長沙簡政放權(quán)調(diào)研評估報告

● 長沙市簡政放權(quán)調(diào)研組

長沙全面創(chuàng)新改革探索專欄（1）

長沙簡政放權(quán)調(diào)研評估報告

● 長沙市簡政放權(quán)調(diào)研組

簡政放權(quán)調(diào)研評估報告明晰地勾勒出長沙市“放管服”改革工作的腳步、改革取得的成效，也突顯出改革中存在的問題。進(jìn)一步深化改革，還要對癥下藥、持續(xù)發(fā)力。

為進(jìn)一步深入推進(jìn)“放管服”改革，長沙市審改辦委托湖南大學(xué)法學(xué)院和長沙行政學(xué)院對簡政放權(quán)工作開展了專項獨立調(diào)研評估，共組織召開市直部門、區(qū)縣政府、園區(qū)代表、企業(yè)代表座談會4次，國家統(tǒng)計局長沙城調(diào)隊發(fā)放《長沙市簡政放權(quán)調(diào)研問卷》400份，收回有效問卷389份。這次評估調(diào)研，總結(jié)評估了近年來長沙市推進(jìn)“放管服”改革的工作成效，梳理出當(dāng)前簡政放權(quán)過程中存在的困難與問題，并探索提出了新一輪推動簡政放權(quán)向縱深發(fā)展的思路建議。

測評結(jié)果顯示，社會各界對簡政放權(quán)工作及其效果比較認(rèn)可（見圖1）。

圖1 長沙市簡政放權(quán)成效測評結(jié)果

2014年以來，長沙市先后分4批共下放227項市級經(jīng)濟社會管理權(quán)限。

一是審批事項大幅精簡。對應(yīng)取消了中央指定地方實施的行政審批事項38項，市本級審批事項由428項精簡為179項，精簡率為58%，行政職權(quán)保留3393項，精簡率為61.7%。

二是審批效率較快提升。300個審批事項的總辦理時限減少到1930個總工作日，縮減65.4%。圖1問卷結(jié)果也顯示，認(rèn)為簡政放權(quán)對經(jīng)濟社會發(fā)展的影響非常明顯和比較明顯的受訪者分別占比35%和47%。

三是公共服務(wù)日趨優(yōu)化。已全面建成1個市級政務(wù)服務(wù)中心、9個區(qū)縣政務(wù)服務(wù)中心、184個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）政務(wù)服務(wù)中心和3050個村（社區(qū)）便民代辦點，構(gòu)建了功能完整、服務(wù)規(guī)范的政務(wù)服務(wù)體系（見圖2）。

圖2 長沙市政務(wù)服務(wù)支撐體系

四是改革紅利逐步釋放。對園區(qū)的放權(quán)力度較大，其發(fā)展新動能加快成長。2016年，各園區(qū)完成規(guī)模工業(yè)總產(chǎn)值8367.75億元，同比增長11.2%，達(dá)到規(guī)模工業(yè)總產(chǎn)值的72.4%；完成規(guī)模工業(yè)增加值1988.35億元，同比增長11.9%，占規(guī)模工業(yè)增加值的61.1%。圖1問卷結(jié)果也顯示，認(rèn)為上級經(jīng)濟社會管理權(quán)限下放至基層，方便了辦事創(chuàng)業(yè)的受訪者占比達(dá)90%；“對目前企業(yè)投資環(huán)境的評價中，非常滿意、比較滿意和基本滿意”各占34%、48%和17%；“對注冊企業(yè)制度改革成效的評價中，成效明顯和成效良好”的各占38%和53%。

簡政放權(quán)是一項攻堅改革，當(dāng)前，仍面臨著諸多體制機制、法律政策、部門利益等因素的制約。評估結(jié)果反映出如下幾個方面問題：

一是權(quán)限下放不夠徹底。明放暗不放，暗中搞權(quán)力截留；審批事項通過委托方式下放，基層承擔(dān)審批資料初審和受理轉(zhuǎn)報職能，最終批準(zhǔn)和簽章仍在上級部門；少數(shù)審批權(quán)限雖已下放，但其辦理的前置條件并未下放；部分下放權(quán)限只下放審批事項的某個環(huán)節(jié)或是設(shè)定審批范圍分批進(jìn)行下放；部分下放事項業(yè)務(wù)辦理量很少，甚至出現(xiàn)零辦理量的情況。

二是審批效率難以實質(zhì)性突破。企業(yè)群眾對建設(shè)項目投資領(lǐng)域放權(quán)艱難反映強烈（見圖3），認(rèn)為發(fā)改、住建、國土、規(guī)劃四個部門“并聯(lián)審批”難到位，且存在擅自增加審批環(huán)節(jié)、要求重復(fù)提供資料、一次性告知不到位、審批內(nèi)容體外循環(huán)、信息數(shù)據(jù)不愿共享等問題；認(rèn)為消防、人防、文物保護(hù)等部門監(jiān)測周期長、防護(hù)標(biāo)準(zhǔn)高、操作方式死，影響報建進(jìn)度。

三是企業(yè)運營成本仍然過高。辦理自來水、燃?xì)?、電信（通信）和質(zhì)監(jiān)、安監(jiān)注冊備案手續(xù)比較繁瑣，程序比較復(fù)雜，辦理時間長，特別是硬件購置、使用管理等不按市場規(guī)律辦事，增加了企業(yè)運營的成本。消防、人防、文物保護(hù)等監(jiān)測成本過高，水、電、氣、通訊等壟斷行業(yè)不按市場規(guī)律辦事（見圖4）。

圖3 項目審批效率調(diào)查表

圖4 企業(yè)費用支出調(diào)查表

四是審批數(shù)據(jù)難以共享。市級系統(tǒng)內(nèi)業(yè)務(wù)專網(wǎng)數(shù)據(jù)不向區(qū)本級審批系統(tǒng)開放，各業(yè)務(wù)部門的系統(tǒng)與基層政務(wù)服務(wù)平臺系統(tǒng)端口不能對接、不能兼容，無法實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享。要完成施工圖審查備案，審批人員需進(jìn)入三個系統(tǒng)（注：省施工圖備案系統(tǒng)、省建筑工程項目管理系統(tǒng)、區(qū)行政審批網(wǎng)上辦事系統(tǒng)）進(jìn)行重復(fù)工作。

五是賦權(quán)強園存在瓶頸制約。普遍反映園區(qū)承接權(quán)力法律地位不明確，對于園區(qū)的職權(quán)下放缺乏法律依據(jù)。由于園區(qū)行政主體地位的缺失，行政區(qū)劃、隸屬關(guān)系、管理權(quán)限、職能分工等方面與市、區(qū)縣存在交叉或不明晰，直接制約著園區(qū)簡政放權(quán)的推進(jìn)；園區(qū)改革差異化明顯，當(dāng)前市、區(qū)兩級均公布了權(quán)力、責(zé)任、流程、公共服務(wù)流程和中介服務(wù)流程五張清單，但普遍存在著區(qū)與區(qū)之間的權(quán)力事項數(shù)量不統(tǒng)一、法律依據(jù)不統(tǒng)一、審批流程不統(tǒng)一、服務(wù)平臺不統(tǒng)一等問題，這使得同城園區(qū)難以享受同等待遇。園區(qū)承接能力有限，部分省級園區(qū)受專業(yè)技術(shù)、人員力量等因素制約，無法有效承接下放的權(quán)限。

簡政放權(quán)要進(jìn)一步深化，必須在鞏固已有改革成果的基礎(chǔ)上，針對存在的困難和問題，對癥下藥，持續(xù)發(fā)力。

一是要精準(zhǔn)協(xié)同，優(yōu)化聯(lián)合審批程序。加強總體設(shè)計、科學(xué)定位，對保留下來的行政審批事項，進(jìn)行“合縱聯(lián)橫”?！昂峡v”，就是實施市區(qū)一體化審批，加強上下對口部門審批聯(lián)動；“聯(lián)橫”，就是對投資建設(shè)項目實行并聯(lián)審批，加強部門之間審批的協(xié)同與管理?！昂峡v聯(lián)橫”模式要及時總結(jié)經(jīng)驗，形成長效機制，并固化到“網(wǎng)上審批與電子監(jiān)察”系統(tǒng)當(dāng)中。

二是優(yōu)化流程，徹底壓縮審批環(huán)節(jié)和時限。對審批項目的前置條件、申報資料進(jìn)行重點清理，對沒有相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定、對作出許可決定沒有實質(zhì)影響的申報材料予以取消；不需要現(xiàn)場勘察的審批，實行即時辦結(jié)；需要現(xiàn)場勘察的審批，遵守承諾時限，實行超時默許。精簡審批環(huán)節(jié)，對不必要的科室審查、領(lǐng)導(dǎo)簽字等環(huán)節(jié)予以清理。優(yōu)化流程，也是各類企業(yè)認(rèn)為應(yīng)該優(yōu)先做好的工作（見圖5）。

三是互聯(lián)共享，提升電子政務(wù)服務(wù)能力。推進(jìn)政務(wù)服務(wù)一體化信息管理平臺建設(shè)，探索將市場（工商、質(zhì)監(jiān)）、稅務(wù)、機構(gòu)編制等部門登記的企業(yè)、事業(yè)單位法人數(shù)據(jù)整合為法人庫；將發(fā)改、國土、規(guī)劃、住建、環(huán)保、水務(wù)、安監(jiān)、交通、消防、文物等部門審批事項數(shù)據(jù)整合為建設(shè)項目審批庫；將民政、公安等部門人員數(shù)據(jù)整合為自然人庫，并與金融系統(tǒng)的信用體系庫進(jìn)行比對。

四是規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，加快園區(qū)行政審批改革。加大向園區(qū)放權(quán)力度,對工業(yè)項目的各類審批事項和行政權(quán)力以直接下放、授權(quán)或委托等形式一律由市直有關(guān)經(jīng)濟管理部門依法有序向園區(qū)下放，進(jìn)一步完善國家級園區(qū)的市級審批權(quán)限和省級園區(qū)的縣級審批權(quán)限，力爭做到“項目審批不出園”。由市級層面統(tǒng)籌發(fā)力，推進(jìn)區(qū)縣及各園區(qū)審批事項和流程標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，為“一站、一門、一號、一窗、一網(wǎng)”審批辦理提供基礎(chǔ)，實現(xiàn)各區(qū)縣的行政審批跨層級、跨部門、跨區(qū)域的標(biāo)準(zhǔn)化“通辦”；探索在條件成熟的園區(qū)成立行政審批局、綜合執(zhí)法局，開展相對集中行政許可權(quán)、行政處罰權(quán)試點，努力實現(xiàn)“一枚公章管審批、一個部門管市場、一支隊伍管執(zhí)法”。

圖5 優(yōu)化流程問卷調(diào)查表

五是優(yōu)化服務(wù)，創(chuàng)新園區(qū)管理方式。爭取盡快出臺相關(guān)政策法規(guī)，明確園區(qū)的執(zhí)法權(quán)限和行政管理權(quán)限；推進(jìn)中介機構(gòu)脫鉤改制，將審批中介服務(wù)納入誠信體系，打破壟斷，形成競爭，真正為企業(yè)減負(fù)；督促職能部門開辟審批綠色通道，實現(xiàn)“審批不出園區(qū)”“園區(qū)事園區(qū)辦結(jié)”；探索推行模擬審批制度、捆綁審批制度、“零地”審批模式、全程代辦機制、優(yōu)化評估方式、嚴(yán)格技術(shù)審查時限、規(guī)范中介服務(wù)監(jiān)管、完善壟斷行業(yè)價格監(jiān)管等，全面提升園區(qū)行政審批效能。

六是定期評估，提升改革效能檢測能力。成立行政審批制度改革專家組，聘請專家學(xué)者開展政策咨詢、項目論證、課題研究等。采取市級與區(qū)縣每年評估反饋一次相結(jié)合的方式，追蹤下放效果，及時優(yōu)化各級政府的權(quán)力清單。

（主執(zhí)筆人：關(guān)媛媛，長沙行政學(xué)院公共管理教研部主任）

注：《長沙簡政放權(quán)調(diào)研評估報告》原文篇幅12000字，發(fā)表時作了刪減。