建國(guó)以來中國(guó)農(nóng)村扶貧政策的基本歷程及其評(píng)價(jià)

薛潔祥

摘 要：消除貧困，是我們?nèi)祟惷媾R的重大難題，實(shí)現(xiàn)共同富裕是我們?nèi)祟惞餐拿篮迷竿鞘澜绺鲊?guó)人民追求幸福生活的基本權(quán)利。1949年建國(guó)以來，在共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，不斷創(chuàng)新體制，完善政策。我國(guó)農(nóng)村扶貧政策經(jīng)歷了多個(gè)演進(jìn)階段，各階段政策實(shí)施都取得了一定的成效，也出現(xiàn)了一些問題，在新的歷史時(shí)期，這些實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)可以為我國(guó)今后農(nóng)村扶貧戰(zhàn)略的調(diào)整提供理論支持和實(shí)際借鑒。

關(guān)鍵詞：建國(guó)以來；農(nóng)村扶貧政策；精準(zhǔn)扶貧

一、建國(guó)以來中國(guó)農(nóng)村扶貧歷程回顧

從建國(guó)以來到社會(huì)主義現(xiàn)代化新時(shí)期，我國(guó)大體經(jīng)過了小規(guī)模的救濟(jì)式扶貧階段、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體質(zhì)改革推動(dòng)大幅度減貧階段、大規(guī)模開發(fā)式扶貧階段、攻堅(jiān)型扶貧開發(fā)階段以及以農(nóng)村小康社會(huì)建設(shè)為目標(biāo)的綜合型扶貧開發(fā)，以及現(xiàn)在精準(zhǔn)扶貧六個(gè)歷史階段。

（一）小規(guī)模的救濟(jì)式扶貧階段（1949—1978）

1949年，中華人民共和國(guó)成立，我國(guó)貧困人口數(shù)量龐大，財(cái)政狀況困難，扶貧工作面臨著巨大的挑戰(zhàn)，廣大農(nóng)村普遍存在著生存性貧困，農(nóng)民溫飽難以保障。這一時(shí)期，我國(guó)采用了小規(guī)模的救濟(jì)扶貧戰(zhàn)略，依靠民政救濟(jì)系統(tǒng)，對(duì)一些落后邊遠(yuǎn)地區(qū)、因?yàn)?zāi)致貧及戰(zhàn)爭(zhēng)傷殘人口實(shí)施生活救濟(jì)，保證貧困人的臨界生存需要，但是卻難以提高貧困人口自我發(fā)展能力，不能從根本上擺脫貧困的困境。同時(shí)，由于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)弊端和建國(guó)初期缺乏經(jīng)驗(yàn)而實(shí)行的一系列錯(cuò)誤指導(dǎo)方針，使得貧困問題進(jìn)一步加劇。1978年年底統(tǒng)計(jì)，我國(guó)農(nóng)村貧困人口規(guī)模高達(dá)2.5億，貧困發(fā)生率為30.7%。

（二）農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革推動(dòng)下的發(fā)展型減貧階段（1978—1985）

1978年黨的十一屆三中全會(huì)以后，中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制發(fā)生變革，推行了以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制，這激發(fā)了農(nóng)民生產(chǎn)積極性，提高了生產(chǎn)效率，同時(shí)提高了農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格，建立了農(nóng)產(chǎn)品流通體系，農(nóng)民收入得到了大幅度提升。此外，國(guó)家鼓勵(lì)農(nóng)民離土不離鄉(xiāng)，進(jìn)城務(wù)工，發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，取得非農(nóng)收入。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制的變革，使得農(nóng)村生產(chǎn)力得到了解放，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)，這為農(nóng)村貧困問題的緩解提供了強(qiáng)勁的動(dòng)力。在這一階段，幫助1.25億農(nóng)民解決溫飽問題，貧困發(fā)生率由33.1%降到了14.8%。

（三）大規(guī)模開發(fā)式扶貧階段（1986—1993）

隨著市場(chǎng)化經(jīng)濟(jì)改革的展開，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)減貧的效果不再明顯，各地區(qū)間、農(nóng)戶之間的貧富差距開始顯現(xiàn)，貧困人口呈現(xiàn)出明顯的區(qū)域集中的特點(diǎn)。針對(duì)一些“老、少、邊、窮”的地區(qū)，需要推行有組織、有計(jì)劃、大規(guī)模的扶貧開發(fā)工作。1986年，國(guó)務(wù)院貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組成立，確定了18個(gè)連片貧困區(qū)，并針對(duì)這些地區(qū)的貧困人口制定了開發(fā)式扶貧的方針，安排專項(xiàng)資金，出臺(tái)優(yōu)惠政策，在國(guó)家的支持下，利用貧困地區(qū)的自然資源進(jìn)行開發(fā)性生產(chǎn)建設(shè)，形成貧困地區(qū)自我發(fā)展能力，并最終擺脫貧困走向富裕。這一階段，扶貧工作開始精準(zhǔn)化，扶貧開發(fā)以縣為基本單位，扶貧組織專業(yè)化，傳統(tǒng)的救濟(jì)式扶貧方式得到了徹底改革。這段時(shí)期平均每年減少貧困人口640萬(wàn)，到1993年年底，貧困人口減少為8000萬(wàn)人，貧困發(fā)生率也降到了8.7%。

（四）攻堅(jiān)型扶貧開發(fā)階段（1994—2000）

1994年3月，以《國(guó)家八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃》為標(biāo)志，我國(guó)農(nóng)村扶貧開發(fā)進(jìn)入到全面攻堅(jiān)階段。計(jì)劃明確要求集中人力、物力、財(cái)力，用7年左右的時(shí)間，基本解8000萬(wàn)農(nóng)村貧困人口的溫飽問題。這8000萬(wàn)貧困人口相對(duì)集中在中西部少數(shù)自然條件惡劣，基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，社會(huì)發(fā)展水平落后的地區(qū)，如西南大石山區(qū)、西北黃土高原區(qū)、以及青藏高寒山區(qū)等。中央政府大幅增加扶貧開發(fā)投入，明確資金、任務(wù)、權(quán)利、責(zé)任的扶貧工作責(zé)任制，支持發(fā)展投資少、見效快、有助于直接解決農(nóng)民溫飽的產(chǎn)業(yè)。最低生活救助、科技扶貧、勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移、生態(tài)移民等多元化扶貧措施都被廣泛鼓勵(lì)。到2000年，“八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃”目標(biāo)順利實(shí)現(xiàn)，全國(guó)農(nóng)村貧困人口的溫飽問題己經(jīng)基本解決。

（五）以實(shí)現(xiàn)小康社會(huì)為目標(biāo)的綜合型扶貧開發(fā)（2001—2010）

進(jìn)入新世紀(jì)，以《中國(guó)農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2001一2010年）》為標(biāo)志，我國(guó)進(jìn)入到綜合扶貧開發(fā)階段。《綱要》提出，到2010年要盡快解決剩余貧困人口的溫飽問題，鞏固扶貧成果，進(jìn)一步改善貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化落后狀況，為農(nóng)村小康社會(huì)建設(shè)創(chuàng)造有利條件。這一階段，扶貧對(duì)象由縣開始向更具體的貧困村、貧困戶開始轉(zhuǎn)變，除了解決溫飽問題，還要防止返貧問題的出現(xiàn)，不僅強(qiáng)調(diào)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，還要不斷地推動(dòng)教育，文化，醫(yī)療等社會(huì)事業(yè)的全方位發(fā)展，不斷完善農(nóng)村的社會(huì)保障體系，加大生活救助扶持力度。在此階段，不僅要解決了溫飽問題，更注重貧困人口的精神面貌的去全面發(fā)展。

（六）精準(zhǔn)扶貧（2013—今）

長(zhǎng)期以來，我國(guó)農(nóng)村扶貧的特點(diǎn)主要以區(qū)域單位，沒有具體的識(shí)別到戶。隨著整個(gè)宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化，特別是收入分配不平等程度不斷擴(kuò)大，以區(qū)域?yàn)閱挝坏霓r(nóng)村扶貧效果下降的問題愈發(fā)明顯。在這樣的背景下，實(shí)施更有針對(duì)性的扶貧政策對(duì)貧困人口進(jìn)行扶持就顯得越來越重要。精準(zhǔn)扶貧政策就是針對(duì)真正的貧困家庭和人口，對(duì)貧困戶精準(zhǔn)識(shí)別，進(jìn)行建檔立卡，找準(zhǔn)導(dǎo)致貧困的關(guān)鍵因素，并進(jìn)行有針對(duì)性的扶貧幫助，從根本上消除導(dǎo)致貧困的原因和障礙。并在后期進(jìn)行精準(zhǔn)考核，督促貧困地區(qū)的地方政府，確保扶貧效果。精準(zhǔn)扶貧這一政策符合時(shí)代的發(fā)展，是建立在我國(guó)現(xiàn)階段實(shí)際國(guó)情之上的。

二、建國(guó)以來中國(guó)農(nóng)村扶貧發(fā)展的基本經(jīng)驗(yàn)

（一）堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)持中國(guó)特色社會(huì)主義道路

在中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，大力弘揚(yáng)中華民族優(yōu)良傳統(tǒng)，把全國(guó)人民的力量凝聚起來，這是實(shí)現(xiàn)人民利益、打贏扶貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的根本前提。扶貧開發(fā)是中國(guó)共產(chǎn)黨堅(jiān)持全心全意為人民服務(wù)的宗旨、為保障實(shí)現(xiàn)廣大人民群眾根本利益而進(jìn)行的一項(xiàng)偉大事業(yè)。在扶貧開發(fā)的實(shí)踐中，自力更生、奮發(fā)圖強(qiáng)、互幫互助的民族精神進(jìn)一步弘揚(yáng)，它們不斷推動(dòng)著扶貧開發(fā)工作的邁進(jìn)。只有堅(jiān)持走中國(guó)特色社會(huì)主義道路，堅(jiān)持“以人為本”，才能從根本上消除貧困，才能在2020年實(shí)現(xiàn)國(guó)家全面建成小康社會(huì)的宏偉目標(biāo)，才能實(shí)現(xiàn)最終的國(guó)富民強(qiáng)。endprint

（二）精準(zhǔn)識(shí)別貧困人口是保證扶貧效果的先決條件

精準(zhǔn)識(shí)別貧困人口是扶貧工作開展至關(guān)重要的一步，由于實(shí)踐中成本上的問題以及一些主觀因素，基層政府不可能準(zhǔn)確的獲得農(nóng)戶的收入，所以以收入作為識(shí)別貧困戶的標(biāo)準(zhǔn)需要改革，應(yīng)采用多維貧困標(biāo)準(zhǔn)來進(jìn)行建檔立卡，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局對(duì)扶貧人口數(shù)量的估計(jì)也需要從收入和消費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)轉(zhuǎn)變?yōu)槭杖?、消費(fèi)、資產(chǎn)、健康、教育等多個(gè)維度。這一轉(zhuǎn)變是符合貧困人口實(shí)際狀況。對(duì)于一些已經(jīng)脫貧的農(nóng)戶應(yīng)及時(shí)從貧困戶中排除出去，讓國(guó)家救濟(jì)資源用到更需要的貧困戶家庭中；構(gòu)建動(dòng)態(tài)的出入機(jī)制，從而使扶貧工作更加精準(zhǔn)化。

（三）構(gòu)建政府主導(dǎo)、群眾參與和社會(huì)扶貧的多元扶貧力量體系

建國(guó)以來，我國(guó)農(nóng)村扶貧工作一直都是由政府主導(dǎo)。各級(jí)政府設(shè)置專職部門，制定有針對(duì)性的扶貧措施，充分調(diào)動(dòng)各種社會(huì)資源，形成統(tǒng)一的扶貧組織體系。但是，單純依靠政府的投入，力量畢竟有限。所以，政府今后應(yīng)充分調(diào)動(dòng)貧困人口、各類企業(yè)、金融機(jī)構(gòu)等其他社會(huì)組織的積極性，參與到我國(guó)農(nóng)村的扶貧工作中來，讓貧困群眾自己依靠政策、個(gè)人能力創(chuàng)造財(cái)富，讓社會(huì)組織承擔(dān)起社會(huì)責(zé)任，逐步實(shí)現(xiàn)政府主導(dǎo)，群眾社會(huì)積極參與，從而構(gòu)建多元化扶貧機(jī)制，營(yíng)造全社會(huì)普遍參與的扶貧氛圍。

（四）扶貧政策要與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)相協(xié)調(diào)，重視相對(duì)貧困問題

隨著國(guó)家整個(gè)宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化，收入分配不平等程度不斷擴(kuò)大，以區(qū)域開發(fā)為重點(diǎn)的農(nóng)村扶貧工作已經(jīng)出現(xiàn)了偏離目標(biāo)和扶貧效果下降的問題。貧困人口越來越難以享受經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的好處，隨著服務(wù)業(yè)的日益發(fā)展，農(nóng)業(yè)在GDP中所占比重的下降，進(jìn)一步降低了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的減貧效應(yīng)。因此，需要更加注重相對(duì)貧困問題，國(guó)家創(chuàng)造性的提出了精準(zhǔn)扶貧政策，是抵消經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)減貧效應(yīng)的下降所必需采取的措施，它將在未來幾年成為農(nóng)村扶貧的主要方式。

（五）協(xié)調(diào)金融、社保、勞動(dòng)力流動(dòng)等政策

扶貧是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，扶貧效果有賴于國(guó)家各項(xiàng)政策之間的協(xié)調(diào)。在今后的扶貧政策制定中，國(guó)家應(yīng)加大轉(zhuǎn)移支付，滿足扶貧標(biāo)準(zhǔn)不斷上調(diào)的要求，對(duì)有特殊困難的地區(qū)應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況加強(qiáng)專項(xiàng)扶持；金融政策方面應(yīng)建立多渠道的扶貧資金籌集渠道，扶持農(nóng)村金融服務(wù)機(jī)構(gòu)，滿足貧困戶對(duì)部分小額信貸的要求；社會(huì)保障政策應(yīng)繼續(xù)擴(kuò)大在貧困地區(qū)的覆蓋面，與扶貧開發(fā)政策有效銜接，保障好貧困戶的基本生存條件；在城鄉(xiāng)一體化的大背景下，消除二元結(jié)構(gòu)下的弊端，不斷提高農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的流動(dòng)性，使其擁有更多的創(chuàng)收渠道和權(quán)利。協(xié)調(diào)就業(yè)、社保、勞動(dòng)力流動(dòng)等多項(xiàng)政策，最終形成一個(gè)相互補(bǔ)充、相互促進(jìn)的多層次扶貧政策體系。

我們堅(jiān)信，在中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，通過各貧困地區(qū)干部群眾的一起努力，在歷史扶貧經(jīng)驗(yàn)的指導(dǎo)下，到2020年基本消除絕對(duì)貧困現(xiàn)象的宏偉目標(biāo)一定能都如期實(shí)現(xiàn)。endprint