社會保護(hù)政策：新時期貧困問題治理的新視角

趙會+陳旭清

摘 要：“社會保護(hù)”是20世紀(jì)90年代末以來在國際發(fā)展議程中興起的一個新概念。其產(chǎn)生與風(fēng)險社會中貧困問題的嚴(yán)峻性密切相關(guān)。與傳統(tǒng)反貧困政策相比，社會保護(hù)政策主張從整體性貧困治理視角出發(fā)，在充分兼顧貧困的多維性和動態(tài)性基礎(chǔ)之上，建立集“預(yù)防性、保護(hù)性、投資性及變革性”策略于一體的綜合性反貧困框架，在幫助人們徹底擺脫貧困的同時推動社會的包容性發(fā)展。作為一項(xiàng)積極的反貧困政策，社會保護(hù)對于我國“十三五”期間扶貧模式的創(chuàng)新無疑具有重要的借鑒意義。

中圖分類號：C913.7

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號：10012435（2017）05065307

關(guān)鍵詞：社會保護(hù)政策；風(fēng)險社會；整體性貧困治理

Abstract：“Social protection” is a new concept rising in international development agenda since the late 1990s. It is closely related to the serious of poverty problems in the risk society. Compared to the traditional anti-poverty policy， social protection advocates the whole perspective of poverty alleviation， and based on both multidimensional and dynamic nature of poverty characters， establish an integrated framework of anti-poverty， which includes “preventive， protective， investment， and transformative” strategies， in order to help poor people get rid of poverty and meanwhile， promote the inclusive development of the society. As a positive anti-poverty policy， social protection has an important significance for the innovation of China's poverty alleviation mode during the 13th Five Year Plan period.

“社會保護(hù)”（Social Protection）是20世紀(jì)90年代末以來，在國際發(fā)展議程中興起的有別于傳統(tǒng)社會政策的一個新概念。社會保護(hù)的核心在于應(yīng)對脆弱性和長期貧困問題。與傳統(tǒng)反貧困政策相比，它能夠?qū)Ξ?dāng)前風(fēng)險社會中復(fù)雜的貧困問題作出更積極的回應(yīng)。

一、風(fēng)險社會中的脆弱性和貧困問題

全球化不僅僅是經(jīng)濟(jì)、政治及文化的全球化，還表現(xiàn)為風(fēng)險的全球化。隨著風(fēng)險和不確定性的增加，導(dǎo)致了全球范圍內(nèi)大量新貧困群體的產(chǎn)生，而傳統(tǒng)的反貧困政策已很難作出有效回應(yīng)，急需作出調(diào)整。

（一）新風(fēng)險與新貧困群體的增多

自20世紀(jì)末以來，隨著全球化進(jìn)程的不斷深化，各國民眾更多地曝露在無法預(yù)見的風(fēng)險之中。正如吉登斯所言，“不管我們生活在哪，也不管我們是富有還是貧窮，許多新風(fēng)險和不確定性無不對我們產(chǎn)生影響?！迸c傳統(tǒng)社會風(fēng)險相比，由于經(jīng)濟(jì)社會結(jié)構(gòu)變化所產(chǎn)生的新風(fēng)險對人們生活的影響更大，導(dǎo)致了大量新貧困群體的產(chǎn)生。集中表現(xiàn)在以下幾方面：（1）勞動力市場的變化。經(jīng)濟(jì)全球化推動了勞動力市場的靈活性，由于勞動力市場的變化所導(dǎo)致的非正規(guī)就業(yè)人口和結(jié)構(gòu)性失業(yè)人數(shù)迅速增多；（2）家庭結(jié)構(gòu)和性別角色的變化。大量單親家庭的產(chǎn)生以及越來越多的女性選擇進(jìn)入勞動力市場，導(dǎo)致大量女性面臨著如何平衡家庭照料和有薪酬的工作的難題，在勞動力市場中處于劣勢地位；（3）人口結(jié)構(gòu)的變化。低人口出生率和較高的老齡化增長速度意味著有更多的老年弱勢群體的產(chǎn)生，與過去相比，現(xiàn)在老年人需要承擔(dān)更多風(fēng)險，等等。

風(fēng)險和不確定性的增加，使得人們比以往任何時候都更加脆弱、更容易陷入貧困。學(xué)者Dercon曾指出：“貧困的持續(xù)是由于風(fēng)險的出現(xiàn)及其后果所導(dǎo)致的?！盵1]因此，即便是在經(jīng)濟(jì)發(fā)展獲得空前繁榮的今天，無論是在發(fā)達(dá)國家還是發(fā)展中國家，貧困率均不降反升?！坝性鲩L無發(fā)展”“經(jīng)濟(jì)富裕環(huán)境中貧困現(xiàn)象持續(xù)存在”已經(jīng)成為世界各國面臨的一大難題。據(jù)世界銀行統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2010年，全世界仍約有12億人處于極端貧困狀態(tài)中。其中，印度極端貧困人口占全球極端貧困人口的比重高達(dá)33%，高于30年前的22%；撒哈拉以南非洲的極貧人口數(shù)（4.14億人）比30年前（2.05億人）增加了一倍以上。[2]即便是在發(fā)達(dá)國家，近年來發(fā)達(dá)國家貧困人數(shù)的增加已經(jīng)達(dá)到歷史最高紀(jì)錄，尤其是在歐洲。國際勞工組織（ILO）估計(jì)，2012年，發(fā)達(dá)國家的貧困人數(shù)已超過3億，約36%的兒童生活在相對貧困線以下。[3]

（二）傳統(tǒng)反貧困政策的局限性

貧困問題的增多意味著有更多的人將經(jīng)歷更大的剝奪、面臨更少的發(fā)展機(jī)會，將無法享受經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來的繁榮、更容易被排斥在主流社會之外。貧困還將會給一國帶來沉重的經(jīng)濟(jì)和社會負(fù)擔(dān)，甚至?xí)σ粐魏蜕鐣€(wěn)定構(gòu)成威脅。因此，采取恰當(dāng)?shù)臏p貧措施、減少貧困人口數(shù)量已經(jīng)成為當(dāng)前各個國家和地區(qū)都不能回避的一個重要問題。

然而，在這樣一個以靈活性和差異性為準(zhǔn)則的風(fēng)險社會里，無論是發(fā)達(dá)國家還是發(fā)展中國家，繼續(xù)沿用傳統(tǒng)的反貧困政策已經(jīng)難以對變化了的新問題、新挑戰(zhàn)作出有效回應(yīng)。在不同的社會發(fā)展階段，由于生產(chǎn)方式的不同、與之相伴隨的社會問題的不同，導(dǎo)致所需要的社會保護(hù)機(jī)制也不同。當(dāng)前廣大發(fā)達(dá)國家正經(jīng)歷著由工業(yè)社會向后工業(yè)社會的轉(zhuǎn)變。因此，建立于工業(yè)社會、旨在應(yīng)對與勞動力市場相關(guān)聯(lián)的社會風(fēng)險的全面社會保障制度已經(jīng)難以對當(dāng)前風(fēng)險社會中的貧困問題作出有效回應(yīng)。而且傳統(tǒng)的社會保障制度實(shí)質(zhì)上只是一種緩解人們不幸的事后補(bǔ)償機(jī)制，是一種代價高昂的消極的社會政策。對于廣大發(fā)展中國家來講，效仿發(fā)達(dá)國家建立起以社會保險為核心的社會保障制度，對于這些經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低的國家或地區(qū)來講不僅成本太高，而且也缺乏現(xiàn)實(shí)可行性，特別是這些國家的絕大多數(shù)就業(yè)人口主要分布在非正式部門，這些人群往往被排斥在正式保障體系之外。此外，盡管許多國家在正式社會保障制度之外還建立有其他的一些反貧困機(jī)制，但這些反貧困機(jī)制要么是不健全或是支離破碎的，要么彼此間銜接不暢、缺乏有效整合，使得貧困問題未能得到全面解決。鑒于此，無論是發(fā)達(dá)國家還是廣大發(fā)展中國家，要想對新時期貧困問題作出有效回應(yīng)，就必須超越現(xiàn)有的反貧困戰(zhàn)略體系和政策框架，尋找一種新的制度安排。endprint

二、社會保護(hù)政策：超越傳統(tǒng)反貧困政策的新框架

鑒于在全球化時代下單憑任何一個國家的能力均難以對貧困問題作出有效回應(yīng)，20世紀(jì)末以來，在世界銀行、國際勞工組織、亞洲開發(fā)銀行等國際機(jī)構(gòu)的倡導(dǎo)下，社會保護(hù)作為一項(xiàng)“國際化”的政策被提上了國際發(fā)展議程，在反貧困議程中居于主導(dǎo)地位。

（一）“社會保護(hù)”的基本內(nèi)涵

“社會保護(hù)”（social protection）一詞最早由卡爾·波蘭尼（Karl Polanyi）在《大轉(zhuǎn)型》一書中提出。他認(rèn)為西方社會的現(xiàn)代化被一種雙重反向運(yùn)動支配著：市場的不斷擴(kuò)張運(yùn)動以及社會的反向保護(hù)運(yùn)動。社會保護(hù)，即由國家采取的各種形式的干預(yù)政策，旨在保護(hù)個人免受因市場不測而造成的種種后果的傷害。[4]8-15但是到20世紀(jì)90年代末后，被納入國際減貧議程中的“社會保護(hù)”概念與早先歐洲工業(yè)化福利國家所使用的社會保護(hù)概念相比，其內(nèi)涵已發(fā)生了很大改變。對于什么是社會保護(hù)，目前國際社會仍未達(dá)成統(tǒng)一共識，正如聯(lián)合國經(jīng)濟(jì)及社會理事會在一份報告中所指出的：“不同的傳統(tǒng)、文化和組織與政治結(jié)構(gòu)都會影響對于社會保護(hù)的定義，也影響到社會成員應(yīng)該如何得到社會保護(hù)的選擇。”[5]因此，不同的國際組織和學(xué)者分別從不同的角度給出了自己的界定，學(xué)者Devereux和Sabates-Wheeler將這些不同的定義歸為以下四類：[6]

（1）將社會保護(hù)等同于狹義的社會福利政策，認(rèn)為社會保護(hù)就其本質(zhì)而言，是給老式的社會福利貼上一種新的標(biāo)簽，其服務(wù)對象仍然是值得救助的窮人（the deserving poor），如寡婦、孤兒或殘疾人。這種對社會保護(hù)的極為狹窄的理解，通常被批評者們認(rèn)為是社會福利政策的倒退。

（2）將社會保護(hù)等同于社會安全網(wǎng)，或是協(xié)助窮人抵御生產(chǎn)和消費(fèi)沖擊的干預(yù)措施，如在以農(nóng)業(yè)為主的地區(qū)，對遭受干旱的農(nóng)民提供食物救助。這一意義上的社會保護(hù)政策只是為處于暫時貧困或臨時遭遇沖擊的人提供“經(jīng)濟(jì)保護(hù)”，還不能稱之為“社會保護(hù)”。

（3）從更寬泛的層面將社會保護(hù)等同于“安全網(wǎng)”+“彈跳板”，認(rèn)為社會保護(hù)除了提供安全網(wǎng)，保護(hù)低收入者免于遭受收入的減少或波動，還可以通過增加人力資本投資和積累，幫助貧困群體擺脫長期貧困。如世界銀行從風(fēng)險和風(fēng)險管理的角度將社會保護(hù)定義為協(xié)助個人、家庭和社區(qū)應(yīng)對風(fēng)險的一系列公共干預(yù)措施，旨在降低脆弱性、促進(jìn)消費(fèi)平滑以及在增進(jìn)平等的同時促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。[7]

（4）從“政治”或“變革”視角，將社會保護(hù)延伸到平等、賦權(quán)等非經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域。這是對社會保護(hù)政策最廣義的理解，即社會保護(hù)不僅局限于目標(biāo)性的收入轉(zhuǎn)移、保護(hù)弱勢群體免受風(fēng)險沖擊，還應(yīng)該包括政治、社會、文化等方面的權(quán)利，保障公民社會權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。如英國國際發(fā)展署（DFID）對社會保護(hù)的界定——為了應(yīng)對風(fēng)險、脆弱性以及社會無法容忍的剝奪而采取的一系列次級公共行動——即可歸入此一類。[8]

在這四種定義中，目前在國際社會比較盛行的是第三種，即人們更關(guān)注社會保護(hù)的經(jīng)濟(jì)效益，強(qiáng)調(diào)如何在對貧困群體提供收入保護(hù)的同時促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的增長。本文則傾向認(rèn)為第四個層面的社會保護(hù)概念才是對社會保護(hù)最全面的理解，是真正意義上的“社會保護(hù)”，其含義為：面向所有脆弱群體、貧困群體和邊緣化群體所采取的一系列公共的和私人的干預(yù)措施，通過預(yù)防、減少和處理他們所面臨的各種經(jīng)濟(jì)和社會風(fēng)險，旨在為他們提供基本生活保障的同時，賦予其更多的發(fā)展機(jī)會和權(quán)利，實(shí)現(xiàn)社會的包容性發(fā)展。

（二）社會保護(hù)政策較之于傳統(tǒng)反貧困政策理念的變化

盡管目前國際社會對于什么是社會保護(hù)并未作出統(tǒng)一界定，但是對于社會保護(hù)的核心——應(yīng)對脆弱性和長期貧困——已經(jīng)達(dá)成了共識。在如何治理貧困方面，社會保護(hù)理念和視角的轉(zhuǎn)變，使之與傳統(tǒng)反貧困政策相比更具有優(yōu)越性。

第一，社會保護(hù)政策更注重貧困的預(yù)防而非貧困后的補(bǔ)救。傳統(tǒng)反貧困政策主要關(guān)注的是貧困群體，社會保護(hù)政策則除了關(guān)注貧困群體外，還增加了對脆弱群體的關(guān)注。盡管脆弱人群不一定是貧困人群，但是因風(fēng)險而引起的脆弱性卻是導(dǎo)致貧困產(chǎn)生或長期持續(xù)存在的一個重要因素。因此，社會保護(hù)政策充分兼顧了貧困的動態(tài)性特征，更具前瞻性和戰(zhàn)略性。

第二，社會保護(hù)政策致力于解決貧困的根源而非僅僅是表象。它承認(rèn)貧困的多維性，主張突破傳統(tǒng)僅局限在社會政策框架內(nèi)尋找解決辦法的狹隘性，實(shí)現(xiàn)社會、經(jīng)濟(jì)、甚至政治政策的整合，采取多元干預(yù)措施來徹底消除貧困。其中，社會保護(hù)特別強(qiáng)調(diào)風(fēng)險管理以及賦權(quán)、公平和包容等非經(jīng)濟(jì)性因素在實(shí)現(xiàn)減貧目標(biāo)中的重要性。

第三，社會保護(hù)政策認(rèn)為反貧困支出是一項(xiàng)投資而非成本。與傳統(tǒng)反貧困政策相比，社會保護(hù)政策不再是運(yùn)用公共資源對不幸者予以施救的一項(xiàng)消費(fèi)性支出，而是積極的生產(chǎn)性要素。它更強(qiáng)調(diào)通過采取一系列公共干預(yù)措施，使貧困群體能夠參與到生產(chǎn)性投資活動中來，而不僅僅是要滿足他們的基本生活需求。

第四，社會保護(hù)政策主張貧困治理主體要兼具公共性和社會性雙重屬性。在傳統(tǒng)的反貧困政策體系中，政府是貧困治理的主體。社會保護(hù)政策則突破了這一單一供給主體，主張把各種政府和社會反貧困資源整合起來形成合力，全面提升貧困治理效果。它尤其強(qiáng)調(diào)了對傳統(tǒng)基于血緣、地緣、業(yè)緣關(guān)系而建立起來的非正式支持體系的尊重和重視，主張將非正式支持體系整合到反貧困體系中來。因此說，與傳統(tǒng)反貧困政策相比，社會保護(hù)政策要更具包容性。用Nortion等人的話來說，社會保護(hù)政策能夠被同時廣泛使用于世界上‘較發(fā)達(dá)的和‘欠發(fā)達(dá)的地區(qū)。[9]

綜上所述，社會保護(hù)政策與反貧困之間存在著較強(qiáng)的關(guān)聯(lián)性。與傳統(tǒng)反貧困政策相比，新的社會保護(hù)政策無論是在內(nèi)涵還是外延上都要豐富得多，要更具開放性和包容性，更能夠?qū)π聲r期貧困問題作出有效回應(yīng)。國際勞工組織曾明確指出，社會保護(hù)政策有助于消除周期性和暫時性貧困；世界銀行同樣宣稱：“如果沒有適當(dāng)?shù)纳鐣Ｗo(hù)干預(yù)措施，到2015年千年發(fā)展目標(biāo)將無法實(shí)現(xiàn)”；由亞洲開發(fā)銀行于2001年召開的亞太貧困論壇也將“社會保護(hù)”作為對亞洲地區(qū)減貧進(jìn)展作分析和評估的主要政策框架。[10]5-12endprint

三、社會保護(hù)政策治理貧困的新主張

在如何治理貧困問題方面，社會保護(hù)政策認(rèn)為，反貧困不單是一個簡單的使用公共資源對不幸者施以救助的過程，而是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要從整體性貧困治理戰(zhàn)略的視角出發(fā)，在對各項(xiàng)致貧因素作全面分析的基礎(chǔ)之上，建立綜合性的反貧困框架。具體來講，社會保護(hù)政策主張通過以下幾方面的整合來幫助弱勢群體徹底脫離貧困。

第一，采取預(yù)防性策略，盡可能減少貧困的發(fā)生率。

預(yù)防性策略針對的是脆弱性貧困問題?！按嗳跣浴笔巧鐣Ｗo(hù)政策中一個非常重要的概念，它與風(fēng)險緊密相連。脆弱性既是貧困的表現(xiàn)，又是貧困的原因和結(jié)果。對于那些缺乏資產(chǎn)和其他稟賦的脆弱群體來講，由于風(fēng)險管理工具有限，在遭遇風(fēng)險或沖擊時，他們往往偏向于采取低風(fēng)險、低資產(chǎn)回報的風(fēng)險管理策略（如好年景時進(jìn)行資產(chǎn)積累、建立家庭或社區(qū)非正式風(fēng)險分?jǐn)偩W(wǎng)絡(luò)、使兒童輟學(xué)、出售牲畜、降低食物質(zhì)量和攝入量等）。盡管這些策略在短期內(nèi)能夠減緩風(fēng)險造成的直接后果，降低貧困家庭的顯在脆弱性，但從長遠(yuǎn)來看，這些機(jī)制既不穩(wěn)固也不經(jīng)濟(jì)，而且往往會在糟糕年景中有損貧困家庭在人力資本中的投資，最終導(dǎo)致他們不僅難以擺脫貧困，而且有可能使貧困狀況進(jìn)一步惡化。學(xué)者Dercon指出，“貧困的持續(xù)是由于風(fēng)險的出現(xiàn)及其后果所導(dǎo)致的?！盵1]因此，新的社會保護(hù)政策強(qiáng)調(diào)，要想減少貧困的發(fā)生率，防止人們陷入長期貧困，重點(diǎn)就在于加強(qiáng)對風(fēng)險的管理。

由世界銀行提出的社會風(fēng)險管理框架（Social Risk Management， SRM）目前已經(jīng)成為其主導(dǎo)的全球性減貧戰(zhàn)略的核心框架。社會風(fēng)險管理框架包含三種策略和三大制度安排。[7]三種策略分別為預(yù)防策略、緩解策略和應(yīng)對策略。其中，社會風(fēng)險管理框架優(yōu)先提倡的是風(fēng)險預(yù)防策略，以確?！跋滦酗L(fēng)險”（down-side risks）永不發(fā)生；其次是風(fēng)險緩解，即在潛在風(fēng)險發(fā)生前就降低其負(fù)效應(yīng)；只有在前兩種策略失靈時，最后才訴諸于應(yīng)對策略。這三種策略可采用基于國家、市場和社會的三種制度安排，其中社會包括非營利組織、社區(qū)、家庭及其他基于血緣、業(yè)緣或地緣關(guān)系而形成的非正式支持體系。

作為社會風(fēng)險管理的社會保護(hù)政策框架的創(chuàng)新性在于：將風(fēng)險因素和脆弱性概念納入到貧困問題的分析中來，使得社會保護(hù)的關(guān)注重心由事后貧困的緩解轉(zhuǎn)向了事前對貧困的預(yù)防，即不僅著眼于眼前已發(fā)生的，更強(qiáng)調(diào)事先預(yù)測未來將會發(fā)生什么。因此要更具前瞻性和戰(zhàn)略性。在風(fēng)險管理型社會保護(hù)政策看來，預(yù)防貧困要比消除貧困成本更低、效果更好，且只有預(yù)防貧困才能達(dá)到消除貧困的目的。通過對風(fēng)險的管理，社會保護(hù)政策能夠有效地降低貧困的發(fā)生率，增強(qiáng)風(fēng)險社會中人們的韌性，進(jìn)而降低返貧的概率。

第二，采取保護(hù)性策略，對貧困群體進(jìn)行兜底。

雖然預(yù)防性策略可以減少貧困的發(fā)生率，但并不能徹底杜絕貧困的產(chǎn)生。因此，社會保護(hù)政策還主張采取保護(hù)性措施，通過為貧困群體提供基本的生活保障，避免他們因相關(guān)保護(hù)措施的缺乏而導(dǎo)致生活水平的進(jìn)一步下降。保護(hù)性策略最典型地體現(xiàn)在2009年由國際勞工組織提出的“社會保護(hù)底線的倡議”（social protection floor-initiative， SPF-I）。“社會保護(hù)底線”理念基于社會正義的原則，主張每個國家都有責(zé)任為所有公民在衣食住行、醫(yī)療教育和社會服務(wù)等方面提供適當(dāng)?shù)纳顦?biāo)準(zhǔn)。這些項(xiàng)目是任何一個公民要想獲得生存和發(fā)展所必不可少的最基本條件，是每個公民基本權(quán)利的一部分，一旦低于該底線，公民將難以維持基本的生活。即國家要負(fù)起為貧困群體“兜底”的責(zé)任。

“社會保護(hù)底線”并不完全等同于傳統(tǒng)上為貧困群體提供最低收入保障的社會救助項(xiàng)目。一方面，社會保護(hù)底線面向的是所有公民，而非僅僅是貧困群體；另一方面，社會保護(hù)底線中的“底線”并不意味著保障水平低，而是指國家為保障每個公民基本生存和發(fā)展所必須承擔(dān)的“底線”責(zé)任?？傮w來講，保護(hù)性策略的目的在于構(gòu)建起“安全網(wǎng)”，通過為所有需要得到保護(hù)的人們提供最低收入支持以及維持基本生活所必需的一系列商品和服務(wù)，以確保即便發(fā)生變故時，所有公民也都能過上體面、有尊嚴(yán)的生活。

第三，采取投資性策略，增強(qiáng)貧困群體的可行能力。

傳統(tǒng)的反貧困政策主要是通過對收入的再分配來暫時緩解貧困，因此，一直以來被看作是一項(xiàng)消費(fèi)性支出。而新的社會保護(hù)政策則主張將再分配領(lǐng)域的社會政策和屬于生產(chǎn)性領(lǐng)域的經(jīng)濟(jì)政策融合起來，將傳統(tǒng)屬于經(jīng)濟(jì)政策范疇的“發(fā)展”要素納入到社會保護(hù)政策中來，使社會支出由單純的“保護(hù)”功能向同時兼具“保護(hù)”和“投資”的雙重功能轉(zhuǎn)變。如此一來，社會保護(hù)便不再是一項(xiàng)消費(fèi)性支出，而是一項(xiàng)積極的生產(chǎn)性要素。“社會投資”便成為社會保護(hù)政策提倡的一個重要理念。

基于社會投資視角的社會保護(hù)政策認(rèn)為，絕大多數(shù)人之所以陷入貧困，最主要的原因不在于收入的匱乏，而是由于自身能力不足、素質(zhì)低下、未能被勞動力市場所包容。因此，僅靠提供收入支持不僅不足以使這些貧困群體擺脫貧困，而且還會“抽干”經(jīng)濟(jì)成果。因此，要徹底消除貧困，必須要將干預(yù)重心由“保生存”向“促發(fā)展”轉(zhuǎn)變。其中，關(guān)鍵是要對人力資本進(jìn)行投資，藉此來增強(qiáng)貧困群體的自我發(fā)展能力，使之能夠適應(yīng)瞬息萬變的市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境，重新融入到勞動力市場中來，通過工作來掙得收入，依靠自身能力去發(fā)展、保護(hù)和支持自己的生活，逐步脫離貧困。在這一理念的指導(dǎo)下，社會保護(hù)政策特別重視對勞動力市場的干預(yù)，包括對當(dāng)前有工作能力的窮人進(jìn)行勞動技能的培訓(xùn)，以及對未來勞動力群體（兒童）的投資。通過投資人力資本，社會保護(hù)政策不僅有助于消除代內(nèi)貧困，還可以有效打破貧困的代際傳遞。

總之，以社會投資為導(dǎo)向的發(fā)展型社會保護(hù)政策并非僅著眼于通過提供最低收入支持起“兜底”的作用，而且還要成為“彈跳板”，通過對貧困群體人力資本的投資，使之依靠自身力量來跳出貧困陷阱。作為一項(xiàng)積極的投資性政策，它能夠有效地將社會支出與人力資本的投資和經(jīng)濟(jì)發(fā)展聯(lián)系起來。通過對人力資本進(jìn)行投資，貧困和脆弱群體不再是消極的社會福利服務(wù)的接收者，而是擁有可行能力、能夠自主參與到勞動力市場中來的積極主體。由此，社會投資型社會保護(hù)政策實(shí)現(xiàn)了由過去“為人們提供不失尊嚴(yán)的收入來使他們被社會包容”向“幫助人們進(jìn)入勞動力市場而被社會包容”轉(zhuǎn)變，[11]能夠在幫助這些貧困群體脫離貧困的同時，使之對經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出貢獻(xiàn)，即實(shí)現(xiàn)益貧式增長（pro-poor growth）。endprint

第四，采取變革性策略，通過變革不平等的社會情境來保障公民權(quán)的實(shí)現(xiàn)。

除了從風(fēng)險的視角、收入以及能力不足的視角來審視貧困問題外，社會保護(hù)政策還關(guān)注貧困和權(quán)利缺失之間的關(guān)聯(lián)性，主張將權(quán)利視角納入到貧困問題的解決中來。特別是2015年千年發(fā)展計(jì)劃日期截止后，國際社會普遍認(rèn)為社會保護(hù)在實(shí)現(xiàn)千年發(fā)展目標(biāo)方面卻并未取得理想效果，其中一個最大的弊端是“完全缺乏從人權(quán)的角度對社會保護(hù)進(jìn)行思考”，為此在制定2015后國際發(fā)展議程時，聯(lián)合國提出了要重點(diǎn)推行基于人權(quán)的社會保護(hù)框架（a human rights framework for social protection）。[12]此后，基于權(quán)利本位的社會保護(hù)政策在反貧困議程中獲得了重視。

基于權(quán)利視角的社會保護(hù)政策認(rèn)為，僅提供經(jīng)濟(jì)支持，只能確保公民處于“安全但貧困”的福利依賴狀態(tài)（stay safe ， stay poor）；而要想通過人力資本的投資使貧困群體實(shí)現(xiàn)自力更生，前提是他們都能獲得平等的機(jī)會。事實(shí)上，有很大一部分社會群體由于社會關(guān)系的不平等、社會制度的不合理、社會排斥、社會歧視等非經(jīng)濟(jì)性因素，導(dǎo)致他們本應(yīng)享有的各項(xiàng)權(quán)利未能夠兌現(xiàn)，被排斥在社會交換體制之外成為邊緣群體。對于這種因“結(jié)構(gòu)性”因素所導(dǎo)致的貧困問題，單靠經(jīng)濟(jì)援助和人力資本的投資并不能夠幫助弱勢群體徹底擺脫貧困，最根本的途徑是要“找出游戲規(guī)則的不完善之處，修訂游戲規(guī)則，使之盡可能地惠及每一個社會成員，從而使政策的結(jié)果趨于更合理、更公平”[13]，即采取變革性措施。

所謂“變革性措施”指的是，“對使所有人都能夠平等地融入到社會中來、使每個人都能享受到經(jīng)濟(jì)增長帶來的好處以及使被排斥者或邊緣群體能夠主張其權(quán)利的政策的追求”[14]。變革性措施的關(guān)注點(diǎn)不在于如何通過政策的制定來減少既定情境中不同群體所面臨的風(fēng)險，而是思考如何來變革這一既定情境。在此框架下，社會保護(hù)政策的關(guān)注點(diǎn)不再是經(jīng)濟(jì)資源（收入、財(cái)產(chǎn)）的再分配，而是將“政治性”或“變革性”要素納入到社會保護(hù)中來，從更廣泛的視角來分析導(dǎo)致人們長期被排斥在資源獲取、勞動力市場參與、享受公共服務(wù)等機(jī)會方面的根本性原因。從社會保護(hù)政策的視角看，只有弱勢群體的基本公民權(quán)得到保障才能徹底改善他們的劣勢地位和處境?！拔镔|(zhì)救濟(jì)只能釋放沒有保障的金錢，而權(quán)利救濟(jì)則能賦予窮人一種永恒的力量”[15]。因此，社會保護(hù)政策主張充分發(fā)揮其“變革性”潛能，通過變革不平等的社會關(guān)系、消除社會排斥及社會歧視等導(dǎo)致人們貧困和脆弱性的根源、賦權(quán)予公民，使公民在資源、權(quán)利和地位等方面實(shí)現(xiàn)平等、進(jìn)而融入主流社會。變革性社會保護(hù)政策的宗旨在于幫助“建立起一個有助于包容性發(fā)展的政策環(huán)境、建立一個負(fù)責(zé)任的治理結(jié)構(gòu)，以及一種致力于社會公平的發(fā)展模式”[6]。

上述預(yù)防性、保護(hù)性、投資性和變革性措施共同構(gòu)成了“四位一體”的社會保護(hù)政策體系。預(yù)防性措施針對的是脆弱性貧困問題，旨在減少貧困的發(fā)生率、增強(qiáng)人們的韌性；保護(hù)性措施旨在緩解收入不足問題，確保貧困群體能夠過上有保障的生活；投資性措施則針對的是能力貧困問題，旨在通過人力資本的投資來提升弱勢群體進(jìn)入勞動力市場的機(jī)會、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展；而變革性措施則主要關(guān)注權(quán)利貧困問題，致力于公民權(quán)利的實(shí)現(xiàn)、實(shí)現(xiàn)社會的包容性發(fā)展。只有將這四大策略整合起來構(gòu)成完整的反貧困大系統(tǒng)，才能使貧困群體徹底脫貧。（圖1）

四、結(jié)論與啟示

（一）結(jié)論

社會保護(hù)政策是目前國際上關(guān)于民生保障的新共識。其興起與傳統(tǒng)社會政策對于如何在經(jīng)濟(jì)全球化背景下以及風(fēng)險社會中繼續(xù)保持和增進(jìn)人類福祉的問題的無效密切相關(guān)。社會保護(hù)政策不僅僅關(guān)注已經(jīng)發(fā)生的貧困問題，還關(guān)注貧困發(fā)生的可能性；不僅僅將貧困視為是一個單純的經(jīng)濟(jì)問題，更強(qiáng)調(diào)貧困的存在與貧困群體自身社會生存、發(fā)展能力的低下與短缺，甚至與一個國家或地區(qū)的發(fā)展戰(zhàn)略、政策框架及治理體制之間的關(guān)聯(lián)性。簡言之，社會保護(hù)的目標(biāo)定位已經(jīng)由生存型轉(zhuǎn)向了發(fā)展型；干預(yù)手段由國民收入的再分配擴(kuò)展到了對社會關(guān)系（權(quán)利和地位）等非經(jīng)濟(jì)因素的分配；政策重心由提供基本收入支持轉(zhuǎn)向了同時包含收入支持、風(fēng)險預(yù)防、能力提升和權(quán)利保護(hù)四大維度。通過構(gòu)建集預(yù)防性、保護(hù)性、投資性和變革性策略為一體的綜合性反貧困框架，社會保護(hù)政策能夠?qū)π滦蝿菹伦兓说呢毨栴}作出有效回應(yīng)，確保人人都能夠共享社會發(fā)展成果。

（二）對中國的啟示

“社會保護(hù)”對于我國新時期扶貧工作的開展無疑有著重要的啟示意義。自改革開放以來，由于政府有計(jì)劃、有組織、大規(guī)模的扶貧開發(fā)工作，社會保障制度的不斷健全以及國民經(jīng)濟(jì)的持續(xù)快速增長，我國的反貧困事業(yè)取得了巨大成就，貧困問題得到極大程度的緩解。農(nóng)村貧困人口數(shù)量從改革初期的7.7億減少到2015年的7071萬人，貧困發(fā)生率從97.5%下降到7.2%。[16]盡管如此，如何確保這7000 多萬貧困人口到2020年能夠全部脫貧仍然是我國當(dāng)前最艱巨最繁重的任務(wù)。

精準(zhǔn)扶貧是未來五年我國扶貧工作開展所堅(jiān)持的重要理念和手段。其意涵就是要最大限度地提高扶貧的效益，確保每一項(xiàng)扶貧措施的實(shí)施都能實(shí)現(xiàn)效益的最大化，最終幫助貧困群體擺脫貧困。而社會保護(hù)政策對貧困概念的精準(zhǔn)把握以及基于整體性貧困治理視角所提出的“四位一體”的綜合性反貧困框架恰好能夠?qū)⒇毨е卫砉ぷ鞯摹熬珳?zhǔn)性”體現(xiàn)出來。鑒于此，本研究認(rèn)為未來我國扶貧工作可以考慮實(shí)現(xiàn)社會保護(hù)政策與精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略的融合銜接，構(gòu)建本土化的、“四位一體”的精準(zhǔn)扶貧模式。具體可以嘗試從以下幾方面來展開：（1）將預(yù)防性策略納入到精準(zhǔn)扶貧中來。這意味著要進(jìn)一步細(xì)化我國現(xiàn)有的貧困瞄準(zhǔn)機(jī)制，將目標(biāo)人群拓展到那些徘徊于絕對貧困線之上的脆弱人群，而非等他們淪為貧困群體后才予以救助。（2）將保護(hù)性策略納入到精準(zhǔn)扶貧中來。這意味著要重新審視我國的貧困標(biāo)準(zhǔn)，確保依據(jù)貧困標(biāo)準(zhǔn)所采取的反貧困措施不再是“救急不救窮”、僅起“兜底作用”，而是要構(gòu)筑起一道具有常態(tài)化的、穩(wěn)定的社會保護(hù)底線，確保所有貧困群體都能過上體面生活。（3）將投資性策略納入到精準(zhǔn)扶貧中來，以提升貧困群體的可行能力。這一點(diǎn)在我國的開發(fā)式扶貧戰(zhàn)略中已有體現(xiàn)。但反觀實(shí)際，我們不得不說該措施的實(shí)施還很不夠，仍需繼續(xù)落實(shí)。（4）將變革性策略納入到精準(zhǔn)扶貧中來。這意味著要實(shí)現(xiàn)反貧困手段的“精準(zhǔn)”。我國目前的反貧困手段絕大多數(shù)是一種外源式扶貧手段，主要致力于推動物質(zhì)和技術(shù)的改變，很少觸及到導(dǎo)致貧困的結(jié)構(gòu)性成因。因此需要進(jìn)一步推動反貧困手段的精準(zhǔn)化，對于那些因社會不公、社會排斥、社會歧視等權(quán)力結(jié)構(gòu)的不平等、不合理而陷入貧困的，要采取變革性策略，從根源上解構(gòu)導(dǎo)致貧困的結(jié)構(gòu)性成因，使貧困群體能夠掌握自身的命運(yùn)。endprint

總之，精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略的深入推進(jìn)需要創(chuàng)新傳統(tǒng)的扶貧模式。社會保護(hù)政策無疑能夠?yàn)槲覈?dāng)前“精準(zhǔn)扶貧”的工作思路提供有益指導(dǎo)。但具體如何將社會保護(hù)的基本理念落實(shí)到我國的扶貧實(shí)踐中來，仍需要我國政界和學(xué)界進(jìn)一步作更加細(xì)致深入的研究。

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責(zé)任編輯：汪效駟endprint