踐也與政治因素聯(lián)系得更緊密、更廣泛，這也直接導致了檔案工作制度、規(guī)范、慣例等易隨之發(fā)生改變。

3.檔案工作受所在國檔案法規(guī)影響差異大endprint

“一帶一路”沿線國家經(jīng)濟文化發(fā)展水平不一，對檔案管理要求差別較大。例如新加坡等國家對檔案工作關(guān)注程度比較高，檔案方面的法律規(guī)范相對健全，我國駐這些國家的企業(yè)或項目檔案工作受到的限制較多。有些國家則相反，檔案工作受到的限制較少。

4.檔案記錄語言和載體迥異

“一帶一路”貫穿歐亞大陸，東連亞太經(jīng)濟區(qū)域，西入歐洲經(jīng)濟區(qū)域，基本覆蓋了四大文明古國的全部區(qū)域，各國文化差異明顯，我國駐這些國家的企業(yè)或項目很容易遇到文化融合的問題，產(chǎn)生文件記錄的語言和載體也大不相同。

四、“一帶一路”倡議下加強境外檔案管理的幾點策略

1.加強監(jiān)督指導，建立有效監(jiān)管機制

國內(nèi)主管單位要加大對境外企業(yè)或境外項目檔案工作的監(jiān)督指導力度，應在國家的宏觀指導下，積極探索境外檔案管理模式，建立或完善境外檔案工作備案、統(tǒng)計、報告等制度，必要時應赴境外開展檔案工作專項調(diào)研、指導、檢查和督促整改，甚至直接參與境外檔案管理工作。同時，國內(nèi)主管單位還要建立境外檔案工作監(jiān)督管理機制，境外檔案管理同企業(yè)管理或項目管理一樣實行“一把手”負責制，明確境外企業(yè)或境外項目負責人即為境外檔案工作第一責任人，將檔案管理納入其管理流程和考核內(nèi)容，并按年度、階段進行考核。特別在“一帶一路”沿線國家承攬項目時，還要將檔案工作納入招投標制、項目合同制、項目監(jiān)理制，以確保各階段項目檔案的規(guī)范管理。

2.分級保管，建立檔案運回或備案制度

境外企業(yè)要建立符合檔案安全保管要求的庫房，配備專門的設(shè)備設(shè)施，對境外檔案實行集中統(tǒng)一管理。境外檔案管理人員宜將庫藏檔案依據(jù)內(nèi)容的重要性進行分級管理，將涉及我國國家秘密、企業(yè)產(chǎn)權(quán)、商業(yè)秘密、債權(quán)債務(wù)等內(nèi)容的檔案作為重要與核心檔案，于庫房中集中排列并作出標識，以應對境外政局不穩(wěn)、經(jīng)濟波動、治安混亂等可能導致的突發(fā)事件。同時，境外企業(yè)應充分調(diào)研所在國關(guān)于檔案出境的有關(guān)規(guī)定，建立符合所在國規(guī)定的境外檔案運回或備案制度，并按時或及時將檔案運回國內(nèi)或備案?！耙粠б宦贰毖鼐€國家對檔案運回規(guī)定不一，如也門、沙特等國不允許將地質(zhì)檔案帶出國境，蘇聯(lián)國家規(guī)定合資公司產(chǎn)生檔案實體需在當?shù)乇９芎褪褂玫?。境外企業(yè)應首選將檔案實體運回國內(nèi)，所在國不允許運回的，應將電子副本或目錄帶回國內(nèi)備案。

3.利用信息化手段加強境外檔案管理

充分利用現(xiàn)代化的信息管理手段，建立與國內(nèi)主管單位互連互通的檔案管理系統(tǒng)。通過系統(tǒng)實現(xiàn)對境外非涉密檔案的收集、整理、編目、統(tǒng)計、利用等管理功能，建立條目級檔案數(shù)據(jù)庫，并逐步實現(xiàn)檔案管理網(wǎng)絡(luò)化服務(wù)。有條件的境外企業(yè)應利用掃描儀、數(shù)碼相機等電子設(shè)備對境外非涉密檔案進行數(shù)字化，并上傳至檔案管理系統(tǒng)，建立檔案全文數(shù)據(jù)庫，實現(xiàn)檔案信息全文檢索，授權(quán)查看利用。為確保信息安全，可將境外企業(yè)與國內(nèi)主管單位網(wǎng)絡(luò)通過VPN專線連接，服務(wù)器根據(jù)實際情況選擇置于境內(nèi)或境外。有些“一帶一路”沿線國家因經(jīng)濟落后，信息化水平低，不具備信息管理網(wǎng)絡(luò)的必備條件，對于駐這些國家的企業(yè)或項目，宜采用向其分發(fā)輕量化客戶端檔案管理軟件的方式，單機管理境外檔案并做好備份。

4.制定規(guī)范，加強管控

國家盡快制定境外檔案管理有關(guān)政策，做好境外檔案管理的頂層設(shè)計，約束境外檔案工作行為。境外企業(yè)或項目的國內(nèi)主管單位在國家政策下制定具體實施辦法，進一步指導和規(guī)范所屬境外企業(yè)或項目檔案工作。境外企業(yè)或項目應兼顧所在國的具體情況，再制定規(guī)范性和可操作性強的檔案管理細則并報國內(nèi)主管單位備案，層層做到“有法可依”。有些“一帶一路”沿線國家對檔案工作要求比較低，沒有相關(guān)法律規(guī)范和制度標準，可采用讓我國檔案法規(guī)和制度標準“走出去”的方式，境外檔案管理也按照國內(nèi)制度和標準執(zhí)行，以此加強對境外檔案工作的約束和管控。

5.加強對駐外企業(yè)或項目人員培訓

從境外企業(yè)或境外項目的決策者到一般工作人員都必須提高對境外檔案工作重要性的認識，增強做好境外檔案工作的責任感和使命感。境外工作人員出境前應參加檔案業(yè)務(wù)培訓，側(cè)重了解境外檔案工作意義及檔案形成、積累有關(guān)知識，為境外檔案的收集、歸檔做好充分準備。

（作者單位：中國電力建設(shè)集團有限公司 ）endprint