國(guó)外電子煙管制概況及其對(duì)我國(guó)的啟示

丁冬

國(guó)家煙草專賣局煙草經(jīng)濟(jì)研究所 北京西城月壇南街55號(hào) 100045

綜述

國(guó)外電子煙管制概況及其對(duì)我國(guó)的啟示

丁冬

國(guó)家煙草專賣局煙草經(jīng)濟(jì)研究所 北京西城月壇南街55號(hào) 100045

基于屬性定位、管制措施兩個(gè)維度，本文梳理了全球約80個(gè)國(guó)家和地區(qū)的電子煙管制政策。從屬性定位看，各國(guó)電子煙被視為煙草制品、醫(yī)藥產(chǎn)品或普通消費(fèi)品；從管制措施看，各國(guó)政府從生產(chǎn)、銷售、使用、包裝與廣告、稅收五個(gè)方面對(duì)電子煙進(jìn)行管制。最后，本文建議我國(guó)政府相關(guān)部門將電子煙視為煙草制品納入管制。

電子煙；煙草管制；煙草制品；醫(yī)藥產(chǎn)品

國(guó)內(nèi)外電子煙市場(chǎng)規(guī)模正在迅速擴(kuò)大，2013—2015年全球電子煙市場(chǎng)銷售總額以年均51.2%的比率高速增長(zhǎng)a歐睿國(guó)際數(shù)據(jù)顯示，2013-2015年全球電子煙市場(chǎng)銷售總額分別為35億美元、65億美元、80億美元。。來(lái)自歐盟以及美、英、法3國(guó)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明，近年來(lái)使用過(guò)電子煙的公民比例、使用電子煙的初高中生人數(shù)、戒煙者使用電子煙的比例、成年人中電子煙消費(fèi)者比例呈快速增加態(tài)勢(shì)b歐盟、美國(guó)FDA、ASH（吸煙與健康運(yùn)動(dòng)）和YouGov調(diào)查數(shù)據(jù)顯示：2015年12%的歐洲公民使用過(guò)電子煙，而2012年這一比率僅為7%；2015年美國(guó)約300萬(wàn)初高中生使用電子煙，比2014年增加了50萬(wàn)人；英國(guó)電子煙使用者人數(shù)從2012年的70萬(wàn)人增加到2015年的260萬(wàn)人，2015年戒煙者使用電子煙的比例較2014年提高2.2%-6.7%；法國(guó)越來(lái)越多成年人傾向以電子煙代替?zhèn)鹘y(tǒng)卷煙，成年人電子煙消費(fèi)者比例已從2012年的7.3%增長(zhǎng)到2015年的21.3%。。從國(guó)內(nèi)形勢(shì)看，2013—2015年中國(guó)電子煙市場(chǎng)銷售總額年均增長(zhǎng)率為44.9%c歐睿國(guó)際數(shù)據(jù)顯示，2013-2015年中國(guó)電子煙市場(chǎng)銷售總額分別為人民幣13.1億元、17.4億元、27.5億元。，深圳等地的電子煙企業(yè)已經(jīng)形成覆蓋原料、研發(fā)、制造、銷售、出口的完整產(chǎn)業(yè)鏈[1-3]。在此背景下，各國(guó)政府對(duì)電子煙的管控傾向愈加明顯，管制力度明顯加強(qiáng)。本文梳理全球80余國(guó)電子煙管制政策，為我國(guó)相關(guān)政策制訂提供參考。

1 各國(guó)對(duì)電子煙的屬性定位

各國(guó)電子煙管制策略并非十分明確，除部分完全禁止或暫未表態(tài)的國(guó)家外，諸國(guó)或?qū)⑵湟暈闊煵葜破?，或視為醫(yī)藥產(chǎn)品，抑或視為普通消費(fèi)品（詳見(jiàn)表1）。下文將按照屬性定位依次介紹各國(guó)電子煙管制策略d文中各國(guó)電子煙管制政策更新至2015年9月，特殊注明施行年份的除外。。特別地，“歐盟”之概念雖將在文中出現(xiàn)，但列舉國(guó)家時(shí)，其作為區(qū)域組織而未被納入列舉范圍，實(shí)際上，當(dāng)前歐盟立場(chǎng)也未能完全代表其范圍內(nèi)所有主權(quán)國(guó)家的立場(chǎng)。此外，一些國(guó)家采取“分類管制”策略，根據(jù)煙油中是否含有尼古丁或煙草提取物、尼古丁含量與濃度等對(duì)電子煙進(jìn)行分類，將不同管制措施應(yīng)用于不同的電子煙類別。鑒于各國(guó)分類管制的分類標(biāo)準(zhǔn)差異較大，實(shí)施方式較為復(fù)雜，且分類之后落腳點(diǎn)仍是煙草、醫(yī)藥、普通消費(fèi)品3種屬性定位，故本文未對(duì)分類管制策略作單獨(dú)介紹，僅作穿插表述。

表1 電子煙屬性定位Tab.1 Product attributes of E-cigarettes

1.1 煙草制品

美國(guó)、韓國(guó)、新加坡等國(guó)將電子煙視為煙草制品進(jìn)行管制（詳見(jiàn)表1）。歐盟對(duì)電子煙分類管制，新煙草產(chǎn)品指令（TPD指令）規(guī)定從2016年5月起將含尼古丁的電子煙納入管制范圍e歐盟將生產(chǎn)商選擇作為藥品銷售的電子煙或宣稱其產(chǎn)品具有戒煙功能的電子煙視為醫(yī)藥產(chǎn)品。。各國(guó)之間也存在細(xì)節(jié)差異，韓國(guó)f韓國(guó)將不含尼古丁的電子煙視為醫(yī)藥產(chǎn)品。韓國(guó)政府規(guī)定所有煙油需通過(guò)食品醫(yī)藥品安全廳（KFDA）認(rèn)證，不含尼古丁的電子煙因?qū)儆凇拔鼰熈?xí)慣改善輔助劑”而被視為醫(yī)藥產(chǎn)品，只有獲得“新醫(yī)藥外品”許可后才能制造、進(jìn)口和銷售。、多哥等國(guó)將含有尼古丁的電子煙視為煙草制品，立陶宛、馬耳他、泰國(guó)、越南等國(guó)將電子煙普遍視為煙草制品。美國(guó)食品藥品監(jiān)督管理局（FDA）將電子煙視為煙草制品進(jìn)行管制，按照《家庭吸煙預(yù)防和煙草控制法》，煙草制品的定義是由煙草制造或從中提取的且不能是藥品或醫(yī)療器械g美國(guó)作為藥品或醫(yī)療器械而銷售的電子煙由FDA藥物評(píng)估與研究中心管制。的產(chǎn)品，該法案授權(quán)FDA可以監(jiān)管其認(rèn)為屬于（deeming）本法定義的其他煙草制品[4]。

1.2 醫(yī)藥產(chǎn)品

日本等國(guó)將電子煙視為醫(yī)藥產(chǎn)品進(jìn)行管制（詳見(jiàn)表1）。其中，一些國(guó)家和地區(qū)將電子煙普遍視為醫(yī)藥產(chǎn)品，例如丹麥、愛(ài)沙尼亞、希臘、匈牙利、新西蘭、菲律賓、斯洛伐克、瑞典以及中國(guó)臺(tái)灣地區(qū)；一些國(guó)家以煙油是否含有尼古丁或煙草提取物作為是否被視為醫(yī)藥產(chǎn)品的標(biāo)準(zhǔn)，例如奧地利、加拿大、芬蘭、日本、瑞士h瑞士將不含尼古丁的電子煙視為普通消費(fèi)品。將含有尼古丁的電子煙視為醫(yī)藥產(chǎn)品，而比利時(shí)、盧森堡將含有尼古丁且不含煙草提取物i比利時(shí)、盧森堡將含有煙草提取物的電子煙視為煙草制品。的電子煙視為醫(yī)藥產(chǎn)品。英、法兩國(guó)同歐盟類似，基于電子煙功效，采取分類管制策略[2]，將符合藥品或醫(yī)療器械定義的產(chǎn)品視為醫(yī)藥產(chǎn)品進(jìn)行管制（其余視為煙草制品）。以法國(guó)為例，當(dāng)電子煙以及煙油用于戒煙目的時(shí)，無(wú)論尼古丁含量多少與濃度高低，均視為醫(yī)藥產(chǎn)品，但若是非戒煙目的，則尼古丁含量≥10mg或濃度≥20mg/ml時(shí)需申請(qǐng)醫(yī)藥許可，獲批后視為醫(yī)藥產(chǎn)品j在法國(guó)，當(dāng)電子煙以及煙油不被視為醫(yī)藥產(chǎn)品時(shí)，電子煙被視為一般消費(fèi)品，受一般消費(fèi)品安全法令監(jiān)管。。日本衛(wèi)生部認(rèn)為電子煙大部分含有尼古丁，因此應(yīng)與其他含尼古丁產(chǎn)品采取類似的監(jiān)管方式，參照《藥事法》視為藥品進(jìn)行管理k日本《煙草商業(yè)法》規(guī)定，將使用煙葉、含有煙草提取物的電子煙視為煙草制品，由財(cái)政部監(jiān)管。。

1.3 普通消費(fèi)品

意大利、俄羅斯、西班牙等國(guó)將電子煙視為電子類或食品類普通消費(fèi)品進(jìn)行管制（詳見(jiàn)表1）。雖然這些國(guó)家將電子煙視為普通消費(fèi)品，但這并不意味著對(duì)電子煙不聞不問(wèn)，例如，波蘭、烏克蘭政府分別對(duì)電子煙銷售、使用以及廣告促銷等行為進(jìn)行了管制?？傮w上，各國(guó)電子煙管制政策仍處于快速發(fā)展變化的過(guò)程中，將電子煙視為普通消費(fèi)品的國(guó)家正趨于減少。

1.4 其他

特定條件下，電子煙可能擁有除煙草制品、醫(yī)藥產(chǎn)品以及普通消費(fèi)品之外的其他屬性。例如，在澳大利亞、加拿大、馬來(lái)西亞等國(guó)，部分電子煙或因煙油中含有一定數(shù)量的尼古丁而被視為毒品。這是因?yàn)椋鶕?jù)澳大利亞、馬來(lái)西亞的法律，未被用于醫(yī)療用途的尼古丁被定義為限制級(jí)毒品；加拿大政府規(guī)定，如果電子煙尼古丁含量超過(guò)4 mg，可視同為毒品[5]。

2 各國(guó)對(duì)電子煙的管制措施

各國(guó)電子煙管制措施主要集中于生產(chǎn)、銷售、使用、包裝標(biāo)示以及廣告贊助、稅收5個(gè)方面[5-6]（詳見(jiàn)表2）。

2.1 生產(chǎn)管制

對(duì)電子煙生產(chǎn)進(jìn)行明令管制的國(guó)家和地區(qū)相對(duì)較少。巴西、希臘、以色列、阿聯(lián)酋等國(guó)以及印度部分地方政府禁止電子煙生產(chǎn)，智利、馬來(lái)西亞、中國(guó)臺(tái)灣等國(guó)家和地區(qū)也出臺(tái)了關(guān)于電子煙生產(chǎn)的管控規(guī)定（詳見(jiàn)表2）。巴西、希臘政府認(rèn)為，電子煙煙油和燃燒釋放物中可能存在尼古丁及其他致癌物質(zhì)，人體健康將受到危害，故而禁止生產(chǎn)電子煙；以色列衛(wèi)生部基于公眾意見(jiàn)反饋，禁止電子煙生產(chǎn)、營(yíng)銷和儲(chǔ)存；智利衛(wèi)生部認(rèn)為，政府有責(zé)任協(xié)助包含電子煙消費(fèi)者在內(nèi)的吸煙致癮者戒煙，因此加強(qiáng)了對(duì)各類煙草制品（含電子煙）生產(chǎn)、進(jìn)口等方面的管控；馬來(lái)西亞政府規(guī)定，生產(chǎn)電子煙以及煙油必須經(jīng)過(guò)注冊(cè)登記；中國(guó)臺(tái)灣地區(qū)將電子煙列為受管制物品，這意味著生產(chǎn)電子煙可能面臨監(jiān)禁和巨額罰款。另需指出，對(duì)于電子煙生產(chǎn)而言，管制并不一定體現(xiàn)為簡(jiǎn)單地禁止或限制，更多時(shí)候它是“隱形”的。例如，嚴(yán)格的電子煙新品審批實(shí)際上也是管制——它為企業(yè)進(jìn)入該行業(yè)設(shè)置了門檻。例如，2016年FDA新規(guī)明確要求，旗下產(chǎn)品在美國(guó)上市的電子煙生產(chǎn)商必須提供相應(yīng)產(chǎn)品的成分清單并提交一份對(duì)公眾健康影響的代表性研究成果，否則煙草制品上市審批（PMTA）無(wú)法通過(guò)。而據(jù)無(wú)煙替代品協(xié)會(huì)（SFATA）測(cè)算，單位新品至少需耗費(fèi)200萬(wàn)美元才能滿足這一要求。換言之，F(xiàn)DA新規(guī)給電子煙生產(chǎn)商的新品審批大幅增加了難度。當(dāng)前電子煙產(chǎn)品種類多，更新速度快，新品審批耗資較多或者程序繁瑣很可能導(dǎo)致小企業(yè)利潤(rùn)減少、入不敷出，甚至被逐出市場(chǎng)。顯然，此類規(guī)定某種程度上達(dá)到了生產(chǎn)管制的效果。

表2 電子煙管制措施Tab.2 Regulation measuresfor E-cigarettes

2.2 銷售管制

2.2.1 禁止所有類型電子煙銷售

巴西、希臘、沙特阿拉伯、新加坡、塞舌爾等國(guó)明令禁止所有類型電子煙銷售（詳見(jiàn)表2）。巴西是較早嚴(yán)禁電子煙的國(guó)家，電子煙從來(lái)沒(méi)有獲得銷售許可，但是民眾可以從國(guó)外、網(wǎng)絡(luò)或者黑市上買到電子煙，2009年8月巴西國(guó)家衛(wèi)生監(jiān)督局下令禁止在境內(nèi)使用和出售電子煙，電子煙入境將被沒(méi)收，己經(jīng)擁有電子煙的人也不能繼續(xù)使用。新加坡、塞舌爾將電子煙視為“煙草仿制品”加以禁止。新加坡2010年7月開(kāi)始禁止進(jìn)口和銷售電子煙，自2015年12月全面禁止新型煙草制品（包括電子煙），該國(guó)煙草法案規(guī)定“任何人不得進(jìn)口、分發(fā)、出售或?yàn)殇N售提供任何形似煙草制品或包裝與常見(jiàn)煙草制品類似的食品玩具”。與新加坡類似，塞舌爾煙草控制法案規(guī)定“任何人不得制造、進(jìn)口、供應(yīng)、展示、分發(fā)或銷售任何形似煙草制品的糖果、點(diǎn)心、玩具或其他非煙草制品”。

2.2.2 限制含尼古丁電子煙銷售

澳大利亞、比利時(shí)、法國(guó)、日本、馬來(lái)西亞等國(guó)明令限制含尼古丁電子煙銷售（詳見(jiàn)表2）。分國(guó)別來(lái)看，多數(shù)國(guó)家規(guī)定銷售含尼古丁的電子煙需持有執(zhí)照或擁有醫(yī)學(xué)許可。例如，馬來(lái)西亞衛(wèi)生部以是否含有尼古丁為標(biāo)準(zhǔn)將電子煙分為兩類，只有持照藥劑師才能售賣含尼古丁的電子煙。澳大利亞法律禁止銷售非用于醫(yī)療用途的含尼古丁電子煙，近期該國(guó)又出新規(guī)，只有持有執(zhí)照的煙草銷售商才可以售賣電子煙，且需按照與普通煙草制品相同的方式進(jìn)行銷售。比利時(shí)不允許含尼古丁的電子煙在市面上銷售，除非獲得醫(yī)學(xué)許可且于藥店出售。

2.2.3 設(shè)定電子煙最低購(gòu)買年齡

不少國(guó)家明確設(shè)定了電子煙最低購(gòu)買年齡。其中，洪都拉斯定為21歲，韓國(guó)定為19歲，美國(guó)、澳大利亞、英國(guó)、法國(guó)、意大利等國(guó)定為18歲（詳見(jiàn)表2）。此外，比利時(shí)擬設(shè)定最低購(gòu)買年齡，其限制電子煙的皇家法令已經(jīng)完成但仍未簽署發(fā)布，根據(jù)該法令，電子煙的銷售對(duì)象年齡限制同卷煙售賣要求一致，即最低為16歲。在已設(shè)定電子煙最低購(gòu)買年齡的國(guó)家中，美國(guó)值得注意，18歲只是聯(lián)邦政府設(shè)定的底線，各州有權(quán)制定更為嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)，例如羅德島州規(guī)定電子煙最低購(gòu)買年齡為21歲。實(shí)際上，設(shè)定最低購(gòu)買年齡的目的是為了防止青少年接觸電子煙，為實(shí)現(xiàn)該目的，美國(guó)各州采取了不同辦法以減少青少年接觸電子煙的渠道，舉例而言，加利福尼亞州規(guī)定自動(dòng)售貨機(jī)禁止銷售電子煙（酒吧除外，但酒吧附近的自動(dòng)售貨機(jī)必須距離酒吧入口至少15英尺），田納西州以及猶他州規(guī)定公共場(chǎng)所禁止免費(fèi)電子煙樣品的發(fā)放與贈(zèng)送，猶他州還規(guī)定電子煙零售商獲得營(yíng)業(yè)執(zhí)照以在州內(nèi)擁有實(shí)體店面為前提。

2.3 使用管制

柬埔寨、約旦、阿聯(lián)酋等國(guó)明令禁止使用電子煙，奧地利、澳大利亞、比利時(shí)、韓國(guó)、馬耳他、西班牙、威爾士等國(guó)明令禁止在公共空間l公共空間指公共場(chǎng)所、工作場(chǎng)所的室內(nèi)區(qū)域以及公共交通工具內(nèi)，也包括部分特定公共場(chǎng)所與工作場(chǎng)所的室外區(qū)域。不同國(guó)家對(duì)于公共空間的界定存在差異。使用電子煙（詳見(jiàn)表2）。美國(guó)新澤西、北達(dá)科他、猶他等州已實(shí)施“室內(nèi)禁電子煙”。以上諸國(guó)中，比利時(shí)、韓國(guó)等國(guó)明令公共交通工具中禁止使用電子煙。此外，澳大利亞擬禁止在載有16歲以下兒童的車輛中使用電子煙。西班牙政府于2013年12月出臺(tái)法令禁止在公共場(chǎng)所使用電子煙，同時(shí)禁止在藥店出售電子煙。威爾士政府于2015年6月討論通過(guò)了《公共健康法》提案，該法案禁止在封閉場(chǎng)所（如餐館、酒吧和工作場(chǎng)所）內(nèi)使用電子煙。馬耳他政府于2010年1月明令禁止在公共場(chǎng)所消費(fèi)電子煙，并禁止向未成年人出售電子煙。奧地利自2009年起試行部分禁煙令，近期該國(guó)議會(huì)決定于2018年5月起在酒吧和餐廳內(nèi)實(shí)施全面禁煙（含電子煙），政府鼓勵(lì)酒吧和餐館老板于2016年7月前在各自場(chǎng)所內(nèi)實(shí)行全面禁煙，并將把稅負(fù)減免作為激勵(lì)手段。

2.4 包裝標(biāo)示以及廣告贊助管制

出臺(tái)相關(guān)法令條款明令限制電子煙包裝標(biāo)示或明令禁止電子煙廣告贊助的國(guó)家包括美國(guó)、阿根廷、澳大利亞、英國(guó)、法國(guó)、愛(ài)爾蘭、日本、韓國(guó)等（詳見(jiàn)表2）。另外，美國(guó)印第安納州、新墨西哥州、南達(dá)卡他州、猶他州等對(duì)電子煙包裝材料與標(biāo)識(shí)等有著較為詳細(xì)的規(guī)定，嚴(yán)禁電子煙篡改包裝的行為。阿根廷、澳大利亞等國(guó)政府認(rèn)為，其煙草廣告、促銷和贊助禁令與其電子煙銷售禁令的關(guān)聯(lián)是內(nèi)在的。美國(guó)FDA已將電子煙納入廣告監(jiān)管，企業(yè)需對(duì)煙油的成分以及健康風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行提示，此外，2016年1月美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)了電子煙油兒童安全包裝法案，主要針對(duì)5歲以下兒童，規(guī)定電子煙包裝必須具有兒童安全防護(hù)性能，即通過(guò)優(yōu)化包裝結(jié)構(gòu)使兒童短時(shí)間內(nèi)難以打開(kāi)包裝，以防止兒童吞食含有尼古丁的煙油。英國(guó)標(biāo)準(zhǔn)局于2015年3月發(fā)布了電子煙相關(guān)產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)草案《霧化產(chǎn)品（包括電子煙、煙油、電子水煙及相關(guān)產(chǎn)品）的生產(chǎn)、進(jìn)口、測(cè)試和標(biāo)識(shí)指南》[7]。愛(ài)爾蘭電子煙廣告和營(yíng)銷新法規(guī)于2016年3月生效，法規(guī)規(guī)定電子煙生產(chǎn)商與銷售商不得對(duì)其產(chǎn)品進(jìn)行廣告宣傳活動(dòng)，不得對(duì)其產(chǎn)品發(fā)表相關(guān)的健康或醫(yī)療聲明，不能通過(guò)任何方式美化電子煙的作用。歐盟新煙草產(chǎn)品指令對(duì)電子煙廣告宣傳也作了嚴(yán)格限制，內(nèi)容包括：僅供18歲以下人群收看的媒體禁止電子煙宣傳廣告；電子煙生產(chǎn)商與貿(mào)易商的宣傳廣告不應(yīng)以任何形式鼓勵(lì)不吸煙者嘗試使用電子煙；電子煙宣傳廣告需明確其產(chǎn)品是電子煙，而非一種煙草制品[8-9]。

2.5 稅收

目前對(duì)于電子煙征稅的國(guó)家包括意大利、韓國(guó)、多哥等，美國(guó)部分州也對(duì)電子煙征稅或提議征稅（詳見(jiàn)表2）。歐盟也有電子煙征稅計(jì)劃。韓國(guó)征收特別健康稅，每毫升含尼古丁的煙油被征稅1.65美元；多哥對(duì)電子煙征收最高達(dá)45%的稅；意大利是歐盟第一個(gè)對(duì)電子煙進(jìn)行征稅的國(guó)家，2015年1月該國(guó)進(jìn)一步提高了電子煙產(chǎn)品的稅率。從美國(guó)各州看，華盛頓特區(qū)的電子煙稅率與傳統(tǒng)卷煙相同；明尼蘇達(dá)州的電子煙及傳統(tǒng)卷煙稅率為批發(fā)成本的95%；堪薩斯州對(duì)每毫升煙油征稅0.3美元；路易斯安那州以及北卡羅來(lái)納州對(duì)每毫升含尼古丁的煙油征稅0.05美元。

3 世界衛(wèi)生組織《煙草控制框架公約》與電子煙管制

世界衛(wèi)生組織（下文簡(jiǎn)稱世衛(wèi)組織）《煙草控制框架公約》（FCTC）是世界上第一個(gè)旨在限制全球煙草和煙草制品的公約，締約方每?jī)赡暾匍_(kāi)一次大會(huì)。歷屆大會(huì)決議文本，可以體現(xiàn)世衛(wèi)組織的電子煙管制態(tài)度，其演變大致可分為四個(gè)階段：

3.1 締約方第一至二屆會(huì)議：對(duì)于電子煙管制工作未予表態(tài)

電子煙興起之時(shí)宣稱其具有幫助戒煙和減少吸煙的功能，并號(hào)稱所采用的是世衛(wèi)組織推薦的尼古丁替代法，電子煙知名品牌“如煙”2006年甚至謊稱其是世衛(wèi)組織推薦的戒煙產(chǎn)品。關(guān)于以上說(shuō)法，除“如煙”為被推薦產(chǎn)品一事被中國(guó)區(qū)代表否認(rèn)外，世衛(wèi)組織對(duì)其余說(shuō)辭均未表態(tài)，《煙草控制框架公約》締約方第一至二屆會(huì)議亦未提及相關(guān)事宜。而實(shí)際上，尼古丁替代法雖然是世衛(wèi)組織認(rèn)可的一種戒煙方法，但其推薦的戒煙品只包括口香糖以及貼片、含片等含有小劑量尼古丁的產(chǎn)品，并不包括電子煙，換言之，世衛(wèi)組織未曾認(rèn)可電子煙的戒煙效果，也不曾推薦電子煙作為戒煙產(chǎn)品m參見(jiàn)《世衛(wèi)組織：不推薦任何產(chǎn)品，自然沒(méi)推薦過(guò)“如煙”》http://news.sohu.com/20061218/n247101788.shtml。世衛(wèi)組織關(guān)于電子煙的沉默態(tài)度持續(xù)至2008年。2008年9月世衛(wèi)組織負(fù)責(zé)非傳染病和精神衛(wèi)生部門的助理總干事阿勒旺（Alwan）博士指出：“電子煙不是已證實(shí)有效的尼古丁替代療法，并無(wú)任何科學(xué)證據(jù)證明該產(chǎn)品的安全性和有效性。電子煙推銷商應(yīng)立即在其網(wǎng)站上以及其它宣傳材料中刪除關(guān)于世衛(wèi)組織認(rèn)為該產(chǎn)品是安全有效戒煙工具的任何說(shuō)法?！?/p>

3.2 締約方第三屆會(huì)議：認(rèn)為將電子煙視為藥品尚需科學(xué)證據(jù)

《煙草控制框架公約》締約方第三屆會(huì)議2008年11月17—22日于南非德班市召開(kāi)。在此之前，《世衛(wèi)組織煙草產(chǎn)品管制研究小組第五次會(huì)議的報(bào)告》于2008年11月12—14日公布，這一報(bào)告是世衛(wèi)組織首次審議電子煙。雖然締約方第三屆會(huì)議未將關(guān)于電子煙的章節(jié)納入決議文本，但《世衛(wèi)組織煙草產(chǎn)品管制研究小組第五次會(huì)議的報(bào)告》所代表的世衛(wèi)組織意見(jiàn)仍具有標(biāo)志性意義。從該報(bào)告內(nèi)容看，由于無(wú)法對(duì)電子煙的健康影響作出科學(xué)定論，世衛(wèi)組織對(duì)電子煙管制稍顯猶豫。報(bào)告不無(wú)顧慮地寫道“電子煙如能促進(jìn)戒煙，則可以發(fā)揮增進(jìn)公眾健康的功效；但如果在禁煙之外通過(guò)允許攝入尼古丁而維持對(duì)尼古丁的依賴，或如果促成原本不會(huì)使用煙草者初吸和轉(zhuǎn)吸卷煙，則可能損害公眾健康”。最終，世衛(wèi)組織認(rèn)為“只有在科學(xué)研究成果顯示特定條件下會(huì)產(chǎn)生預(yù)期結(jié)果的前提下，并在主要藥品管制當(dāng)局認(rèn)可產(chǎn)品的安全性和有效性之后，才支持采用電子煙作為藥品治療?！?/p>

3.3 締約方第四屆會(huì)議：公約秘書處提請(qǐng)將電子煙視為煙草制品

《煙草控制框架公約》締約方第四屆會(huì)議2010年11月于烏拉圭埃斯特角召開(kāi)。會(huì)議秘書處在報(bào)告《控制和預(yù)防無(wú)煙煙草產(chǎn)品和電子煙》中，首次提請(qǐng)會(huì)議表明“其是否可將電子煙視為煙草制品，以及是否應(yīng)將其列入工作小組今后的工作范圍”。此會(huì)議后，電子煙管制開(kāi)始進(jìn)入會(huì)議決議文本。關(guān)于電子煙成分和釋放物，會(huì)議引用了世衛(wèi)組織煙草產(chǎn)品管制研究小組總干事于2010年1月向世衛(wèi)組織執(zhí)行委員會(huì)第126屆會(huì)議提交的報(bào)告，報(bào)告指出：通過(guò)電子煙攝入尼古丁的安全性仍有待證實(shí)，目前并無(wú)足夠科學(xué)證據(jù)核證電子煙屬于戒煙輔助工具。會(huì)議提出的電子煙管制建議大意為3點(diǎn)：一是管制尼古丁以及含尼古丁產(chǎn)品，電子煙可能傳送除尼古丁之外的其他有毒化學(xué)品和藥品成分；二是煙草制品和醫(yī)療產(chǎn)品管制結(jié)構(gòu)應(yīng)評(píng)估本國(guó)管制框架，對(duì)于聲稱具有治療功效的電子煙產(chǎn)品應(yīng)核實(shí)其安全性與有效性；三是煙草控制機(jī)構(gòu)與醫(yī)療產(chǎn)品管制機(jī)構(gòu)之間、管制機(jī)構(gòu)與公眾之間應(yīng)強(qiáng)化研究結(jié)果和相關(guān)政策的交流。

3.4 締約方第五至七屆會(huì)議：電子煙管制建議逐漸細(xì)化

《煙草控制框架公約》締約方第五至七屆會(huì)議持續(xù)關(guān)注并強(qiáng)化了電子煙管制內(nèi)容，從公約秘書處報(bào)告與會(huì)議決議文本看，電子煙管制建議涉及屬性定位、廣告宣傳、信息披露、使用場(chǎng)所以及吸食人群等多個(gè)方面。具體而言，第五屆締約方會(huì)議2012年11月于韓國(guó)首爾召開(kāi)，會(huì)議對(duì)于電子煙的定位仍然基于世衛(wèi)組織煙草產(chǎn)品管制研究小組總干事于2010年1月向世衛(wèi)組織執(zhí)行委員會(huì)第126屆會(huì)議提交的報(bào)告[10]，會(huì)議建議：締約方考慮對(duì)電子煙實(shí)行禁令；如將電子煙視為煙草制品之仿制品并加以禁止，則禁令應(yīng)涵蓋所有電子煙；如不禁止電子煙，則建議分類管制；如締約方?jīng)Q定將電子煙視為煙草制品納入管制，則公約所有條款均應(yīng)對(duì)其適用；對(duì)于市場(chǎng)上宣稱具有健康或治療效用的電子煙，生產(chǎn)商需提供數(shù)據(jù)證明所宣稱的效用真實(shí)存在；締約方有義務(wù)廣泛禁止所有的煙草廣告、促銷和贊助。第六屆締約方會(huì)議2014年10月于俄羅斯莫斯科召開(kāi)，會(huì)議認(rèn)為電子煙的戒煙作用、健康效應(yīng)證據(jù)有限，大會(huì)建議：不得在室內(nèi)使用電子煙；保證管制政策免受既得商業(yè)利益的影響；強(qiáng)化電子煙制品設(shè)計(jì)與信息披露的管制，電子煙的健康警示應(yīng)當(dāng)與證實(shí)的健康風(fēng)險(xiǎn)相一致；建議各國(guó)政府使用或加強(qiáng)本國(guó)現(xiàn)有煙草監(jiān)測(cè)監(jiān)督系統(tǒng)，以便按性別和年齡評(píng)估電子煙使用事態(tài)發(fā)展；禁止零售商向未成年人銷售電子煙，盡可能禁止自動(dòng)售貨機(jī)售賣電子煙。第七屆締約方會(huì)議2016年11月在印度德里舉行，會(huì)議認(rèn)為：從未吸煙的未成年人使用電子煙，可能使其開(kāi)始吸煙的概率增加；要防止非吸煙者和青少年開(kāi)始使用電子煙；應(yīng)防止非電子煙使用者接觸電子煙釋放物?？梢?jiàn)，第五至七屆《煙草控制框架公約》締約方會(huì)議電子煙管制建議正逐漸細(xì)化。

4 對(duì)我國(guó)加強(qiáng)電子煙管制的建議

顯然，全球大部分主要國(guó)家和地區(qū)已明確表達(dá)了電子煙管制立場(chǎng)并出臺(tái)了相關(guān)法規(guī)措施[4,7,11-12]。出臺(tái)電子煙管制意見(jiàn)，不僅是消費(fèi)者健康與經(jīng)濟(jì)權(quán)益保護(hù)的需要，也是當(dāng)前外資進(jìn)入、市場(chǎng)流失之際國(guó)家財(cái)政與煙草產(chǎn)業(yè)安全的需要。因此，我國(guó)應(yīng)盡快采取措施強(qiáng)化電子煙管制[3]。

當(dāng)前最為迫切的是要明確電子煙屬性定位，并在此基礎(chǔ)上盡快搭建符合我國(guó)國(guó)情的電子煙管制框架。中國(guó)是電子煙生產(chǎn)大國(guó)，在沒(méi)有充足科學(xué)證據(jù)的前提下，全面禁止電子煙既不現(xiàn)實(shí)也不合理。綜合考量，目前實(shí)際可供選擇的方案包括4種：方案一，把電子煙視為煙草制品進(jìn)行管制；方案二，把電子煙視為醫(yī)藥產(chǎn)品進(jìn)行管制；方案三，分類管制，根據(jù)是否含有煙草提取物、尼古丁含量與濃度等指標(biāo)將電子煙分類，一類視為煙草制品，另一類視為醫(yī)藥產(chǎn)品或其他產(chǎn)品；方案四，把電子煙視為普通消費(fèi)品（如電子產(chǎn)品、食品等）進(jìn)行管制。

首先，方案二將電子煙視為醫(yī)藥產(chǎn)品，不宜選擇。把電子煙視為醫(yī)藥產(chǎn)品，不僅意味著認(rèn)可其具有減少吸煙或者戒煙的醫(yī)療功能，而且意味著政策傾向上對(duì)其應(yīng)予支持——從發(fā)展戒煙產(chǎn)品以利于控?zé)煹慕嵌瓤紤]。然而這兩點(diǎn)均站不住腳。從相關(guān)研究最新進(jìn)展看，相對(duì)于傳統(tǒng)卷煙，電子煙雖然危害性有所減弱，但健康風(fēng)險(xiǎn)依然存在；從國(guó)際電子煙管制趨勢(shì)看，以世衛(wèi)組織為代表的主張從嚴(yán)管控電子煙的力量愈發(fā)壯大，支持發(fā)展電子煙的輿論聲音愈發(fā)弱小，而且，從美國(guó)FDA想把電子煙納入藥品管制但被法院否決、歐盟想把電子煙納入藥品管制最后選擇分類管制的現(xiàn)實(shí)案例看，將電子煙視為醫(yī)藥產(chǎn)品的國(guó)際環(huán)境也并不適宜。

其次，方案三分類管制，理論可行，但或?qū)⒋蟾怕实爻霈F(xiàn)操作性差、管制效率低的問(wèn)題，不宜采納。分類管制需多個(gè)部門共同參與，其核心點(diǎn)與難點(diǎn)在于分類標(biāo)準(zhǔn)的制定與執(zhí)行，分類標(biāo)準(zhǔn)往往以煙油中煙草提取物、尼古丁或其他成分的含量為依據(jù)。目前電子煙在售品牌眾多，國(guó)內(nèi)權(quán)威檢測(cè)機(jī)構(gòu)與實(shí)驗(yàn)室較少，電子煙是否可能傳送除尼古丁之外的其他有毒化學(xué)品和藥品成分仍無(wú)法確定。特別地，我國(guó)電子煙生產(chǎn)企業(yè)眾多，新產(chǎn)品層出不窮，以上種種無(wú)疑將增加分類標(biāo)準(zhǔn)制定與執(zhí)行的難度。一旦電子煙分類標(biāo)準(zhǔn)制定或執(zhí)行過(guò)程出現(xiàn)偏差，各部門容易出現(xiàn)權(quán)責(zé)不明、“九龍治水”的情況，管制錯(cuò)位、越位、缺位難以避免。面對(duì)市場(chǎng)亂象，“政出一門”才是更好的選擇。

再次，方案四將電子煙視為普通消費(fèi)品，無(wú)法適應(yīng)形勢(shì)需要，不宜采納。在電子煙發(fā)展初期，將其視為電子類或食品類普通消費(fèi)品或許合理。但當(dāng)前電子煙迅猛發(fā)展，已快速積累起涉及消費(fèi)者權(quán)益保障、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序、國(guó)內(nèi)外寡頭資本博弈、煙草產(chǎn)業(yè)與國(guó)家財(cái)政安全等諸多較為嚴(yán)重的問(wèn)題與矛盾，若將電子煙視為普通消費(fèi)品而不予以明確定位，必然加劇當(dāng)前管制不到位甚至缺位的惡劣狀況。

最終，相比較而言，本文認(rèn)為方案一將電子煙視為煙草制品，最為可行。該方案的合理性在于“權(quán)責(zé)明晰、易于接受、框架成熟、利于控?zé)煛薄５谝?，電子煙是存在?zhēng)議的新產(chǎn)品，對(duì)電子煙施行單一部門統(tǒng)一管制較之多個(gè)部門分類管制具有效率優(yōu)勢(shì)，可以避免“九龍治水”的情況出現(xiàn)，即“權(quán)責(zé)明晰”；第二，電子煙是形似傳統(tǒng)卷煙的制品，在外形、使用方式、危害性等多個(gè)方面與傳統(tǒng)卷煙相仿，將其視為煙草制品管制，具有較高的社會(huì)接受度，即“易于接受”；第三，我國(guó)煙草制品管制框架已經(jīng)非常成熟，將電子煙視為煙草制品，可直接利用現(xiàn)行的煙草專賣管理體系，快速高效地對(duì)電子煙全程管制，即“框架成熟”；第四，控制電子煙發(fā)展已逐漸成為國(guó)際共識(shí)，該共識(shí)在《煙草控制框架公約》締約方會(huì)議文本中已有所體現(xiàn)，而國(guó)家煙草專賣局作為我國(guó)控?zé)熉募s領(lǐng)導(dǎo)小組組成部門和單位之一，是我國(guó)煙草控制工作的重要推進(jìn)者，將電子煙納入煙草管制，符合當(dāng)前我國(guó)煙草控制工作的要求，即“利于控?zé)煛??；谝陨?點(diǎn)，本文認(rèn)為將電子煙視為煙草制品納入管制最為合理可行。

[1]埃里克·費(fèi)爾德曼，柴月.芻議中國(guó)電子煙監(jiān)管[J].中國(guó)煙草學(xué)報(bào)，2015，21(6)：76-85.Feldman E A., CHAI Yue.A preliminary discussion on E-cigarette regulation in China [J].ACTA TABACARIA SINICA, 2015,21(6):76-85.

[2]樊美娟，趙樂(lè)，崔華鵬，等.國(guó)內(nèi)外電子煙的管制現(xiàn)狀及立法進(jìn)展 [J].中國(guó)煙草學(xué)報(bào)，2016，22(6)：126-132.FAN Meijuan, ZHAO Le, CUI Huapeng, et al.Current situation of electronic cigarette regulation and development of legislationin various countries [J].ACTA TABACARIA SINICA,2016,22(6):126-132.

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[9]European Commission.EU2016/586: On technical standards for the refill mechanism of electronic cigarettes [EB/OL].2016-04-16[2016-04-25].http://eur-lex.europa.eu/.

[10]FCTC.COP/5/13: Electronic nicotine delivery systems, including electronic cigarettes [EB/OL].2012[2015-01-30].http://apps.who.int/gb/fctc/PDF/cop5/FCTC_COP5_13-en.pdf.

[11]Feldman E A.The landscape of Japanese tobacco policy:law, smoking and social change [J].The American Journal of Comparative Law, 2001, 49(4): 679-706.

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Overview of e-cigarette regulation situation and some suggestions

DING Dong*
Tobacco Economy Research Institute, State Tobacco Monopoly Administration, Beijing 100045, China

Based on the dimension of products attributes and regulation measures, this article combed e-cigarette control policies of 80 countries around the world.E-cigarette is seen as a tobacco products, pharmaceutical products, or ordinary consumer goods given its products attributes, it was regulated by government in the aspects of manufacturing, sales, usage, packaging, and tax.It was suggested that e-cigarette be regulated as tobacco products in China.

E-cigarette; tobacco control; tobacco products; pharmaceutical products

丁冬.國(guó)外電子煙管制概況及其對(duì)我國(guó)的啟示[J].中國(guó)煙草學(xué)報(bào)，2017, 23（4）

丁冬（1987—），管理學(xué)博士，主要研究方向?yàn)槿r(nóng)問(wèn)題、煙草經(jīng)濟(jì)，Tel：010-63606153，Email：dingdong0923@126.com

2017-02-23；< class="emphasis_bold">網(wǎng)絡(luò)出版日期：

日期：2017-05-16

：DING Dong.Overview of e-cigarette regulation situation and some suggestions [J].Acta Tabacaria Sinica, 2017, 23(4)

*Corresponding author.Email：dingdong0923@126.com