基于PPP融資模式下的宜昌城市軌道交通建設與運營機制研究

張茜

【摘 要】城市軌道交通作為城市基礎設施建設項目普遍存在投資巨大、建設周期長、項目公益性強、運營收益低的特點，采用PPP模式能從根本上解決項目資金的來源問題，使龐大的項目能盡快進入建設與運營階段，讓城市的公共需求在不久的未來得到滿足。論文將以宜昌城市軌道交通項目為例，從該項目建設與運營方向入手，對采用PPP融資模式的城市軌道交通運行機制進行研究，為該項目整體運行提供建設性理論參考。

【Abstract】As urban infrastructure construction projects， urban rail transit has the characteristics of huge investment， long construction period， strong public welfare and low operating income. To adopt PPP（cooperation between government and social capital） financing mode for the construction and operation of such public infrastructure can fundamentally solve the problem of the source of the project funds， so that large projects can enter the construction and operation stage as soon as possible， and the city's public demand will be met in the near future. Taking urban rail transit project in Yichang as an example， starting with the construction and operation of the project， the paper studies the operation mechanism of the urban rail transit using PPP financing model， and provides a constructive theoretical reference for the overall operation of the project.

【關鍵詞】PPP融資模式；城市軌道交通；建設與運行機制

【Keywords】 PPP financing mode； urban rail transit； construction and operation mechanism

【中圖分類號】TD524 【文獻標志碼】A 【文章編號】1673-1069（2017）09-0009-02

1 引言

運用PPP融資模式進行建設與運營的宜昌城市軌道交通項目，作為地方政府重大基礎設施項目投資、城市可持續(xù)發(fā)展的穩(wěn)定助推器、解決市民公共服務需求的重要民生工程，能否成功落地建設，保持長期穩(wěn)定的項目運營，離不開良好的外部環(huán)境支持與規(guī)范的基于全過程的項目運行程序設計與執(zhí)行。筆者將從這兩個方面對該項目建設與運營的影響因素做重點分析，為宜昌城市軌道交通項目整體長期穩(wěn)定運行提供建設性理論參考。

2 基于PPP融資模式下的宜昌城市軌道交通建設與運營機制的運行環(huán)境

基于PPP融資模式下的宜昌城市軌道交通能否順利落地進行持續(xù)穩(wěn)定的建設與運營，最根本的核心在于：要設計一套適合于PPP融資模式下，起到促進項目合理建設與運營的高效機制，從而保障該項目的全部指標符合各方制定的要求和預期目標。2017年國家出臺了首個規(guī)范PPP項目的條例，并積極面向社會廣泛征求意見，旨在將運用PPP模式進行建設的項目納入規(guī)范化、制度化的科學管理。可以確定，結合國內(nèi)PPP項目發(fā)展形勢與當前政治法律環(huán)境，基于PPP融資模式下的宜昌城市軌道交通建設與運營得到了充分的政治法律大環(huán)境的鼓勵與保障；近五年來，宜昌作為湖北省域副中心城市，搶抓“大城市”發(fā)展戰(zhàn)略，城區(qū)范圍擴張不斷加速、吸納外來人口與引進人才力度持續(xù)增強、近五年以年均超9%的GDP增長率保持湖北省經(jīng)濟社會發(fā)展前三甲，并通過中長期發(fā)展規(guī)劃穩(wěn)定政策導向，保持政策的穩(wěn)定性、連續(xù)性?？梢哉f，兩者能為宜昌采用PPP融資模式的城市軌道交通建設與運營創(chuàng)造了良好的經(jīng)濟政策環(huán)境；優(yōu)質的城市名片，良好的政府形象，公平公正公開的招商引資與招投標政策，直接為基于PPP融資模式下的宜昌城市軌道交通建設與運營創(chuàng)造了良好的社會人文環(huán)境；自2015年以來，宜昌市采用PPP模式已入庫兩批78個，總投資超770億元，涵蓋市政基礎設施、生態(tài)建設和環(huán)境保護、文化、養(yǎng)老、醫(yī)療等16個公共服務領域。截至2017年4月，已有宜昌市兒童醫(yī)院等12個項目先后落地并進入建設施工階段，純民營資本投融資比例達到三分之一，總投資額超120億元。宜昌眾多成功的PPP項目，能為宜昌采用PPP融資模式的城市軌道交通建設與運營創(chuàng)造可借鑒的專業(yè)技術環(huán)境。

3 基于PPP融資模式下的宜昌城市軌道交通建設與運營機制的運行程序

宜昌城市軌道交通建設項目雖具有基礎公共設施的一般屬性，但又具有政府與社會資本合作的特殊性。筆者通過對近幾年國內(nèi)及宜昌成功的PPP運營項目和對2017年財政部向社會公布的《（征求意見稿）》的分析研究認為，必須將基于PPP融資模式下的宜昌城市軌道交通建設與運營機制的運行程序劃分為五個階段，即：項目發(fā)起與評估階段、項目實施方案制定與評審階段、項目公開競標階段、項目實施建設與運營階段、項目運營移交與清算階段。最終從制度層面建立一套完善的、符合相關法律法規(guī)、適應本地經(jīng)濟發(fā)展、保障宜昌城市軌道交通建設與運營機制的運行程序[2]。

3.1 項目發(fā)起與評估論證階段

宜昌城市軌道交通建設與運營具備公共基礎服務屬性，采用PPP融資模式進行此項目的建設與運營，能從根本上解決項目資金的來源問題，使龐大的項目能盡快進入建設與運營階段，讓城市的公共需求在不久的未來得到滿足。政府應根據(jù)城市發(fā)展需求，適時發(fā)起PPP模式的項目立項方案，并同時向社會及時公布，廣泛征求社會各界意見及建議。通過公開的立項信息，能最大范圍的引起有興趣參與PPP模式投融資及建設運營的優(yōu)質社會資本的注意。社會資本此時也可以以更科學合理的PPP模式的項目立項建議書供政府優(yōu)化方案，完善前期意向性選擇擬合作的社會資本范圍。在項目發(fā)起后，政府必須對自身的財政資金投入能力及眾多擬參與PPP模式合作的社會資本進行全面評估和立項論證，以避免在展開實質性合作階段，造成地方政府資金投入壓力及衍生的其他負面結果。

3.2 項目實施方案制定與評審階段

通過發(fā)布PPP模式的宜昌城市軌道交通建設項目立項方案及對眾多擬參與PPP模式合作的社會資本進行全面評估和立項論證后，必須立即設立項目專管機構，負責協(xié)調(diào)項目的合作、準備、建設、運營、移交等工作。通過設立的項目專管機構依據(jù)項目立項方案，向擬參與PPP模式合作的社會資本征集基于PPP融資模式下的宜昌城市軌道交通建設項目實施方案。項目專管機構必須以科學、全面、可操作性強的標準對所有項目實施方案進行客觀篩選與評審。

3.3 項目公開競標階段

對符合項目實施標準的實施方案采取公平、公開、公開的招標，使采用PPP融資模式的項目具有更強烈的競爭性，這種形式是篩選優(yōu)質社會資本進行合作的一種有效手段。政府部門更需要對所有參加PPP建設項目公開招標的社會資本一視同仁，統(tǒng)一標準，聘請專業(yè)人員組成評審小組進行評審，確定優(yōu)質中標社會資本；在確定與政府合作的優(yōu)質社會資本后，政府應授權其PPP建設項目專管機構與中標社會資本開展項目合作談判，明確宜昌城市軌道交通建設項目應達到的標準與要求，確定合作方式、項目實施范圍和合作運營期限，規(guī)范雙方權利及義務，并形成明確的合同條款，方便政府與社會資本雙方各負其責[3]。

3.4 項目實施建設與運營階段

在與中標的社會資本簽訂PPP模式建設項目的合同后，政府下設的項目專管機構應與中標社會資本組成一個完整的利益共同體，共同負責宜昌城市軌道交通建設項目的實施。共同負責項目實施并不是籠統(tǒng)的一擁而上，專管機構必須協(xié)調(diào)政府對項目建設與運營的外部條件與實施框架進行組織制定，如：土地供應、供水、供電協(xié)調(diào)，建設標準、安全要求、組織計劃、運營中的服務標準的制定；在運營過程中，運營機構必須接受政府、社會公眾和第三方評價機構的綜合監(jiān)督與評價，通過客觀評價來調(diào)整政府與社會資本之間的績效分配。

3.5 項目運營移交與清算階段

所有運用PPP模式建設的基礎設施項目在合作經(jīng)營期限到期后都將會按照合同期限有償或無償?shù)霓D讓給政府或政府的職能部門。基于PPP融資模式下的宜昌城市軌道交通建設與運營的移交過程中一般會涉及到：資產(chǎn)清查與驗收、運營人員的整體劃轉、政府與社會資本運營聯(lián)合體的清算與撤銷等環(huán)節(jié)，以上環(huán)節(jié)主要是確保項目轉讓給政府或政府的職能部門后能繼續(xù)正常提供公共服務。

綜上所述，筆者認為基于PPP融資模式下的宜昌城市軌道交通建設與運營機制，核心在于理清與明確內(nèi)部運營程序特點，正確把握合作經(jīng)營過程中的主要運營階段。只有正確把握了基于PPP融資模式下的宜昌城市軌道交通建設與運營程序特點和主要運營階段，再輔以外部良好的環(huán)境支持，最終能為宜昌城市軌道交通建設項目采用PPP融資模式順利的進行建設與運營提供建設性理論參考。

【參考文獻】

【1】王海兵，湯啟如，彭啟發(fā). 城市軌道交通PPP融資模式的系統(tǒng)化方案設計研究[J].會計之友，2016（14）：63-70.

【2】高曉磊.杭州城市軌道交通項目PPP融資模式應用研究[D].杭州：浙江理工大學，2015.

【3】湯啟如.城市軌道交通PPP融資模式應用研究[D].重慶：重慶理工大學，2015.endprint