國家治理現(xiàn)代化視野下的監(jiān)察體制改革探究
——從憲法修正案、監(jiān)察法實(shí)施的角度

王文惠

(貴州師范大學(xué) 歷史與政治學(xué)院，貴州 貴陽 550025)

2018年3月11日，十三屆全國人大一次會(huì)議通過《中華人民共和國憲法修正案》(以下簡(jiǎn)稱《憲法修正案》)，“這次憲法修改的重要內(nèi)容之一，是增加有關(guān)監(jiān)察委員會(huì)的各項(xiàng)規(guī)定，對(duì)國家機(jī)構(gòu)作出重要調(diào)整和完善”(1)參見：李建國：關(guān)于《中華人民共和國監(jiān)察法(草案)》的說明，中國人大網(wǎng)，http://www.npc.gov.cn/zgrdw/npc/xinwen/2018-03/14/content_2048551.htm。。2018年3月20日，十三屆全國人大一次會(huì)議表決通過《中華人民共和國監(jiān)察法》(以下簡(jiǎn)稱《監(jiān)察法》)。《憲法修正案》關(guān)于國家監(jiān)察委的系列規(guī)定以及《監(jiān)察法》的頒行，既為國家監(jiān)察體制改革以及中國特色監(jiān)察體制的建立提供法律依據(jù)，也使國家治理體系更加完備。

一、國家治理現(xiàn)代化概述

(一)治理及其現(xiàn)代化

“治理”是現(xiàn)代政治科學(xué)的一個(gè)范疇，其內(nèi)涵最早可追溯到古拉丁和古希臘語中“操舵”一詞，原意是控制、指導(dǎo)或操縱，常與“統(tǒng)治”一詞含義交叉。作為一種政治行為，“治理并非現(xiàn)代社會(huì)的新事物，而是每個(gè)社會(huì)一直都在進(jìn)行的”[1]。受治理環(huán)境影響，不同文明共同體以及同一文明共同體在不同歷史時(shí)期都形成了不同的治理模式，“每個(gè)社會(huì)，每一種偉大的文明都產(chǎn)生了治理的特殊傳統(tǒng)，分別產(chǎn)生了風(fēng)格各異的治理”[2]。而現(xiàn)代化則是現(xiàn)代社會(huì)前進(jìn)中合乎規(guī)律、確定不移的趨勢(shì)?，F(xiàn)代化并非中國共產(chǎn)黨人的獨(dú)創(chuàng)，早在孫中山先生的《建國方略》里，就曾經(jīng)對(duì)中國的未來發(fā)展與建設(shè)提出過宏偉的藍(lán)圖。沿著社會(huì)主義道路實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化也不是中國共產(chǎn)黨人的獨(dú)創(chuàng)，早在列寧、斯大林領(lǐng)導(dǎo)下的社會(huì)主義蘇聯(lián)就已經(jīng)取得了社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的成功經(jīng)驗(yàn)。但是，提出“在一個(gè)經(jīng)濟(jì)文化落后的東方農(nóng)業(yè)國里實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化，”確是中國共產(chǎn)黨人的獨(dú)創(chuàng)[3]。而這一探索，是從毛澤東開始的(2)1954年9月，毛澤東在第一屆全國人大一次會(huì)議的開幕詞里宣布，準(zhǔn)備在幾個(gè)五年計(jì)劃之內(nèi)，將我們現(xiàn)在這樣一個(gè)經(jīng)濟(jì)上文化上落后的國家，建設(shè)成為一個(gè)工業(yè)化的具有高度現(xiàn)代文化程度的偉大的國家。1955年3月，在中國共產(chǎn)黨全國代表會(huì)議上、他又提出：“我們可能經(jīng)過三個(gè)五年計(jì)劃建成社會(huì)主義社會(huì)，但要建成為一個(gè)強(qiáng)大的高度社會(huì)主義工業(yè)化的國家，就需要有幾十年的艱苦努力，比如說，要有五十年的時(shí)間，即本世紀(jì)的整個(gè)下半世紀(jì)。”(參見《毛澤東文集》(第六卷)，人民出版社，1999年版，.第390頁。)他還宣布：“我們進(jìn)入了這樣一個(gè)時(shí)期，就是我們現(xiàn)在所從事的、所思考的、所鉆研的，是鉆社會(huì)主義工業(yè)化，鉆社會(huì)主義改造，鉆現(xiàn)代化的國防，并且開始要鉆原子能這樣的歷史的新時(shí)期?！?參見《毛澤東文集》(第六卷)，人民出版社，.1999，395。)到20世紀(jì)50年代末60年代初，毛澤東明確提出了“四個(gè)現(xiàn)代化”的奮斗目標(biāo)，他在《讀蘇聯(lián)〈政治經(jīng)濟(jì)學(xué)教科書〉的談話》里提出：“建設(shè)社會(huì)主義，原來要求是工業(yè)現(xiàn)代化，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，科學(xué)文化現(xiàn)代化，現(xiàn)在要加上國防現(xiàn)代化?！?參見《毛澤東文集》(第八卷)，人民出版社，1999，116)。1964年，周總理在第三屆全國人民代表大會(huì)第一次會(huì)議上所作的《政府工作報(bào)告》中明確提出“把我國建設(shè)成為一個(gè)具有現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、現(xiàn)代工業(yè)、現(xiàn)代國防和現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)的社會(huì)主義強(qiáng)國”的奮斗目標(biāo)和分兩步走的發(fā)展戰(zhàn)略。。鄧小平曾說，“四個(gè)現(xiàn)代化建設(shè)的方針和目標(biāo)是毛澤東主席和周恩來總理生前提出來的，由于‘四人幫’的干擾，實(shí)際上沒有真正地做起來”[4]。

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央以更大的政治勇氣和智慧深化重要領(lǐng)域改革。2013年11月，黨的十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》首次明確提出“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的全面深化改革總目標(biāo)?！拔覀冎v過很多現(xiàn)代化”，“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是第一次講?！盵5]自此，國家治理現(xiàn)代化，成為站在新的歷史高度的“國家話語”[6]。

(二)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化

所謂國家治理體系，是在黨領(lǐng)導(dǎo)下管理國家的制度體系，包括經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明和黨的建設(shè)等各領(lǐng)域體制機(jī)制、法律法規(guī)安排，也就是一整套緊密相連、相互協(xié)調(diào)的國家制度。國家治理體系由一套制度構(gòu)成，包括以中國共產(chǎn)黨黨章為統(tǒng)領(lǐng)的黨內(nèi)法規(guī)制度體系、以黨的基本路線為統(tǒng)領(lǐng)的政策制度體系、以憲法為統(tǒng)領(lǐng)的法律制度體系[7]。黨內(nèi)法規(guī)是規(guī)范黨組織的工作、活動(dòng)和黨員行為的黨內(nèi)規(guī)章制度的總稱，是管黨治黨、提高黨建科學(xué)化水平的重要依據(jù)和保障，也是黨治國理政的根本遵循。國家法律是由國家制定并認(rèn)可并由國家強(qiáng)制力保證實(shí)施的具有普遍效力的行為規(guī)范。黨內(nèi)法規(guī)與國家法律兩大規(guī)范體系雖然分別屬于治黨和治國的領(lǐng)域，但是“統(tǒng)一于人民利益福祉這一最高目標(biāo)之下”[8]。國家治理能力則是“運(yùn)用國家制度管理社會(huì)各方面事務(wù)的能力，包括改革發(fā)展穩(wěn)定、內(nèi)政外交國防、治黨治國治軍等各個(gè)方面”[5]24。國家治理體系是國家治理能力的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)、基本前提，因?yàn)椤爸卫韲?，制度是起根本性、全局性、長遠(yuǎn)性作用的”。但是，如果“沒有有效的治理能力，再好的制度也難以發(fā)揮作用”。同時(shí)，國家治理體系和國家治理能力“雖有緊密聯(lián)系，但又不是一回事，并非國家治理體系越完善，國家治理能力自然而然就越強(qiáng)”[5]28。例如，怎樣治理社會(huì)主義社會(huì)這樣全新的社會(huì)，在以往的世界社會(huì)主義中就并沒有解決得很好。馬克思、恩格斯沒有遇到全面治理一個(gè)社會(huì)主義國家的實(shí)踐，他們關(guān)于未來社會(huì)的原理很多是預(yù)測(cè)性的；列寧在俄國十月革命后不久就過世了，也沒來得及深入探索這個(gè)問題；蘇聯(lián)在這個(gè)問題上進(jìn)行了探索，取得了一些實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，但也犯下了嚴(yán)重錯(cuò)誤，沒有解決這個(gè)問題。中國共產(chǎn)黨在全國執(zhí)政以后，不斷探索這個(gè)問題，雖然也發(fā)生了嚴(yán)重曲折，但在國家治理體系和治理能力上積累了豐富經(jīng)驗(yàn)、取得了重大成果。

總之，在當(dāng)代中國政治語境下，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，就是“要適應(yīng)時(shí)代變化，既改革不適應(yīng)實(shí)踐發(fā)展要求的體制機(jī)制、法律法規(guī)，又不斷構(gòu)建新的體制機(jī)制、法律法規(guī)，使各方面制度更加科學(xué)、更加完善，實(shí)現(xiàn)黨、國家、社會(huì)各項(xiàng)事務(wù)治理制度化、規(guī)范化、程序化?！盵9]

二、監(jiān)察體制改革：破除不利于反腐敗國家治理的體制束縛

推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，一個(gè)重要的方面是深化國家監(jiān)察體制改革，破除一切不利于實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的體制束縛、法律架構(gòu)和思想觀念，構(gòu)建統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、權(quán)威高效的監(jiān)察體制。

(一)中國共產(chǎn)黨向來高度重視監(jiān)察工作

“我國社會(huì)主義的政治法律制度，都是自中國共產(chǎn)黨成立以來，在革命根據(jù)地進(jìn)行政權(quán)建設(shè)和法制建設(shè)的長期實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)?！盵10]早在大革命時(shí)期，在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的工農(nóng)運(yùn)動(dòng)中就出現(xiàn)了監(jiān)察機(jī)構(gòu)的雛形。1925年省港大罷工中成立了省港罷工委員會(huì)，該委員會(huì)下設(shè)的糾察隊(duì)委員會(huì)和騎船隊(duì)就具有監(jiān)察機(jī)構(gòu)的性質(zhì)[11]。1927年，黨的五大成立了我黨歷史上第一個(gè)中央監(jiān)察委員會(huì)──中央紀(jì)律檢查委員會(huì)的前身。1928年7月，中國共產(chǎn)黨第六次全國代表大會(huì)通過的《中國共產(chǎn)黨章程》，將“監(jiān)察委員會(huì)”改為“審查委員會(huì)”。在中央蘇區(qū)、延安時(shí)期，我們黨又探索了一套對(duì)蘇維埃政府、邊區(qū)政府和革命根據(jù)地人民政權(quán)組織及其工作人員的監(jiān)督辦法。

從革命黨轉(zhuǎn)化為執(zhí)政黨以后，在政權(quán)組織形式上，中國共產(chǎn)黨人認(rèn)為，“既不能照搬蘇聯(lián)的蘇維埃，也不能照搬西方國家的議會(huì)制，而是在一個(gè)短時(shí)間內(nèi)在新解放地區(qū)先建立各界人民代表會(huì)議，然后通過普選實(shí)行人民代表大會(huì)制?！盵12]新中國成立之初，根據(jù)《中國人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》第十九條關(guān)于“在縣市以上的各級(jí)人民政府內(nèi)，設(shè)人民監(jiān)察機(jī)關(guān)，以監(jiān)督各級(jí)國家機(jī)關(guān)和各種公務(wù)人員是否履行其職責(zé)，并糾舉其中之違法失職的機(jī)關(guān)和人員”的規(guī)定，建立了中華人民共和國中央人民政府政務(wù)院人民監(jiān)察委員會(huì)。1949年11月9日，中共中央發(fā)出《關(guān)于成立中央及各級(jí)黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)的決定》。由此，中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)的紀(jì)律檢查委員會(huì)和政府行政系統(tǒng)的監(jiān)察委員會(huì)同時(shí)存在，兩者分別承擔(dān)黨的紀(jì)律檢查和政府行政監(jiān)察的職能。在司法層面，這一時(shí)期的人民檢察院實(shí)際的職能是對(duì)政府機(jī)關(guān)、公務(wù)人員和全國國民之嚴(yán)格遵守法律負(fù)最高的檢察責(zé)任。從三個(gè)機(jī)構(gòu)的內(nèi)在邏輯來看，紀(jì)委的設(shè)立是為了能夠在黨的系統(tǒng)形成權(quán)力監(jiān)督機(jī)制；監(jiān)察部的設(shè)立則是為了能夠在政府的系統(tǒng)內(nèi)形成自上而下的監(jiān)督機(jī)制；檢察院的設(shè)立則體現(xiàn)了黨、政兩套系統(tǒng)之外的司法監(jiān)督機(jī)制的邏輯[13]。這一制度設(shè)計(jì)被寫入了1954年憲法。

十一屆三中全會(huì)后，監(jiān)察機(jī)構(gòu)進(jìn)入發(fā)展、改革、調(diào)整時(shí)期。1980年8月召開的中共中央政治局?jǐn)U大會(huì)議，“主要是討論黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革以及一些有關(guān)問題”。在這次會(huì)議上的講話中，鄧小平提出要“對(duì)各級(jí)干部的職權(quán)范圍和政治、生活待遇，要制定各種條例，最重要的是要有專門的機(jī)構(gòu)進(jìn)行鐵面無私的監(jiān)督檢查”[4]332。1986年11月，喬石在《關(guān)于設(shè)立中華人民共和國監(jiān)察部議案的說明》中指出：“目前，違反黨紀(jì)者有黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)管，違反國法者有公安、檢察、法院等政法部門管，違反政紀(jì)者卻沒有一個(gè)機(jī)關(guān)專司監(jiān)察職能。這在依據(jù)憲法健全國家行政體制，充分發(fā)揮國家效能方面，是一個(gè)缺陷。”(3)參見：關(guān)于設(shè)立中華人民共和國監(jiān)察部議案的說明，中國人大網(wǎng)，http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2000-12/26/content_5001862.htm，同年12月，第六屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十八次會(huì)議決定設(shè)立中華人民共和國監(jiān)察部?？梢?，改革開放后恢復(fù)重建監(jiān)察機(jī)關(guān)的目的，是設(shè)立專門的監(jiān)督機(jī)關(guān)對(duì)其他國家權(quán)力行使過程和結(jié)果進(jìn)行監(jiān)察和督促。只是受當(dāng)時(shí)認(rèn)識(shí)所限，監(jiān)察機(jī)關(guān)被定位為政府的組成部門。1978年，作為司法機(jī)關(guān)的人民檢察院恢復(fù)重建。到1988年底，省、地、縣三級(jí)地方政府的監(jiān)察機(jī)關(guān)先后完成組建，被取消了28年的監(jiān)察部再次設(shè)立。另一方面由于種種原因，監(jiān)察體制改革以前，又存在種種體制機(jī)制弊端(4)改革以前，我國的監(jiān)察體制機(jī)制存在著明顯不適應(yīng)問題：一是監(jiān)察范圍過窄。依照行政監(jiān)察法的規(guī)定，行政監(jiān)察對(duì)象主要是行政機(jī)關(guān)及其工作人員，沒有做到對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員全覆蓋。二是反腐敗力量分散。國家監(jiān)察體制改革之前，黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)依照黨章黨規(guī)對(duì)黨員的違紀(jì)行為進(jìn)行審查，行政監(jiān)察機(jī)關(guān)依照行政監(jiān)察法對(duì)行政機(jī)關(guān)工作人員的違法違紀(jì)行為進(jìn)行監(jiān)察，檢察機(jī)關(guān)依照刑事訴訟法對(duì)國家工作人員職務(wù)犯罪行為進(jìn)行查處，反腐敗職能既分別行使，又交叉重疊，沒有形成合力。。

(二)監(jiān)察體制改革、中國特色國家監(jiān)察體制形成

腐敗問題是黨內(nèi)外議論較多的問題。而從體制機(jī)制方面來看，問題主要是“反腐敗機(jī)構(gòu)職能分散、形不成合力”[14]?！敖鉀Q存在的問題，還得靠制度”，“以改革思路推進(jìn)工作，加強(qiáng)制度創(chuàng)新”[14]202。在十八屆中央紀(jì)委會(huì)第六次全體會(huì)議上，習(xí)近平總書記指出“要堅(jiān)持黨對(duì)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，擴(kuò)大監(jiān)察范圍，整合監(jiān)察力量，健全國家監(jiān)察組織架構(gòu)，形成全面覆蓋國家機(jī)關(guān)及其公務(wù)員的國家監(jiān)察體系”[15]169，作出了深化國家監(jiān)察體制改革的重大決策部署。2016年11月，中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)方案》(5)在中國的政治實(shí)踐與慣例上，重大改革方案的出臺(tái)，往往以中共中央辦公廳名義發(fā)布，并在全國各地貫徹落實(shí)。這次的《方案》也是先以中共中央辦公廳名義發(fā)布，其根據(jù)是“黨中央決定”(參見：韓大元：《論國家監(jiān)察體制改革中的若干憲法問題，》，《法學(xué)評(píng)論》，2017年第3期)。。12月25日，全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)做出《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作的決定》。2017年1月20日，杭州市上城區(qū)監(jiān)察委依法對(duì)某機(jī)關(guān)下屬事業(yè)單位工作人員余建軍采取留置措施，成為監(jiān)察體制改革以后首次采取留置措施的案例(6)參見：中央紀(jì)委國家監(jiān)委網(wǎng)站：一圖讀懂國家監(jiān)察體制改革的三個(gè)階段，http://www.ccdi.gov.cn/toutiao/201903/t20190319_190860.html。。2018年2月25日，隨著廣西壯族自治區(qū)崇左市大新縣監(jiān)察委員會(huì)的正式成立，全國省、市、縣三級(jí)監(jiān)察委員會(huì)全部完成組建。2018年3月23日，中華人民共和國國家監(jiān)察委員會(huì)揭牌，國家、省、市、縣四級(jí)監(jiān)察委員會(huì)全部組建產(chǎn)生，中國特色國家監(jiān)察體制形成。

(三)國家監(jiān)察體制改革的重大意義

作為涉及政治權(quán)力、政治關(guān)系重要調(diào)整的重大改革，國家監(jiān)察體制改革的決策部署不是偶然形成、憑空出現(xiàn)的，而是在科學(xué)總結(jié)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)的實(shí)踐探索，積極借鑒我國歷史上監(jiān)察制度、監(jiān)察思想精髓的基礎(chǔ)上(7)監(jiān)察制度在我國是有著“本土之根的制度”。中國傳統(tǒng)社會(huì)就十分注重監(jiān)察制度建設(shè)。中國古代素有“明主治吏不治民”的傳統(tǒng)，古圣先賢也曾經(jīng)提出過許多震古爍今的監(jiān)察思想和監(jiān)察理念，并在封建政治制度中形成了完備的監(jiān)察制度和監(jiān)察法律。早在秦漢時(shí)期中央層面就構(gòu)建了統(tǒng)一的監(jiān)察制度，御史大夫作為監(jiān)察系統(tǒng)的負(fù)責(zé)人享有崇高的地位，與丞相、太尉比肩位列三公。自秦漢以來，各個(gè)封建王朝繼承并完善前朝的監(jiān)察制度，監(jiān)察系統(tǒng)官職名稱雖不盡相同，但完善監(jiān)察、加強(qiáng)對(duì)官吏監(jiān)督的初衷始終不曾改變(參見：秦前紅、葉海波：《國家監(jiān)察制度改革研究》[M]，法律出版社2018年版，第1頁)。中國古代監(jiān)察機(jī)關(guān)是產(chǎn)生于中華民族文化土壤上的政權(quán)機(jī)關(guān)，它以確定的工作對(duì)象──官，和特殊的工作方式──彈劾非違、糾正缺失，而有別于一般的政權(quán)機(jī)關(guān)(參見：張晉藩：中國近代監(jiān)察制度與法制研究[M]，中國法制出版社2017年版，第 3頁)。，著眼于新的時(shí)代條件，尤其是全面從嚴(yán)治黨向縱深發(fā)展、推進(jìn)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的新形勢(shì)下進(jìn)行的。國家監(jiān)察體制改革是全面從嚴(yán)治黨、實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)監(jiān)督與人民監(jiān)督有機(jī)結(jié)合的需要?！拔覀凕h的執(zhí)政是全面執(zhí)政，從立法、執(zhí)法到司法，從中央部委到地方、基層，都在黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)之下。我國公務(wù)員隊(duì)伍中黨員比例超過80%，縣處級(jí)以上領(lǐng)導(dǎo)干部中黨員比例超過95%。因此，監(jiān)督國家公務(wù)員正確用權(quán)、廉潔用權(quán)是黨內(nèi)監(jiān)督的題中應(yīng)有之義”[14]208?！皬膰?yán)治黨，關(guān)鍵是從嚴(yán)治吏。要把從嚴(yán)管理干部貫徹落實(shí)到干部隊(duì)伍建設(shè)全過程”[14]131。建立國家監(jiān)察委員會(huì)，形成高效權(quán)威的國家監(jiān)察體系，有利于提升國家治理能力，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

三、《憲法修正案》：完善國家治理體系的重要舉措

國家治理現(xiàn)代化，最重要的是在治國理政方面形成一套完備的、成熟的、定型的制度，通過有效運(yùn)轉(zhuǎn)的制度體系，實(shí)現(xiàn)對(duì)國家和社會(huì)的治理。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，要“善于用法治思維和法治方式反對(duì)腐敗，加強(qiáng)反腐敗國家立法，加強(qiáng)反腐倡廉黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，讓法律制度剛性運(yùn)行?！盵14]176《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》提出“重大改革要于法有據(jù)”，而此前的“憲法文本上不存在設(shè)立監(jiān)委會(huì)的條款”[16]。國家監(jiān)察體制改革是為建立統(tǒng)一而有權(quán)威的反腐敗機(jī)制、以有效地控制公權(quán)力為目的的一項(xiàng)事關(guān)全局的重大政治改革，直接關(guān)系憲法規(guī)定的國家機(jī)構(gòu)體系，同時(shí)也涉及地方國家機(jī)構(gòu)的調(diào)整，對(duì)整個(gè)憲法體制將產(chǎn)生重大影響。因而隨著國家監(jiān)察體制改革進(jìn)程的推進(jìn)，修改憲法成為客觀要求。法治領(lǐng)域改革的“一個(gè)特點(diǎn)，就是很多問題都涉及法律規(guī)定。改革要于法有據(jù)，但也不能因?yàn)楝F(xiàn)行法律規(guī)定就不敢越雷池一步，那是無法推進(jìn)改革的。需要推進(jìn)的改革，將來可以先修改法律規(guī)定再推進(jìn)”[15]124，要“在法治下推進(jìn)改革，在改革中完善法治”[17]。2018年1月18日，黨的十九屆二中全會(huì)審議通過《中共中央關(guān)于修改憲法部分內(nèi)容的建議》。1月29日，十二屆全國人大常委會(huì)第三十二次會(huì)議決定將《中華人民共和國憲法修正案(草案)》提請(qǐng)十三屆全國人大一次會(huì)議審議。3月11日，十三屆全國人大一次會(huì)議通過《憲法修正案》。這一《憲法修正案》共21條，其中11條同監(jiān)察委有關(guān)?！稇椃ㄐ拚浮逢P(guān)于監(jiān)察委的系列規(guī)定，一方面是對(duì)國家監(jiān)察體制改革成果的深刻總結(jié)，是“對(duì)實(shí)踐證明已經(jīng)比較成熟的改革經(jīng)驗(yàn)和行之有效的改革舉措，要盡快上升為法律”的具體體現(xiàn)[17]52，為監(jiān)察體制改革以及中國特色監(jiān)察體制的建立提供了根本法依據(jù)，為推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供了制度保障和憲法支撐。另一方面，通過監(jiān)察體制改革，監(jiān)察權(quán)從以前的行政權(quán)中剝離，完成了從行政監(jiān)察向國家監(jiān)察的結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)變，將我國反腐敗力量進(jìn)行了重新整合。這一改革還確立了黨內(nèi)紀(jì)律檢查機(jī)構(gòu)與國家監(jiān)察機(jī)構(gòu)合署辦公的體制，使得紀(jì)委 監(jiān)察委成為集中統(tǒng)一行使黨紀(jì)檢查權(quán)、政務(wù)調(diào)查權(quán)與刑事偵查權(quán)的高效運(yùn)轉(zhuǎn)的反腐敗體系。可以說，這是改革以后形成的中國特色監(jiān)察體制的標(biāo)志性特色。在中國特色全新監(jiān)察體制之下，監(jiān)察委以高位階國家機(jī)構(gòu)的名義對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員實(shí)行監(jiān)察“全覆蓋”，從而把我國監(jiān)察體制改革與治國理政現(xiàn)代化緊密結(jié)合起來。另外，通過監(jiān)察體制改革、根據(jù)現(xiàn)行憲法規(guī)定，我國的政權(quán)組織形式、中央層面變革為人大統(tǒng)攝下的國務(wù)院、中央軍委、國家監(jiān)察委員會(huì)、最高人民法院和最高人民檢察院五個(gè)最高國家機(jī)關(guān)并列的格局，地方上除鄉(xiāng)鎮(zhèn)外的內(nèi)地各級(jí)行政區(qū)域則全部形成人大及其常委會(huì)下的“一府一委兩院”體制。國家監(jiān)察體制成為“我國根本政治制度即人民代表大會(huì)制度的重要組成部分”[18]。

四、《監(jiān)察法》頒布實(shí)施：反腐敗國家治理效能凸顯

2018年3月20日，十三屆全國人大一次會(huì)議表決通過《中華人民共和國監(jiān)察法》(以下簡(jiǎn)稱《監(jiān)察法》)，該法自公布之日起施行，《中華人民共和國行政監(jiān)察法》同時(shí)廢止。

《監(jiān)察法》第二條明確規(guī)定：“堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨對(duì)國家監(jiān)察工作的領(lǐng)導(dǎo)，以馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論、‘三個(gè)代表’重要思想、科學(xué)發(fā)展觀、習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，構(gòu)建集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的中國特色國家監(jiān)察體制”。這是關(guān)于監(jiān)察工作堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)察工作指導(dǎo)思想的規(guī)定。這一規(guī)定具有特殊的政治意義，概括地說：其一，堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨對(duì)國家監(jiān)察工作的領(lǐng)導(dǎo)?！爸袊畲蟮膰榫褪侵袊伯a(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)。什么是中國特色？這就是中國特色”[19]。十三屆全國人大一次會(huì)議通過的《憲法修正案》一個(gè)重大亮點(diǎn)是把“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征”寫入憲法。而加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，就是要“善于使黨的主張通過法定程序成為國家意志”，“善于通過國家政權(quán)機(jī)關(guān)實(shí)施黨對(duì)國家和社會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)”[15]18-19。國家監(jiān)察體制改革的根本目的是加強(qiáng)黨對(duì)反腐敗工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。加強(qiáng)黨對(duì)反腐敗工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，成為監(jiān)察工作的根本政治原則。其二，《憲法修正案》明確將習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想載入憲法?！侗O(jiān)察法》是繼《憲法修正案》之后第一部將習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想作為指導(dǎo)思想寫入法律條文的基本法律。其三，構(gòu)建集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的中國特色國家監(jiān)察體制。國家監(jiān)察體制改革的本質(zhì)是權(quán)力監(jiān)督改革，制度邏輯實(shí)際是將權(quán)力監(jiān)督的分散格局整合于一個(gè)統(tǒng)一的機(jī)構(gòu)內(nèi)部，制度設(shè)計(jì)的邏輯背后不僅體現(xiàn)了權(quán)力監(jiān)督從過去分散的黨內(nèi)紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)、政府內(nèi)部的行政監(jiān)察機(jī)關(guān)、司法系統(tǒng)的檢察機(jī)關(guān)重新整合為一個(gè)單一的機(jī)構(gòu)，而且還反映出通過黨內(nèi)監(jiān)督和國家監(jiān)督的制度性創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)對(duì)所有公職人員的“全覆蓋”。

作為國家反腐敗基本法律，《監(jiān)察法》諸多條款具有鮮明特征，例如《監(jiān)察法》第三條關(guān)于“各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)是行使國家監(jiān)察職能的專責(zé)機(jī)關(guān)”的規(guī)定、與黨章關(guān)于“黨的各級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)是黨內(nèi)監(jiān)督專責(zé)機(jī)關(guān)”相呼應(yīng)，從而使《監(jiān)察法》通過國家立法把黨對(duì)反腐敗工作集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的體制機(jī)制固定下來，構(gòu)建起黨統(tǒng)一指揮、全面覆蓋、權(quán)威高效的監(jiān)督體系。又如《監(jiān)察法》第十五條關(guān)于“監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)下列公職人員和有關(guān)人員進(jìn)行監(jiān)察”的規(guī)定，將現(xiàn)行政治體制之下所有公職人員全部涵蓋在監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)察范圍之內(nèi)，從而填補(bǔ)了以前行政監(jiān)察范圍過窄的“空白”。再如《監(jiān)察法》第十一條關(guān)于“監(jiān)察委員會(huì)依照本法和有關(guān)法律規(guī)定履行監(jiān)督、調(diào)查、處置職責(zé)”的規(guī)定，將“監(jiān)督、調(diào)查、處置”監(jiān)察手段集中行使，從而實(shí)現(xiàn)高效、權(quán)威的監(jiān)察體制運(yùn)行目的?！靶姓O(jiān)察法要體現(xiàn)黨中央關(guān)于中央紀(jì)委、監(jiān)察部合署辦公，中央紀(jì)委履行黨的紀(jì)律檢查和政府行政監(jiān)察兩項(xiàng)職能，對(duì)黨中央全面負(fù)責(zé)的精神。監(jiān)察對(duì)象要涵蓋所有公務(wù)員。要堅(jiān)持黨對(duì)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，擴(kuò)大監(jiān)察范圍，整合監(jiān)察力量，健全國家監(jiān)察組織架構(gòu)，形成全面覆蓋國家機(jī)關(guān)及其公務(wù)員的國家監(jiān)察體系”[15]169。另外，制定《監(jiān)察法》在實(shí)現(xiàn)黨規(guī)和國法的有機(jī)統(tǒng)一上也有重大的創(chuàng)新意義。眾所周知，在我國，黨規(guī)和國法既有明顯的區(qū)別，又有密切的聯(lián)系。以“雙規(guī)”為例(8)“雙規(guī)”也稱“兩規(guī)”，最早見于1990年12月9日國務(wù)院頒發(fā)的《中華人民共和國行政監(jiān)察條例》(1997年5月9日廢止)，條例中明確規(guī)定：監(jiān)察機(jī)關(guān)在案件調(diào)查中有權(quán)“責(zé)令有關(guān)人員在規(guī)定的時(shí)間、地點(diǎn)就監(jiān)察事項(xiàng)涉及的問題做出解釋和說明”。1997年5月9日第八屆全國人大常委會(huì)第25次會(huì)議通過的《中華人民共和國行政監(jiān)察法》規(guī)定：監(jiān)察機(jī)關(guān)有權(quán)“責(zé)令有違反行政紀(jì)律嫌疑的人員在指定的時(shí)間、地點(diǎn)對(duì)調(diào)查事項(xiàng)涉及的問題做出解釋和說明”。1993年，中紀(jì)委、監(jiān)察部合署辦公后，“雙規(guī)”的使用范圍擴(kuò)大。1994年5月1日《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)案件檢查工作條例》的施行，使“雙規(guī)”在黨內(nèi)的使用有了依據(jù)。，“雙規(guī)”是在特定的歷史條件下出現(xiàn)的、對(duì)于反腐敗工作曾經(jīng)起了重大作用的限制人身自由措施。但其主要依據(jù)是1994年《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)案件檢查工作條例》，只能適用于黨內(nèi)。十九大報(bào)告提出“制定國家監(jiān)察法，依法賦予監(jiān)察委員會(huì)職責(zé)權(quán)限和調(diào)查手段，用留置取代‘兩規(guī)’措施。”《監(jiān)察法》第二十二條等條款明確規(guī)定了留置措施的條件、程序，從而在反腐敗工作中、在限制人身自由的依據(jù)上“實(shí)現(xiàn)了黨規(guī)向國法的轉(zhuǎn)化”[20]。

《監(jiān)察法》在反腐敗治理中的重要性，不僅在于其良好的制度設(shè)計(jì)，更在于其所轉(zhuǎn)化的社會(huì)治理效能。事實(shí)上，在基本架構(gòu)和基本職權(quán)確定后，監(jiān)察委員會(huì)能否產(chǎn)生既有效預(yù)防遏制腐敗現(xiàn)象，又遵循法治反腐的基本要求、依法約束監(jiān)察權(quán)運(yùn)行和保障被調(diào)查對(duì)象合法權(quán)益、實(shí)現(xiàn)腐敗治理問題上多元價(jià)值目標(biāo)平衡，理論界曾對(duì)監(jiān)察委這一新生機(jī)構(gòu)如何履行集中、高效、統(tǒng)一、權(quán)威的監(jiān)察職能“充滿了期待，也存在不少擔(dān)心?！盵21]但是據(jù)中央紀(jì)委國家監(jiān)委網(wǎng)站報(bào)道，揭牌不到10天，國家監(jiān)委即于2018年4月1日向貴州省人民政府原副省長王曉光發(fā)出編號(hào)為“國監(jiān)留字[2018]110001號(hào)”的《留置決定書》，王曉光成為第一個(gè)被留置的中管干部。之后被采取留置措施的中管干部，還包括張少春、賴小民、艾文禮、白向群、蒲波、孫波等人。留置成為各級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)查處腐敗案件的利器，各地的留置案件，更創(chuàng)造了7天查結(jié)的最短記錄(9)參見中央紀(jì)委國家監(jiān)委網(wǎng)站：《監(jiān)察法一周年·看留置：打“虎”、拍“蠅”、打“傘”的利器》，http://www.ccdi.gov.cn/toutiao/201903/t20190315_190597.html?tdsourcetag=s_pcqq_aiomsg。。又據(jù)報(bào)道，《監(jiān)察法》頒布施行一年，“全覆蓋”威力初顯，過去部分行使公權(quán)力人員處于監(jiān)督之外的問題得到有效解決，“臨時(shí)工”“編外人員”不再是躲避監(jiān)督的擋箭牌；對(duì)非中共黨員公職人員的監(jiān)察毫不含糊，公辦教育、科研、文化、醫(yī)療衛(wèi)生、體育等單位中從事管理的人員，基層群眾性自治組織中從事管理的人員，非黨員基層群眾自治組織的干部，等等，過去紀(jì)檢機(jī)關(guān)對(duì)其“束手無策”。監(jiān)察法頒布施行后，賦予了紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)權(quán)限，有效破解了難題(10)參見中央紀(jì)委國家監(jiān)委網(wǎng)站：《監(jiān)察法一周年?看監(jiān)察全覆蓋這些監(jiān)察對(duì)象，這一年一個(gè)沒漏》。?？傊?，《監(jiān)察法》頒布實(shí)施，反腐敗國家治理效能更加凸顯。

五、結(jié)語

國家監(jiān)察體制改革是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一項(xiàng)重要改革。十三屆全國人大一次會(huì)議通過的《憲法修正案》，使國家治理體系更加科學(xué)完備，并為推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供制度保障和憲法支撐?！侗O(jiān)察法》實(shí)施，實(shí)現(xiàn)對(duì)于國家公職人員的“全覆蓋”，使國家懲治腐敗治理能力有效提升。這一系列黨內(nèi)監(jiān)督和國家監(jiān)督的制度性創(chuàng)新，具體地體現(xiàn)了中國共產(chǎn)黨在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化方面的“主張”和“定力”。