加強(qiáng)制度協(xié)同 促進(jìn)體系完善關(guān)于召回管理與行政執(zhí)法制度銜接的若干思考

文 黃培東

加強(qiáng)制度協(xié)同 促進(jìn)體系完善關(guān)于召回管理與行政執(zhí)法制度銜接的若干思考

文 黃培東

召回管理和行政執(zhí)法，是當(dāng)前我國產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管體系中的兩項(xiàng)重要制度安排。隨著制度的發(fā)展和實(shí)踐的深入，兩者的銜接正面臨新的問題。本文分析了制度之間存在的主要異同，提出了加強(qiáng)制度銜接的基本設(shè)想。

自2004年我國開始實(shí)施缺陷產(chǎn)品召回制度至今，在社會(huì)各方的積極協(xié)作和共同努力下，召回制度建設(shè)日新月異，召回管理成效斐然。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2016年，全國累計(jì)實(shí)施缺陷汽車召回1295次，涉及車輛3668萬輛。僅2016年，我國汽車產(chǎn)品召回首次突破1000萬輛，達(dá)到1132.56萬輛，同比增長103%；消費(fèi)品召回230次，召回?cái)?shù)量達(dá)618萬件，同比增長821%。然而，伴隨著召回制度的發(fā)展和工作實(shí)踐的深入，對實(shí)施缺陷產(chǎn)品召回的過程中，是否適用以及如何適用行政執(zhí)法已成現(xiàn)實(shí)問題。從長遠(yuǎn)發(fā)展角度看，加快對召回管理與行政執(zhí)法（特別是行政處罰）兩項(xiàng)制度銜接的研究，是解決現(xiàn)實(shí)問題的客觀需要，也是促進(jìn)質(zhì)量事業(yè)發(fā)展的必然要求。

兩項(xiàng)制度的基本內(nèi)容

缺陷產(chǎn)品召回管理制度（以下簡稱召回管理），是指產(chǎn)品生產(chǎn)者、進(jìn)口商等對其生產(chǎn)、進(jìn)口的存在可能危及人身健康、財(cái)產(chǎn)安全的缺陷產(chǎn)品，依法向政府部門報(bào)告，并告知消費(fèi)者，通過采取修理、更換、退貨、賠償?shù)扔行Т胧┫毕莸幕顒?dòng)。該項(xiàng)制度最早誕生于20世紀(jì)60年代的美國。作為一種依托政府行政權(quán)力和職能的管理制度，其在保護(hù)消費(fèi)者人身安全、促進(jìn)產(chǎn)品質(zhì)量和技術(shù)進(jìn)步、規(guī)范市場經(jīng)營秩序等方面發(fā)揮了積極而重要的作用，并逐漸成為市場經(jīng)濟(jì)體制下政府行政監(jiān)管體系的重要組成部分。

行政執(zhí)法，狹義上是指行政主體按照法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，對行政相對人（個(gè)人或組織）采取的具體影響其權(quán)利義務(wù)，或者對行政相對人的義務(wù)履行情況進(jìn)行監(jiān)督檢查的具體行政行為。對質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門而言，行政執(zhí)法既是法定義務(wù)和履行法定職權(quán)的一種基本行政活動(dòng)，也是維護(hù)市場經(jīng)濟(jì)正常運(yùn)行秩序的重要手段。需要指出的是，目前我國法律實(shí)務(wù)界和學(xué)術(shù)界對行政執(zhí)法的內(nèi)涵和外延有不同的界定，存在廣義、狹義和較狹義的主張。其中，較狹義的行政執(zhí)法，特指行政處罰和行政監(jiān)督檢查，不包括行政決策、行政許可、行政確認(rèn)、行政獎(jiǎng)勵(lì)等。

為便于探討和研究，本文采用較狹義的概念并專指行政處罰（以下簡稱行政執(zhí)法）。所謂行政處罰，是指行政機(jī)關(guān)或其他行政主體依法定職權(quán)和程序，對違反行政法規(guī)尚未構(gòu)成犯罪的相對人，給予行政制裁的具體行政行為。必須看到，這類行政執(zhí)法，是質(zhì)監(jiān)部門最常見、最核心、也最為廣泛使用的執(zhí)法形式，在質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督行政管理活動(dòng)中占據(jù)著十分重要的地位。

兩者的關(guān)聯(lián)與差異

從召回管理和行政執(zhí)法的法律定義、工作實(shí)踐看，兩者既相對獨(dú)立，又密切相關(guān)，共同構(gòu)成政府質(zhì)量安全監(jiān)管體制的重要組成部分。

一、相同點(diǎn)

綜合而言，兩者在法律淵源、行政對象、管理目標(biāo)等方面有著共同之處。其一，《產(chǎn)品質(zhì)量法》是召回管理和行政執(zhí)法的基本依據(jù)。國家質(zhì)檢總局《缺陷消費(fèi)品召回管理辦法》第1條明確，根據(jù)《質(zhì)量法》等法律法規(guī)制定本辦法。雖然《質(zhì)量法》未提及召回的概念，但對缺陷給出了明確定義，為召回制度的建設(shè)奠定了基礎(chǔ)。對行政執(zhí)法而言，《質(zhì)量法》則作出了詳細(xì)規(guī)定。如第18條明確了縣級以上產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督部門對涉嫌違反規(guī)定的行為，具有現(xiàn)場檢查、調(diào)查了解、資料查閱、查封扣押等職權(quán)。第49條明確了對生產(chǎn)、銷售不符合保障人體健康和人身、財(cái)產(chǎn)安全的產(chǎn)品行為，依法實(shí)施行政處罰。其二，生產(chǎn)者、銷售者是主要行政相對人。召回制度確定的基本原則之一，即是生產(chǎn)者為缺陷產(chǎn)品的召回主體。同時(shí)，銷售者等相關(guān)經(jīng)營者也被納入召回的責(zé)任鏈條中，相應(yīng)承擔(dān)信息報(bào)告、停止銷售、協(xié)助生產(chǎn)者實(shí)施召回等義務(wù)。而《質(zhì)量法》則明確規(guī)定了生產(chǎn)者、銷售者的產(chǎn)品質(zhì)量責(zé)任和義務(wù)，并對不履行法定職責(zé)義務(wù)的行為，規(guī)定了行政處罰措施。其三，管理目的都旨在保護(hù)消費(fèi)者的合法權(quán)益。召回制度重在規(guī)范缺陷產(chǎn)品召回活動(dòng)，預(yù)防和消除產(chǎn)品缺陷可能導(dǎo)致的傷害，以保障消費(fèi)者人身和財(cái)產(chǎn)安全。行政執(zhí)法重在加強(qiáng)對產(chǎn)品質(zhì)量的監(jiān)督管理，提高產(chǎn)品質(zhì)量水平，維護(hù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序，保護(hù)消費(fèi)者合法權(quán)益。

二、不同點(diǎn)

深入分析，兩者在適用領(lǐng)域、適用范圍、實(shí)施主體、方式方法等方面存在不同之處。其一，適用領(lǐng)域不同。按照我國現(xiàn)行召回制度規(guī)定，召回是生產(chǎn)者對存在缺陷的產(chǎn)品，采取措施消除缺陷的活動(dòng)。從立法本意看，召回適用于消費(fèi)、銷售領(lǐng)域，對生產(chǎn)領(lǐng)域（如產(chǎn)品尚未出廠銷售）不適用。而依照《質(zhì)量法》規(guī)定，行政執(zhí)法則適用于生產(chǎn)、銷售領(lǐng)域，對消費(fèi)領(lǐng)域（如已進(jìn)入消費(fèi)者手中的缺陷產(chǎn)品）未予涉及。其二，適用范圍不同。我國現(xiàn)行召回制度與《質(zhì)量法》對缺陷的定義有所不同，導(dǎo)致兩者在法律適用范圍方面存在較大差異。召回制度適用于具有系統(tǒng)性、特定性等特征的缺陷產(chǎn)品，即只有當(dāng)缺陷是由于設(shè)計(jì)、制造、警示標(biāo)識(shí)等原因?qū)е拢⒃谕慌?、型號或者類別的產(chǎn)品中普遍存在時(shí)，才納入召回管理范疇。而行政執(zhí)法則不受系統(tǒng)性、特定性等因素的影響，但受標(biāo)準(zhǔn)符合性的限制。即只有生產(chǎn)、銷售不符合保障人體健康和人身、財(cái)產(chǎn)安全的國家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)產(chǎn)品的行為，才納入行政處罰范疇。對生產(chǎn)、銷售符合國家、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的產(chǎn)品，即便存在危及人身、財(cái)產(chǎn)安全的不合理危險(xiǎn)，亦不納入行政處罰范疇。其三，實(shí)施主體不同。召回是基于生產(chǎn)者的民事義務(wù)而衍生出的行政責(zé)任，有別于傳統(tǒng)產(chǎn)品責(zé)任制度，突出體現(xiàn)了生產(chǎn)者的質(zhì)量主體和社會(huì)責(zé)任。因此，在召回制度的設(shè)計(jì)中，生產(chǎn)者（而不是政府部門）成為召回實(shí)施的主體。與之不同，行政執(zhí)法的主體是行政機(jī)關(guān)或法律、法規(guī)授權(quán)的組織。在質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督行政執(zhí)法中，生產(chǎn)者、銷售者是以行政相對人的形式存在。其四，方式方法不同。行政執(zhí)法作為一種傳統(tǒng)產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管方式，突出政府的主導(dǎo)作用，主要運(yùn)用檢查、調(diào)查等方式獲取證據(jù)，通過實(shí)施制裁達(dá)成監(jiān)管目的。而召回管理作為一種全新的法律制度，突出市場機(jī)制的作用，側(cè)重運(yùn)用信息采集分析、通知生產(chǎn)者調(diào)查、備案召回計(jì)劃、發(fā)布召回公告等方式，最大限度發(fā)揮市場主體作用。

制度銜接

通過對上述兩項(xiàng)制度的分析和梳理，我們可以清楚地看到，召回管理是政府部門應(yīng)用行政手段，以公權(quán)為后盾督促企業(yè)履行召回義務(wù)、落實(shí)質(zhì)量責(zé)任的一種新型產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管方式。與傳統(tǒng)的行政執(zhí)法相比，其具有自身的獨(dú)立性和獨(dú)特性。當(dāng)前，加強(qiáng)召回管理和行政執(zhí)法制度的銜接，有助于促進(jìn)兩項(xiàng)制度的融合發(fā)展，形成協(xié)同配合、互補(bǔ)支撐的工作格局，實(shí)現(xiàn)“1+1＞2”的效果；有助于彌補(bǔ)質(zhì)量監(jiān)管的漏洞，解決制度銜接不暢導(dǎo)致的工作脫節(jié)、斷層、低效等問題，促進(jìn)產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管體系的改進(jìn)和完善。要推進(jìn)制度銜接，需要把握以下三個(gè)方面：

一、明晰制度邊界

召回管理與行政執(zhí)法制度的關(guān)系如下圖所示，可區(qū)分為三個(gè)類別：

第1類，非系統(tǒng)性、特定性的缺陷產(chǎn)品。該類缺陷是由于設(shè)計(jì)、制造、警示標(biāo)識(shí)以外的原因?qū)е拢ㄈ玟N售者未盡到進(jìn)貨檢查驗(yàn)收等責(zé)任和義務(wù)），或（并）僅存在于個(gè)別產(chǎn)品中（而非同一批次、型號或類別的產(chǎn)品）。此類缺陷產(chǎn)品只適用行政執(zhí)法，不適用召回管理。比如，某產(chǎn)品因?yàn)殇N售者倉儲(chǔ)條件不佳導(dǎo)致潮濕漏電。某產(chǎn)品存在設(shè)計(jì)缺陷，但因限量定制只有一臺(tái)等。

第2類，標(biāo)準(zhǔn)符合性的缺陷產(chǎn)品。該類缺陷是由于設(shè)計(jì)、制造、警示標(biāo)識(shí)等原因?qū)е碌脑谕慌?、型號或者類別的產(chǎn)品中普遍存在，符合保障人身財(cái)產(chǎn)安全的國家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，但仍存在危及人身、財(cái)產(chǎn)安全的不合理危險(xiǎn)。此類缺陷產(chǎn)品只適用召回管理，不適用行政執(zhí)法。比如，汽車產(chǎn)品召回就是典型事例：產(chǎn)品出廠均符合國家強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定，在使用過程中發(fā)現(xiàn)缺陷的，納入召回管理，不再實(shí)施行政處罰。

第3類，共同適用的缺陷產(chǎn)品。該類缺陷同時(shí)具備安全性、系統(tǒng)性、特定性、非標(biāo)準(zhǔn)符合性等缺陷判定特征，既符合召回制度規(guī)定，也符合行政執(zhí)法要求，同時(shí)適用兩項(xiàng)制度調(diào)整。比如，某產(chǎn)品因原料投放原因，導(dǎo)致出廠產(chǎn)品批量存在不符合國家強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)要求的缺陷。對此，生產(chǎn)者既要按照召回制度對已出廠銷售的產(chǎn)品實(shí)施召回，也要視情納入行政執(zhí)法范疇。

二、加強(qiáng)制度銜接

我國現(xiàn)行召回制度設(shè)置了三種召回形態(tài)，分別是主動(dòng)召回、通知召回和責(zé)令召回。對于第3類共同適用的產(chǎn)品缺陷，個(gè)人認(rèn)為需要具體情況具體分析，根據(jù)生產(chǎn)者的實(shí)際情境，采取區(qū)別對待政策，合理適用行政處罰自由裁量規(guī)則，以促進(jìn)制度的有效銜接。

一是對主動(dòng)召回的，不適用行政執(zhí)法。主動(dòng)召回是指生產(chǎn)者通過自行采集分析信息、內(nèi)部自查等方式，或者接到政府部門通知后組織開展調(diào)查分析，確認(rèn)產(chǎn)品存在缺陷后主動(dòng)向政府部門報(bào)告，并采取措施消除缺陷的活動(dòng)。這一行為既是企業(yè)質(zhì)量主體責(zé)任和社會(huì)誠信的集中體現(xiàn)，也是召回制度的優(yōu)勢所在?？隙ê凸膭?lì)生產(chǎn)者主動(dòng)召回行為，不再適用行政處罰，將有利于召回制度的發(fā)展，有利于發(fā)揮市場主體作用，最終用較小的社會(huì)成本減少損害發(fā)生，實(shí)現(xiàn)維護(hù)消費(fèi)者權(quán)益的目的。

二是對通知召回的，適用從輕、減輕或者不予行政處罰。通知召回是指政府部門通過開展調(diào)查認(rèn)為產(chǎn)品存在缺陷的，書面通知生產(chǎn)者實(shí)施召回的活動(dòng)。以《缺陷消費(fèi)品召回管理辦法》為例，政府部門開展調(diào)查主要基于以下幾種情形：生產(chǎn)者未按照省級質(zhì)檢部門通知要求開展調(diào)查分析；生產(chǎn)者認(rèn)為不存在缺陷，但其調(diào)查分析結(jié)果不能證明產(chǎn)品不存在缺陷；質(zhì)檢總局認(rèn)為消費(fèi)品可能存在會(huì)造成嚴(yán)重后果或者影響范圍較大的缺陷?？梢钥吹?，通知召回一定程度反映出生產(chǎn)者消極應(yīng)對，與法律法規(guī)倡導(dǎo)的企業(yè)質(zhì)量主體責(zé)任和社會(huì)誠信并不完全吻合。因此，在生產(chǎn)者實(shí)施召回的同時(shí)，適用《行政處罰法》第27條之規(guī)定，根據(jù)其生產(chǎn)、銷售缺陷產(chǎn)品行為的事實(shí)輕重，依法從輕、減輕或者不予行政處罰。

三是對責(zé)令召回的，適用行政執(zhí)法。責(zé)令召回是指政府部門采取強(qiáng)制措施，以書面形式責(zé)成生產(chǎn)者實(shí)施召回的活動(dòng)?！度毕菹M(fèi)品召回管理辦法》中，明確了政府部門責(zé)令召回的二種情形：生產(chǎn)者既不按照通知實(shí)施召回又不在規(guī)定期限內(nèi)提出異議的；經(jīng)省級以上質(zhì)檢部門確認(rèn)產(chǎn)品存在缺陷，通知生產(chǎn)者實(shí)施召回而生產(chǎn)者不按要求召回的。由此看到，責(zé)令召回反映出生產(chǎn)者對質(zhì)量責(zé)任的消極懈怠和對消費(fèi)者權(quán)益的冷淡漠視，必須納入行政執(zhí)法范疇，予以懲處和警示。

四是對拒不履行召回義務(wù)的，分別定性和處罰。召回制度明確了生產(chǎn)者備案計(jì)劃、提交報(bào)告、實(shí)施召回等召回法定義務(wù)。企業(yè)拒不履行產(chǎn)品召回義務(wù)所產(chǎn)生的行政責(zé)任，和其因生產(chǎn)、銷售缺陷產(chǎn)品所產(chǎn)生的行政責(zé)任，是一種特定情形下的責(zé)任競合。對此，生產(chǎn)者既存在拒不履行產(chǎn)品召回義務(wù)的違法行為，也存在生產(chǎn)、銷售缺陷產(chǎn)品的違法行為，兩種行為各自獨(dú)立，違法構(gòu)成要件和適用法律規(guī)定均有不同，應(yīng)依法分別予以定性和處罰。

三、完善工作機(jī)制

良好的工作機(jī)制是實(shí)現(xiàn)制度銜接的基礎(chǔ)和保障。要實(shí)現(xiàn)召回管理與行政執(zhí)法制度的有機(jī)融合，重點(diǎn)要推進(jìn)三方面機(jī)制的建設(shè)。要加快構(gòu)建信息聯(lián)通機(jī)制，發(fā)揮信息技術(shù)優(yōu)勢，突出信息的橋梁紐帶作用，積極搭建信息互通平臺(tái)，將產(chǎn)品傷害、監(jiān)督抽查、風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測、投訴舉報(bào)、召回公告、行政處罰案件等信息有機(jī)串聯(lián)，實(shí)現(xiàn)質(zhì)量信息的聯(lián)通共享。要加快構(gòu)建聯(lián)合聯(lián)動(dòng)機(jī)制，發(fā)揮行政執(zhí)法資源優(yōu)勢和召回管理技術(shù)優(yōu)勢，突出力量的聯(lián)動(dòng)整合，將執(zhí)法檢查與缺陷調(diào)查有機(jī)結(jié)合起來，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管效能的倍增。要加快構(gòu)建質(zhì)量信用機(jī)制，發(fā)揮信用管理優(yōu)勢，突出信用的聯(lián)合懲戒，將企業(yè)主動(dòng)召回納入良好記錄、責(zé)令召回和拒不履行召回義務(wù)納入不良記錄，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管“召回制度引領(lǐng)、行政執(zhí)法懲戒”的兩輪驅(qū)動(dòng)。

作者單位：上海市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局