公共選擇視角下的公共政策評估主體困境與對策

黃雅嫻??

摘要：

伴隨著我國政策科學(xué)化進(jìn)程的蓬勃發(fā)展，公共政策評估已成為推進(jìn)政策科學(xué)理論與實(shí)踐的熱點(diǎn)主題。作為公共政策評估過程的領(lǐng)頭羊，公共政策評估主體在推進(jìn)制定民主化政策、主導(dǎo)政策評估落實(shí)方面的作用更是舉足輕重。本文將立足于公共選擇理論的視角，以一個(gè)全新獨(dú)到的經(jīng)濟(jì)學(xué)角度，全方面剖析我國當(dāng)前公共政策評估主體陷入的困境，并基于公共選擇方法論基礎(chǔ)，期望對理性科學(xué)化的公共政策評估主體作出探討，并提出相應(yīng)解決對策。

關(guān)鍵詞：公共政策評估主體；公共選擇視角；困境與對策

一、公共選擇視角下研究公共政策評估主體的意義

作為公共職能，公共權(quán)力，公共服務(wù)的資生物，公共政策自誕生之日起，便一直伴隨人類社會野蠻進(jìn)階文明。公共政策評估主體作為政策評估過程中的主導(dǎo)者，在公共政策評估系統(tǒng)中處于核心地位。[1]我國目前仍處于經(jīng)濟(jì)體制和政治體系的轉(zhuǎn)型期，政府機(jī)構(gòu)內(nèi)部的政策評估主體也處于發(fā)展優(yōu)化階段。

盡管脫胎于西方經(jīng)濟(jì)學(xué)的公共選擇理論目前在國內(nèi)并不為人知，但是其全新的研究視角，將市場競爭中雙方爭奪經(jīng)濟(jì)利益的原則擴(kuò)大到政府的決策領(lǐng)域，給公共政策學(xué)研究營造了良好的切入點(diǎn)?，F(xiàn)代政治學(xué)科的發(fā)展創(chuàng)新，尤其是公共選擇理論等新的理論和知識的誕生使我們立足于一個(gè)嶄新的經(jīng)濟(jì)學(xué)視角，深刻認(rèn)識到政府公共權(quán)力機(jī)構(gòu)并不一定全是公共利益的代表，也保留著“非公共利益”的私心。公共選擇理論從“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)出發(fā)，論述了公共組織機(jī)構(gòu)利益集團(tuán)化、個(gè)人化的必然性。作為公共政策評估主體，與政策制定者本身或者是與政策實(shí)施主體有著千絲萬縷的聯(lián)系，這就難以保證政策評估的公正客觀性。[2]公共選擇理論之父布坎南認(rèn)為，公共選擇是政治上的觀點(diǎn)，它從經(jīng)濟(jì)學(xué)家的工具和方法大量應(yīng)用于集體或市場決策而產(chǎn)生?！敖?jīng)濟(jì)人假設(shè)”同樣適用于政治領(lǐng)域，人是自利的、理性的效用最大化者。[3]

根據(jù)評估主體社會身份及利益集團(tuán)的不同，可將其分為政府部門內(nèi)部評估、民間機(jī)構(gòu)評估以及政策受益的目標(biāo)群體評估進(jìn)行剖析。

二、公共選擇視角下政府公共政策評估主體的困境

公共選擇理論的核心議題是以經(jīng)濟(jì)人的假設(shè)，分析市場經(jīng)濟(jì)條件下可能出現(xiàn)的各種公共政策評估困境。公共政策評估是政策過程的重要環(huán)節(jié)，要求評估者根據(jù)事先準(zhǔn)備的評估標(biāo)注1和評估方法，對政策完成目標(biāo)程度的結(jié)果進(jìn)行校驗(yàn)，以此來作為該項(xiàng)政策是否繼續(xù)實(shí)施的衡量標(biāo)準(zhǔn)，得出該政策是有效的、部分有效或者無效。我國公共政策評估往往由權(quán)力機(jī)關(guān)所轄的財(cái)政委員會、審計(jì)署等推動實(shí)施，雖經(jīng)發(fā)展已形成一定的配套體制，但其多元化的評估主體模式亟需規(guī)劃調(diào)整。[4]

（一）政府內(nèi)部評估困境

以布坎南為代表的公共選擇理論家指出，經(jīng)濟(jì)學(xué)中的經(jīng)濟(jì)人假設(shè)同樣適用于政治決策分析，個(gè)人在政治領(lǐng)域的行為同樣受利己動機(jī)所支配。政府官員也具有這種共性，他們的政治行為會被利己利益所影響，他們是不值得信任的。每一個(gè)成員都是獨(dú)立的個(gè)體，每一個(gè)個(gè)體行為選擇的目標(biāo)都是自身效用的最大化。集體行動的目標(biāo)是增進(jìn)該集體的共同利益，也就是政府部門自身的利益最大化。政府部門自身進(jìn)行的內(nèi)部工作評價(jià)是目前來看規(guī)模認(rèn)可度最高的評估方式，但其科學(xué)公平性仍待考究。政府內(nèi)部官員在制定實(shí)施政策評估的過程中，往往會受到利己利益的激勵(lì)，謀求政績最大化，而不是公共利益。他們首先考慮的必然是自己的利益最大化。為防止評估結(jié)果帶來的不良影響給政府官員立上不正之風(fēng)而呈現(xiàn)表面評估成效顯著，或謀求在評估過程中節(jié)省人力、物力、財(cái)力，而將政策評估流于形式，使公共政策偏離應(yīng)然的理想目標(biāo)。我國目前仍處于經(jīng)濟(jì)體制和政治體系的轉(zhuǎn)型期，政府機(jī)構(gòu)內(nèi)部的利益協(xié)調(diào)機(jī)制也處于發(fā)展優(yōu)化階段。如何處理集體利益與個(gè)人效用的關(guān)鍵矛盾，分化沖突，實(shí)現(xiàn)政策效率公平，才是眼前最緊迫的“燙手山芋”。

在另一個(gè)層面，政府內(nèi)部評估的特權(quán)壟斷與擴(kuò)張也造成了評估工作中的舉步維艱。官僚機(jī)構(gòu)憑借公共權(quán)力壟斷了關(guān)于公共政策評估的結(jié)果反饋信息匯總以及溝通渠道，使其他評估主體處于弱勢被動局面，行政權(quán)力的壟斷勢必將驅(qū)使評估工作匱乏無力，喪失公信力。根據(jù)瓦格納定律，我國在目前以及將來財(cái)政支出都將呈現(xiàn)不斷上升的趨勢。政府內(nèi)部官員必然利用其公共職能，將一部分財(cái)政支出用在擴(kuò)大政府內(nèi)部評估機(jī)構(gòu)規(guī)模，增加機(jī)構(gòu)層次，提升評估預(yù)算和提高個(gè)人待遇上來。這將使政府內(nèi)部評估機(jī)制產(chǎn)生“金字塔現(xiàn)象”，行政人員數(shù)量不斷膨脹，組織效率越來越低下。內(nèi)部評估機(jī)構(gòu)日益成為一個(gè)消耗性經(jīng)濟(jì)組織，評估力度將無法落到實(shí)處。

政府內(nèi)部評估缺乏有效的激勵(lì)，導(dǎo)致評估執(zhí)行不力。目前，我國政府內(nèi)部評估人員的工資漲幅主要由其工作年限和職務(wù)高低決定，工資“剛性”較明顯。一旦工資福利待遇經(jīng)確定，評估人員的工資則在較長時(shí)間內(nèi)難以變動，無法發(fā)揮工資激勵(lì)作用。政府內(nèi)部評估主體同樣未擁有一套完善的績效考核激勵(lì)制度，評估過程中的差距表現(xiàn)并不能為其在考核政績中加分優(yōu)化。在同樣的待遇標(biāo)準(zhǔn)下，理性的評估人員自然選擇放松執(zhí)行力度，更安逸舒適的實(shí)施評估方案。

（二）民間機(jī)構(gòu)評估困境

民間機(jī)構(gòu)評估，包括媒體、公眾、學(xué)者、民間團(tuán)體等通過各種載體，對公共政策的評估。評估于組織是相互矛盾的兩個(gè)個(gè)體，組織追求穩(wěn)定，而評估必然帶來變動。由于自我評估與組織的特點(diǎn)性相違背，所以必須依靠多角度地、外部的、獨(dú)立的、持續(xù)的評估機(jī)構(gòu)。

我國民間評估機(jī)構(gòu)發(fā)展的歷史較歐美國家還只是初露頭角。2007年，民政部下發(fā)“關(guān)于推進(jìn)民間組織評估工作的指導(dǎo)意見”的文件，并于當(dāng)年展開全國范圍性的基金會評估工作。我國一些省市才逐漸開始步入民間組織機(jī)構(gòu)評估的實(shí)踐探索。民間評估機(jī)構(gòu)的確立構(gòu)建，也是我國政策評估發(fā)展史上一個(gè)具有創(chuàng)新意義的變革。

根據(jù)公共選擇理論的觀點(diǎn)，行政權(quán)力對民間評估機(jī)構(gòu)過度干預(yù)或管制是產(chǎn)生尋租的根源。安妮·克魯格這樣給尋租下的定義：政府可以對經(jīng)濟(jì)活動采取各種各樣的管制措施，這些管制措施導(dǎo)致各種形式的租金的產(chǎn)生。于是，人們?yōu)楂@得這些租金而展開競爭。政治評估決策中的尋租，即現(xiàn)有的民間評估機(jī)構(gòu)受制于政府政治手段的效力，在利用資源獲取更多的政策評估權(quán)威力度和相關(guān)政策信息中構(gòu)成對他人利益的損害大于租金獲得者收益的行為。與尋租行為相關(guān)聯(lián)的必然是賄賂、走私，從而導(dǎo)致公共權(quán)力扭曲，產(chǎn)生一系列的腐敗行為。根據(jù)布坎南對尋租活動的大量研究，筆者將從兩個(gè)層次分析尋租活動導(dǎo)致的社會浪費(fèi)。endprint

第一個(gè)層次是，潛在的壟斷者—民間評估機(jī)構(gòu)為謀求壟斷地位所付出的努力和支出。民間評估主體會為了獲得更有利的差別待遇或公信力，對相關(guān)政府官員或政治學(xué)者進(jìn)行游說或賄賂。民間評估目前還缺乏收集大量政策信息的渠道，其所分析得出的評估報(bào)告只是作為政府內(nèi)部評估的參照物，關(guān)于政策效果而實(shí)施的政策終結(jié)仍由政府主體決定，信任力度和公眾參與度還相差甚遠(yuǎn)。

在第二個(gè)層次，政府內(nèi)部官員為獲得利潤而作出的努力可分為兩個(gè)角度析解。一是政府官員為牟取私利，而有意識地制定差別待遇的規(guī)制，即設(shè)租或創(chuàng)租。二是抽租。政府官員威脅潛在壟斷者—民間評估機(jī)構(gòu)將取消對其有利的規(guī)制或者制定一些對其不利的規(guī)制，從而迫使民間評估主體進(jìn)行賄賂以求自保。

公共選擇理論認(rèn)為，民間評估機(jī)構(gòu)目前投入與收益的產(chǎn)出比也是當(dāng)前的困境之一。民間評估機(jī)構(gòu)作為當(dāng)前的新興組織，其政策的事前評估、事中評估、事后評估等各個(gè)環(huán)節(jié)都需要大量的人力、物力、財(cái)力等資源，制定、貫徹、執(zhí)行公共政策評估也必須有一定的投入。[5]這些投入包括：收集整理政策信息，聘請專家學(xué)者研討評估數(shù)據(jù)，評估報(bào)告的核算過程，評估結(jié)果的發(fā)布等。評估成本也成為了衡量民間評估機(jī)構(gòu)投入資源和實(shí)際執(zhí)行工作的標(biāo)準(zhǔn)。收益是指民間評估機(jī)構(gòu)通過實(shí)施評估行為獲得的利益與滿足。理性的民間評估主體會在確認(rèn)是否對某項(xiàng)公共政策進(jìn)行評估或者如何進(jìn)行評估時(shí)，充分考慮此次評估項(xiàng)目的投入與收益。若總投入遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于收益，執(zhí)行人員將選擇不再努力或者逃避評估執(zhí)行行為，甚至在執(zhí)行過程中徇私舞弊，以縮小評估投入。同時(shí)，在進(jìn)行公共政策評估整個(gè)過程中，我們應(yīng)該認(rèn)識到評估投入并不是評估結(jié)論確切的充分必要條件。大量的評估投入并不一定帶來評估結(jié)果的廣泛認(rèn)同。在評估投入與效率之間把握好決策分寸，爭取在兩者間達(dá)到最優(yōu)化平衡。

（三）目標(biāo)群體評估

政策受益目標(biāo)群體評估也就是群眾自身的評估。政策制定和頒布，必然會應(yīng)用于某部分群體，并對其產(chǎn)生范圍性的影響。目標(biāo)群體與該項(xiàng)公共政策達(dá)到了距離最小化，彼此施行與應(yīng)用。目標(biāo)群體的評估結(jié)果，無疑是各種評估方法中最可靠，貼近群眾利益的呈現(xiàn)。

依據(jù)公共選擇理論中的偏好集結(jié)定理，目標(biāo)群體在對已施行的公共政策進(jìn)行評分建議時(shí)，往往會受個(gè)人偏好的影響而導(dǎo)致評估報(bào)告失實(shí)。社會中的每一個(gè)人對各種事物都有自己的偏好，個(gè)人的行動選擇是根據(jù)自己的偏好在若干備選方案中選擇最為有利的方案。理性的目標(biāo)群體按照他對政策方案的滿意程度，對所有已實(shí)施或未實(shí)施的公共政策都有一個(gè)明確的排序，而不去假設(shè)其對不同政策的態(tài)度僅僅由他在各種方案下?lián)碛械南M(fèi)束來決定。（美肯尼思·約瑟夫·阿羅）個(gè)人行為選擇的原則是，將備選的政策方案與其頭腦中固有的政策方案相比較來選擇使自己獲得最大效用的政策決策，得出評估結(jié)論。目標(biāo)群體出于自身利益和個(gè)人偏好的考慮，必將使評估結(jié)果失衡。

受傳統(tǒng)官僚主義的思想，政府評估部門往往將與自己意見相左的目標(biāo)群體評估排斥在外。目標(biāo)群體由于其評估主觀性和專業(yè)知識匱乏，技術(shù)能力不足，參與政策評估的渠道明顯較窄，在評估行為中易產(chǎn)生與事實(shí)偏頗的判斷，這使得評估工作徒有虛名。

三、針對評估主體困境的建議決策

公共選擇理論作為一種特殊的分析政治決策理論，其原創(chuàng)性的含有硬核的經(jīng)濟(jì)學(xué)研究項(xiàng)目給政治領(lǐng)域以及國家治理體系開創(chuàng)了另一片凈土。雖然公共選擇理論最早立足于西方市場經(jīng)濟(jì)條件，但其將經(jīng)濟(jì)學(xué)的觀察方法移植到政治領(lǐng)域的觀點(diǎn)，在我國目前解決評估主體困境方面仍起著無可替代的作用。立足經(jīng)濟(jì)角度，厘清上述我國公共政策評估主體目前出現(xiàn)的困境，依據(jù)政治法制程序?qū)ΠY治療，保持公共政策評估合理化進(jìn)行。

（一）依法制定公共政策評估過程的規(guī)則和程序

公共選擇理論認(rèn)為，政府內(nèi)部評估主體由于存在自利化傾向，僅僅通過政府官員的自律約束是達(dá)不到理想效果的。我國政府應(yīng)依法建立評估過程的程序規(guī)則，包括事前評估，事中評估，事后評估的相關(guān)法律規(guī)定，將評估規(guī)則和決策程序以法律明文的形式固定下來，以法治的強(qiáng)制約束性指導(dǎo)政府的整個(gè)評估過程，不單純以政府評估官員的意志而改變規(guī)則，讓評估行為有章可循。事前評估注重信息收集的準(zhǔn)確性，保持溝通渠道暢通。合理確定評估對象，依法制定評估方案，選擇合適評估方法。事中評估過程中始終秉持事實(shí)與價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)相統(tǒng)一的原則，極力聽取各方面對政策的意見，統(tǒng)計(jì)評估數(shù)據(jù)。事后評估則注重?cái)?shù)據(jù)評估細(xì)節(jié)，防止人為因素影響，處理評估結(jié)果，撰寫評估報(bào)告。并通過合法手段，及時(shí)向相關(guān)負(fù)責(zé)人傳達(dá)評估結(jié)論。

（二）適當(dāng)下放權(quán)力，建立公共政策評估元監(jiān)督機(jī)制

政府內(nèi)部評估主體的壟斷、擴(kuò)張行為；民間評估機(jī)構(gòu)出現(xiàn)的尋租活動，這些現(xiàn)象無疑給我們映射了現(xiàn)實(shí)政策評估過程中的貴族特權(quán)、腐敗等思想。權(quán)力乃滋生腐敗的土壤，政府內(nèi)部評估主體對于政策評估工作擁有絕對的控制權(quán)，其他評估主體要想占據(jù)有利地位，必然帶來腐敗行為和資源浪費(fèi)。政府應(yīng)適當(dāng)下放權(quán)力，建立政策評估元監(jiān)督體制，將社會各種評估主體關(guān)于政策決策的博弈置于法制監(jiān)督的正義體制之下，使每個(gè)評估權(quán)威機(jī)構(gòu)都能受到元監(jiān)督機(jī)制的制約，合理調(diào)整每種評估主體的博弈規(guī)則。同時(shí)，加大對政策評估過程中出現(xiàn)虛假信息以及失職行為的懲罰力度，嚴(yán)厲打擊一切形式主義評估。媒體監(jiān)督也能用法制和監(jiān)督約束政府評估主體評估過程中的“經(jīng)濟(jì)人”趨向。

（三）強(qiáng)化行政問責(zé)約束機(jī)制，杜絕不當(dāng)評估支出

公共選擇理論認(rèn)為，政府內(nèi)部評估的“金字塔”現(xiàn)象屢見不鮮，歸根結(jié)底是我國政策評估機(jī)構(gòu)的約束機(jī)制滯后。權(quán)力行使得不到有效約束，評估機(jī)構(gòu)便形同虛設(shè)。定期精簡評估機(jī)構(gòu)，整合內(nèi)部資源，權(quán)力行使有效責(zé)任化，避免冗余人員及裙帶關(guān)系的弊端。強(qiáng)化評估內(nèi)部問責(zé)約束機(jī)制，將權(quán)力制約在合理化的范圍之內(nèi)，規(guī)范每位評估內(nèi)部主體在職責(zé)范圍的行政行為。對評估工作每項(xiàng)支出必查清來源和用處，記錄在案，防微杜漸，爭取每項(xiàng)支出落到實(shí)處。對濫用職權(quán)挪用評估支出者進(jìn)行真正的決策問責(zé)意則權(quán)責(zé)對等，職務(wù)范圍之內(nèi)出了問題，必須承擔(dān)失誤后果。有權(quán)必有責(zé)，用權(quán)受監(jiān)督，這也是權(quán)力行使的基本原則。endprint

（四）保障民間評估機(jī)構(gòu)獨(dú)立性，大力發(fā)展第三方政策評估機(jī)制

我國當(dāng)前現(xiàn)有的民間評估機(jī)構(gòu)發(fā)育還不成熟，正處于發(fā)展創(chuàng)新的探索階段。國內(nèi)各式的民間評估機(jī)構(gòu)目前最大的問題是缺乏獨(dú)立性，評估決策仍受政府部門的牽制束縛。先行國家的民間評估機(jī)構(gòu)豐富經(jīng)驗(yàn)可助廓清迷霧。美國建有的較獨(dú)立的民間評估機(jī)構(gòu)，如布魯金斯學(xué)院，蘭德公司等，其決策部署都具有一套成熟完備的評估方案。雖然民間評估機(jī)構(gòu)隸屬于政府的一個(gè)部門，但其雇傭官員從屬于文官系列，不受政府內(nèi)閣更迭的影響。一方面積極對各部門的績效評估結(jié)果進(jìn)行整合，一方面又獨(dú)立性地提出自己評估指導(dǎo)意見。這極大程度地避免了政府內(nèi)部評估產(chǎn)生的“報(bào)喜不報(bào)憂”現(xiàn)象和失準(zhǔn)評估，確保評估工作獨(dú)立完成。

獨(dú)立的第三方評估，一般指不具有直接利害關(guān)系的專業(yè)政策評估機(jī)構(gòu)開展的評估。十八大以后，國內(nèi)政治領(lǐng)域大量涌現(xiàn)出智庫、高等研究院這些專業(yè)性的評估機(jī)構(gòu)?，F(xiàn)如今，各級政府對獨(dú)立第三方評估的重要性、客觀性還缺乏足夠認(rèn)識，政府對第三方評估仍有諸多顧慮，在借力其評估時(shí)，傾向于能掩飾問題，又不提出較尖銳的批評。這使得第三方評估在夾縫中難以收獲良好的評估成績。建立法制給予第三方評估獨(dú)立超然的地位，保證其工作不受政府干擾。除以上這些專門性的政策研究機(jī)構(gòu)，報(bào)刊、新聞媒體、電視互聯(lián)網(wǎng)等新興傳媒也應(yīng)積極地參與公共問題的發(fā)掘與公共政策的評估。大放異彩，才能更好的融合評估意見。

（五）拓寬渠道，提高公眾對目標(biāo)群體評估的參與性

公共政策本質(zhì)的屬性是“公共性”，為人民服務(wù)是其制定的理論出發(fā)點(diǎn)。公眾是公共政策直接的作用對象，對于政策執(zhí)行的效果最具有發(fā)言權(quán)。作為總體的人民的意志和利益理應(yīng)在公共政策評估中充分體現(xiàn)。不論是持正面或負(fù)面態(tài)度的公眾都應(yīng)包含在目標(biāo)群體以內(nèi)。首先，應(yīng)完善相關(guān)制度建設(shè)，將目標(biāo)群體的評估納入決策議程保證其合法性，如可從目標(biāo)群體中選舉相應(yīng)評估代表，以人民代表的身份參與公共政策評估工作，基層群眾的微弱言論也能夠進(jìn)入政府評估分析的大會堂。其次，拓寬信息交流渠道，讓目標(biāo)群體能具有充足方式積極與政府評估部門溝通反饋，提高參與性。最后，應(yīng)增強(qiáng)目標(biāo)群體對公共政策評估重要性的認(rèn)識。思想是行動的指南。之所以存在個(gè)人偏好等不良跟風(fēng)現(xiàn)象，都是因其思想上存在障礙。定點(diǎn)進(jìn)入社區(qū)展開公共政策評估重要性講座，樹立全民參與評估意識，把握正確評估的重要意義，從根本上解決評估執(zhí)行失誤阻力，杜絕個(gè)人偏好評估影響。

（六）有效激勵(lì)，構(gòu)建政策評估激勵(lì)制度

公共選擇理論認(rèn)為，有效激勵(lì)將直接影響評估主體人員的理性選擇。所謂有效激勵(lì)就是要求將評估人員的收益與其在評估行為中的表現(xiàn)相掛鉤，收益的差距能更好的激勵(lì)評估人員恪守職責(zé)，作出正確的評估行為。有效激勵(lì)可從評估工作效率激勵(lì)制度、報(bào)酬福利制度、評估責(zé)任目標(biāo)管理制度施行。評估主體的工作完成度以及效率將作為激勵(lì)機(jī)制的一部分，激勵(lì)其忠誠度與高質(zhì)量的工作；報(bào)酬福利將隨著評估主體工作的成果的高效而增加，包括未來的職位晉升、表彰獎(jiǎng)勵(lì)等福利。界定每位評估主體職責(zé)，明確評估人員在其工作崗位上每個(gè)時(shí)期的目標(biāo)任務(wù)。對超額或定量完成目標(biāo)評估人員進(jìn)行相應(yīng)獎(jiǎng)勵(lì)，達(dá)不到目標(biāo)者則追究責(zé)任，扣其酬勞，打破傳統(tǒng)工資的剛性制度，與時(shí)俱進(jìn)推進(jìn)人性化有效激勵(lì)。

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（作者單位：安徽大學(xué) 管理學(xué)院，安徽 合肥 230601）endprint