淺析行政倫理建設(shè)

王遠(yuǎn)才?オ?

摘要：

中國(guó)正在發(fā)生著深刻的變化，社會(huì)問(wèn)題日益復(fù)雜，社會(huì)矛盾日益突出，經(jīng)濟(jì)下行壓力不斷增大，生態(tài)環(huán)境不斷惡化，人們思想觀念轉(zhuǎn)變多樣且難以把控，政治穩(wěn)定遭受挑戰(zhàn)，政府面臨著前所未有的挑戰(zhàn)。政府要想贏得挑戰(zhàn)，需要公務(wù)員齊心協(xié)力，然而目前公務(wù)員的狀況不容樂(lè)觀，縱然有制度的原因，但又不僅僅是制度的原因，行政倫理問(wèn)題也是很值得思考的角度。

關(guān)鍵詞：行政倫理；官紀(jì)；脫離群眾

行政倫理是產(chǎn)生于一定社會(huì)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，并反映一定社會(huì)經(jīng)濟(jì)關(guān)系的上層建筑，他一經(jīng)產(chǎn)生便對(duì)一定的社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)關(guān)系起到能動(dòng)的反作用。行政倫理在社會(huì)政治生活中的作用是巨大的。行政倫理作為一種重要的補(bǔ)償機(jī)能，在一定程度上能夠彌補(bǔ)制度的缺陷，對(duì)公務(wù)員的行為起到引導(dǎo)與規(guī)范的功能，從而保持公務(wù)員工作的責(zé)任感、積極性，促使公務(wù)員能夠自覺(jué)地踐行為人民服務(wù)的宗旨。十八大以來(lái)，反腐成效顯著，但也從側(cè)面深刻反映出我國(guó)公務(wù)員正在經(jīng)歷嚴(yán)重的行政倫理失范，很多公務(wù)員迷失了自我，丟棄了信仰。中國(guó)夢(mèng)的實(shí)現(xiàn)、“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局的落實(shí)以及十三五規(guī)劃各項(xiàng)目標(biāo)的達(dá)成需要一支高素質(zhì)的公務(wù)員隊(duì)伍。這不得不讓我們重新重視行政倫理問(wèn)題，從行政倫理角度思考如何打造一支不辱使命的公務(wù)員隊(duì)伍。

一、行政倫理的概念界定

行政倫理或行政道德是以“責(zé)、權(quán)、利”的統(tǒng)一為基礎(chǔ)，以協(xié)調(diào)個(gè)人、組織與社會(huì)的關(guān)系為核心的公共管理行為準(zhǔn)則和規(guī)范系統(tǒng)。

[1]行政倫理是行政管理領(lǐng)域中的角色倫理，是針對(duì)行政行為和政治活動(dòng)的社會(huì)化角色的倫理原則和規(guī)范。陳振明在《公共管理學(xué)》一書(shū)中，將公共管理倫理分為三種類型，即體制倫理、公共政策倫理和公務(wù)員職業(yè)倫理。而本文僅討論行政人員作為社會(huì)成員的一般倫理和作為公務(wù)員的職業(yè)倫理，簡(jiǎn)單地講就是討論國(guó)家公職人員的倫理問(wèn)題，關(guān)注行政人員正義的、公平的、合理的、善的行為。

二、現(xiàn)階段行政倫理失范的表現(xiàn)

我國(guó)正處在經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌階段，舊的體制的作用削弱了，新的體制還在建立過(guò)程中，這種新舊體制的并存，為一些公務(wù)員道德行為的弱化提供了可能條件，行政倫理失范問(wèn)題已相當(dāng)嚴(yán)重。主要表現(xiàn)在：

1.官紀(jì)敗壞。懷特指出：“官紀(jì)者，乃表現(xiàn)于行政人員熱望、忠誠(chéng)、合作、竭力負(fù)責(zé)及以服務(wù)為榮之精神也。”[2]在這里懷特將官紀(jì)看做一種精神，一種思想覺(jué)悟，一種品德、素質(zhì)。包含了工作責(zé)任感，奉獻(xiàn)，忠誠(chéng)，熱愛(ài)，積極性等內(nèi)容。好的官紀(jì)就是高層次的價(jià)值觀，不僅遵守一般的行政倫理，還有對(duì)更高層次的超出一般人的行為的追求。我國(guó)官紀(jì)敗壞主要表現(xiàn)在：首先，工作責(zé)任感不足。2015年十一假期剛過(guò)，國(guó)家旅游局就公開(kāi)通報(bào)取消山海關(guān)景區(qū)5A級(jí)資質(zhì)。國(guó)家旅游局暗訪發(fā)現(xiàn)山海關(guān)景區(qū)存在價(jià)格欺詐，強(qiáng)迫游客在功德箱捐款，景區(qū)環(huán)境差等問(wèn)題。這些問(wèn)題只要當(dāng)?shù)芈糜尉钟悬c(diǎn)責(zé)任感是完全可以解決的。還有青島的天價(jià)蝦事件，只要物價(jià)局責(zé)任心稍稍強(qiáng)一些，就不至于被炒到網(wǎng)上，弄得路人皆知，給予山東花費(fèi)幾億打造的“好客山東，歡迎您”的旅游品牌以重創(chuàng)。其次，忠誠(chéng)度降低。雖然現(xiàn)在不是戰(zhàn)爭(zhēng)年代，但是忠誠(chéng)依然重要，它應(yīng)當(dāng)發(fā)展新的內(nèi)涵，體現(xiàn)出對(duì)當(dāng)下公務(wù)員的新要求。因?yàn)橹艺\(chéng)體現(xiàn)的是一個(gè)人的感恩情懷，敬畏情懷，尊重情懷，認(rèn)可情懷。公務(wù)員既要保持對(duì)組織的忠誠(chéng)，也要保持對(duì)人民的忠誠(chéng)?，F(xiàn)在公務(wù)員對(duì)組織的忠誠(chéng)尚且不足，更別提對(duì)人民群眾的忠誠(chéng)。具體講就是有些公務(wù)員總是埋怨組織，對(duì)一些問(wèn)題視而不見(jiàn)，對(duì)人民群眾漠不關(guān)心，顛倒主仆關(guān)系。公務(wù)員只有不忘忠誠(chéng)這一行政倫理，才能更好的服務(wù)組織、服務(wù)人民。再次，工作熱情不足。政府機(jī)構(gòu)工作人員在工作中常常不能表現(xiàn)出對(duì)工作的熱愛(ài)，只是為了工作而工作，導(dǎo)致人浮于事，辦事拖拉，效率低下，缺乏創(chuàng)新。最后，奉獻(xiàn)精神漸失?，F(xiàn)如今奉獻(xiàn)越來(lái)越成為一種口號(hào)，人都在極力的謀求自己的利益，為自己著想，工作中唯恐加班，唯恐干臟活累活。

2.貪污腐敗。以前我們只是感覺(jué)政府官員、公務(wù)員貪污腐敗比較嚴(yán)重，十八大以來(lái)不斷被打倒的老虎，不斷被拍到的蒼蠅，讓我們更直觀的看到了貪污腐敗的嚴(yán)重程度。近幾年貪污腐敗的特點(diǎn)主要是：一高官趨勢(shì)，例如周永康、徐才厚等；二小官大貪，比如馬超群，有關(guān)機(jī)關(guān)在馬超群家中搜出現(xiàn)金上億元，黃金37公斤，在北京和秦皇島等地房產(chǎn)手續(xù)68套；三集團(tuán)化，上行下效，查一人而牽出數(shù)人數(shù)十人；四情人，大多數(shù)貪腐的官員會(huì)有一個(gè)、多個(gè)甚至十幾個(gè)情人。如此之貪，如此之腐，全然沒(méi)有了人民公仆的形象，道德倫理完全拋在了腦后，基本的價(jià)值觀、人生觀、世界觀扭曲了。

3.脫離群眾。群眾路線是黨的根本工作落線，是毛澤東思想三個(gè)活的靈魂之一。十八大以來(lái)習(xí)總書(shū)記積極推動(dòng)黨的群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)，體現(xiàn)了黨中央對(duì)群眾路線的重視。一切依靠群眾，一切為了群眾，從群眾中來(lái)，到群眾中去，這是中國(guó)共產(chǎn)黨特有的符合我國(guó)國(guó)情的具有中國(guó)特色的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)、工作規(guī)范、行為準(zhǔn)則，每位公務(wù)員都必須遵守、繼承、發(fā)揚(yáng)。然而，現(xiàn)實(shí)生活中，公務(wù)員脫離群眾的現(xiàn)象大量存在，集中表現(xiàn)在：一形式主義。形式主義主要指有些領(lǐng)導(dǎo)干部不把精力用在實(shí)實(shí)在在的民生問(wèn)題解決上，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展上，而是用在文山會(huì)海、迎來(lái)送往、檢查評(píng)比、總結(jié)匯報(bào)、形象工程、面子工程上。只有投資、消耗，沒(méi)有任何經(jīng)濟(jì)效益或者社會(huì)效益。二是官僚主義。一些干部脫離實(shí)際，高高在上、漠視現(xiàn)實(shí)，對(duì)人民群眾的疾苦或心中無(wú)數(shù)或視而不見(jiàn)，麻木不仁。一些干部官氣十足，專橫跋扈，聽(tīng)不得不同意見(jiàn)。一些干部遇事推諉、怕?lián)?zé)任，對(duì)上曲意逢迎，對(duì)下吆五喝六。三是享樂(lè)主義。享樂(lè)主義指一些干部面對(duì)日益豐富多彩的物質(zhì)世界，政治思想出現(xiàn)扭曲，極力追求吃得好、玩得痛快、住得舒服，享受所謂的“人間樂(lè)趣”。四是奢靡之風(fēng)。奢靡之風(fēng)主要體現(xiàn)在一些干部將艱苦奮斗、勤儉節(jié)約的優(yōu)良傳統(tǒng)丟失，亂花納稅人的錢，不計(jì)成本超常規(guī)接待，浪費(fèi)嚴(yán)重。

三、行政倫理失范的原因分析

1.“官本位”政治文化的影響。我國(guó)當(dāng)下很多問(wèn)題的癥結(jié)都是存在兩千年之久的根深蒂固的“官本位”文化?！肮俦疚弧笔且环N以官為本、以官為貴、以官為尊為主要內(nèi)容的價(jià)值觀，是以“官”的意志為轉(zhuǎn)移的利益特權(quán)，是以“官”為本的價(jià)值取向，是社會(huì)地位的標(biāo)志。整個(gè)社會(huì)都這樣認(rèn)為，公民如何對(duì)官員進(jìn)行積極有效的監(jiān)督，官員本身更是“樂(lè)”在其中，中國(guó)人熱衷當(dāng)官，無(wú)不受此文化之影響。官員就是價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)，可以左右是非、價(jià)值取向，真正的行政倫理又如何存在，缺少文化的土壤中國(guó)的行政倫理又該如何培植。endprint

2.公眾參與不足。公眾參與不足，就弱化了公眾對(duì)公務(wù)員行為的監(jiān)督，使公務(wù)員行政倫理失范有了更多可乘之機(jī)。我國(guó)公眾參與不足主要表現(xiàn)在政策制定、政策執(zhí)行方面，政策制定不能充分吸納公眾的利益訴求，政策制定不能主動(dòng)接受公眾監(jiān)督。究其原因：首先，我國(guó)公民的參與意識(shí)不強(qiáng)，雖然我國(guó)社會(huì)主義民主政治建設(shè)取得了重大進(jìn)展，公民參與意識(shí)逐漸增強(qiáng)，但與世界發(fā)達(dá)國(guó)家相比還存在著很大差距；其次，公民參與能力不強(qiáng)，這也是發(fā)展我國(guó)公民參與的制約因素，能力不強(qiáng)是缺乏相應(yīng)的教育培訓(xùn)和鍛煉機(jī)會(huì)；最后，參與途徑少，公眾通過(guò)什么樣的途徑參與公共事務(wù)，通過(guò)哪些途徑參與公共事務(wù)，至今未得到很好地解決，導(dǎo)致參與無(wú)門(mén)。

3.行政倫理尚未取得法律的地位。我國(guó)行政倫理一直停留在倡導(dǎo)階段，行政倫理立法一直未有實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，導(dǎo)致我國(guó)的行政倫理不能進(jìn)入有效地操作層面，在這點(diǎn)上我國(guó)遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于西方。1978年10月，美國(guó)參眾兩院批準(zhǔn)了卡特總統(tǒng)提交的《美國(guó)政府倫理法》。1989年4月，美國(guó)參眾兩院又批準(zhǔn)了布什總統(tǒng)提交的《美國(guó)政府倫理改革法》，為美國(guó)行政、立法、司法三大機(jī)構(gòu)工作人員規(guī)定了更為嚴(yán)格的倫理標(biāo)準(zhǔn)。1992年，美國(guó)政府頒布了由政府倫理辦公室制定的內(nèi)容更為詳細(xì)、操作性更強(qiáng)的《美國(guó)行政部門(mén)工作人員倫理行為準(zhǔn)則》。日本國(guó)會(huì)于1999年通過(guò)了《日本國(guó)家公務(wù)員倫理法》。加拿大政府于2003年9月1日開(kāi)始實(shí)施具有法規(guī)性的行政倫理守則，名為《公共服務(wù)的價(jià)值與倫理規(guī)范》。[3]

四、加強(qiáng)行政倫理建設(shè)的路徑

行政倫理建設(shè)是一個(gè)由政治、經(jīng)濟(jì)、法律、文化、道德等諸多方面綜合作用的系統(tǒng)工程。只有從實(shí)際出發(fā)，各種措施協(xié)調(diào)配合，才能達(dá)到預(yù)期的目的。加強(qiáng)行政倫理建設(shè)的措施和途徑是多種多樣的，要根據(jù)中國(guó)的實(shí)際情況和現(xiàn)階段存在的問(wèn)題，要有針對(duì)性。

1.加強(qiáng)行政文化建設(shè)是根本。擁有良好的行政文化，行政倫理才有生長(zhǎng)的土壤，才會(huì)枝繁葉茂，廣大的公務(wù)員才會(huì)自覺(jué)形成善的行政倫理，才會(huì)自覺(jué)遵守業(yè)已存在的行政倫理，行政文化建設(shè)是一個(gè)長(zhǎng)期的系統(tǒng)工程，也是行政倫理建設(shè)的最高境界。行政文化建設(shè)，要通過(guò)政治社會(huì)化的過(guò)程，也就是學(xué)習(xí)、教育、培訓(xùn)的過(guò)程。具體措施包括：一是科學(xué)選拔，選拔工作是源頭防治的措施。選拔公務(wù)員一定對(duì)其進(jìn)行全面考查，尤其注重對(duì)其“德”的考查，分析其價(jià)值觀是否符合行政文化，是否與主流行政文化有沖突。二是加強(qiáng)教育培訓(xùn)。首先加強(qiáng)公務(wù)員思想政治教育。樹(shù)立科學(xué)的世界觀、人生觀、價(jià)值觀；樹(shù)立共產(chǎn)主義的理想信念，并把共產(chǎn)主義理想信念和現(xiàn)階段的歷史任務(wù)和本職的行政工作結(jié)合起來(lái)，切實(shí)用鄧小平理論來(lái)指導(dǎo)行政實(shí)踐。其次，領(lǐng)導(dǎo)干部要做好倫理角色模范，言行一致，樹(shù)立公務(wù)員對(duì)其領(lǐng)導(dǎo)的信任。三是完善制度。制度的設(shè)計(jì)一定要符合倫理的要求，體現(xiàn)組織的文化特色，比如建立合理合法的獎(jiǎng)懲制度，引導(dǎo)公務(wù)員的行為符合倫理的要求。四是改善工作環(huán)境，創(chuàng)新工作方式，優(yōu)化工作程序，豐富工作內(nèi)容等。

2.促進(jìn)公民參與是關(guān)鍵。社會(huì)成員廣泛而積極的參與一方面可以保證公共行政人員的腦子里有公眾意識(shí)，另一方面會(huì)給公務(wù)員一種很大的壓力，使公務(wù)員不敢做出有違人民意愿的事情。首先，加強(qiáng)宣傳教育，提高公民參與的意識(shí)和參與的能力；其次創(chuàng)造更多的參與途徑和機(jī)會(huì)，例如網(wǎng)絡(luò)投票、網(wǎng)絡(luò)選舉等；最后發(fā)揮社會(huì)輿論的監(jiān)督作用。社會(huì)輿論反映整個(gè)社會(huì)對(duì)人的行為的一種監(jiān)督，具有明顯的行為約束的優(yōu)勢(shì)。正確的輿論表達(dá)著社會(huì)和集體中絕大多數(shù)人的愿望和意志；社會(huì)輿論主要通過(guò)對(duì)某一行政行為的褒貶向有關(guān)成員表達(dá)社會(huì)反應(yīng)，指明行為準(zhǔn)則，引導(dǎo)行為方向，從而起到規(guī)范行政行為方式的作用，它作為一種“看不見(jiàn)、摸不著的人類精神力量”，促使行政人員遵守最起碼的行政道德秩序。[4]

3.加快行政倫理法制化是保障。行政倫理立法，是把倫理行為上升為法律行為，使倫理具有與上層建筑的政治、法律同等地位的監(jiān)督、執(zhí)法權(quán)力的法律效力和作用。道德良心作為軟件必須通過(guò)政治與法律等硬件系統(tǒng)的功能才能很好的發(fā)揮作用，如果沒(méi)有相應(yīng)的硬件設(shè)施，再好的道德體系也很難對(duì)社會(huì)產(chǎn)生實(shí)際的影響。加快我國(guó)行政倫理法制化進(jìn)程，一方面要加快行政倫理立法，逐步完善行政倫理法制體系，依法規(guī)范行政人員的道德行為；另一發(fā)面設(shè)置行政倫理管理機(jī)構(gòu)，強(qiáng)化行政倫理立法執(zhí)行的管理與監(jiān)督機(jī)制。

[參考文獻(xiàn)]

[1]陳振明.公共管理學(xué)[M].北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2005.467頁(yè).

[2]丁煌.西方行政學(xué)說(shuō)史[M].武漢：武漢大學(xué)出版社，2004.94頁(yè).

[3]蔣云根、金華.發(fā)展中的公共行政[M].上海：東華大學(xué)出版社，2011.277頁(yè).

[4]陳振明.公共管理學(xué)[M].北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2005.493頁(yè).

（作者單位：中共湖南省委黨校，湖南 長(zhǎng)沙 410006）endprint