淺議PPP績(jī)效審計(jì)

徐源鞠+崔文茜+趙航

【摘 要】 隨著我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，PPP作為一種能有效提高融資效率、融資質(zhì)量的融資手段而出現(xiàn)在人們的眼前。但是這種以利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)為特點(diǎn)的模式若缺少相應(yīng)的審計(jì)督導(dǎo)，則會(huì)造成投資成本激增、綜合效益下滑，社會(huì)公眾利益受到損害，這使得對(duì)PPP項(xiàng)目的績(jī)效審計(jì)顯得尤為重要。

【關(guān)鍵詞】 績(jī)效 審計(jì)

一、PPP的內(nèi)涵以及開(kāi)展PPP績(jī)效審計(jì)的必要性

（一）PPP的內(nèi)涵

PPP模式在我國(guó)被統(tǒng)一稱(chēng)為政府和社會(huì)資本合作模式（Public-Private-Partnership）。一般從廣義和狹義兩個(gè)方面來(lái)解讀PPP模式的涵義。廣義上，PPP模式指政府部門(mén)和私人部門(mén)通過(guò)簽訂項(xiàng)目融資合同的方式來(lái)共同提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的過(guò)程。從狹義上來(lái)講，PPP模式是指政府部門(mén)在公用事業(yè)領(lǐng)域引入社會(huì)資本，由政府和私人部門(mén)雙方共同設(shè)計(jì)實(shí)施、利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的融資模式的總稱(chēng)。通過(guò)PPP模式使得公共部門(mén)和私人部門(mén)的資源的到整合，優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，達(dá)到利益共享，同時(shí)讓公私兩者中更能轉(zhuǎn)移或避免風(fēng)險(xiǎn)的一方來(lái)承擔(dān)更多的風(fēng)險(xiǎn)，以此來(lái)實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)。

（二）開(kāi)展PPP績(jī)效審計(jì)的必要性

PPP也是一把雙刃劍，雖然它具有其他融資方式不可比擬的優(yōu)越性，但是PPP若是缺乏相應(yīng)的審計(jì)督導(dǎo)，尤其是績(jī)效審計(jì)，則會(huì)造成投資成本激增、綜合效益下滑，更甚者，會(huì)使社會(huì)公眾的利益受到損害。

績(jī)效審計(jì)對(duì)PPP項(xiàng)目的高效率、高成果的運(yùn)行提供了獨(dú)立的稽查和評(píng)價(jià)，與此同時(shí)還要對(duì)PPP項(xiàng)目開(kāi)展的經(jīng)濟(jì)性進(jìn)行思量，由此可見(jiàn)，PPP績(jī)效審計(jì)對(duì)PPP項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性的評(píng)價(jià)具有重要意義，有助于即時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正問(wèn)題，增強(qiáng)了對(duì)PPP項(xiàng)目的洞察力。其次，由獨(dú)立的人員對(duì)PPP項(xiàng)目進(jìn)行檢查，并根據(jù)實(shí)際的情況出具審計(jì)報(bào)告可以增強(qiáng)PPP項(xiàng)目的透明度，增強(qiáng)人們對(duì)于PPP項(xiàng)目的信任程度。再者，因?yàn)閷?duì)于PPP的績(jī)效審計(jì)不涉及任何的既得利益，而且是由獨(dú)立于被審計(jì)單位的第三方進(jìn)行的審計(jì)，通過(guò)出具獨(dú)立的審計(jì)意見(jiàn)，還可以為以后的投資決策等作出指導(dǎo)，幫助更好的進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)。開(kāi)展PPP項(xiàng)目的績(jī)效審計(jì)還有利于將取之于民的資源加以充分利用、改建后更好的用之于民，同時(shí)開(kāi)展PPP績(jī)效審計(jì)也為打擊貪污腐敗，防止浪費(fèi)損失和低效率的運(yùn)作提供了一條便捷的途徑。

二、PPP績(jī)效審計(jì)

國(guó)際上對(duì)PPP的監(jiān)管的過(guò)程大致可分為事前準(zhǔn)入監(jiān)管、事中執(zhí)行監(jiān)管和事后審核監(jiān)管，績(jī)效審計(jì)作為事后監(jiān)管中重要的一環(huán)來(lái)監(jiān)管PPP項(xiàng)目是否達(dá)到了預(yù)期的使用效果，以及在項(xiàng)目建設(shè)期間的效率性、經(jīng)濟(jì)性、公平性和環(huán)境性。

（一）PPP績(jī)效審計(jì)的內(nèi)涵

關(guān)于績(jī)效審計(jì)學(xué)術(shù)界有三種觀點(diǎn)，這三種觀點(diǎn)分別是結(jié)果論、行為論和綜合論。

PPP績(jī)效審計(jì)的重心取決于對(duì)績(jī)效含義的理解。若為結(jié)果論的支持者，在進(jìn)行PPP績(jī)效審計(jì)時(shí)更加關(guān)注項(xiàng)目的結(jié)果是否符合預(yù)期，是否滿(mǎn)足社會(huì)群眾的利益，這時(shí)的審計(jì)更加注重結(jié)果性的審計(jì)；若為行為論的支持者，在進(jìn)行PPP績(jī)效審計(jì)時(shí)傾向于關(guān)注項(xiàng)目進(jìn)行時(shí)的合規(guī)性和經(jīng)濟(jì)性、效率性；若為綜合論的支持者，則認(rèn)為績(jī)效不僅是一種行為也是一種結(jié)果，這時(shí)的審計(jì)側(cè)重審計(jì)的結(jié)果性、經(jīng)濟(jì)性和效率性。其實(shí)，對(duì)于PPP的績(jī)效審計(jì)不能簡(jiǎn)單的將其界定為是一種行為還是一種結(jié)果，它是一個(gè)綜合性的概念，它包括“5E”，即經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性、公平性和環(huán)境性。審計(jì)人員在進(jìn)行PPP績(jī)效審計(jì)時(shí)，只有充分的理解和把握了績(jī)效審計(jì)的含義，找到PPP績(jī)效審計(jì)的重心才能更好的實(shí)施PPP績(jī)效審計(jì)。

（二）我國(guó)在開(kāi)展PPP績(jī)效審計(jì)時(shí)存在的問(wèn)題

1.PPP績(jī)效審計(jì)法律法規(guī)建設(shè)不健全。縱觀世界各國(guó)，只有績(jī)效審計(jì)的相關(guān)法律法規(guī)完備的國(guó)家，才能促進(jìn)績(jī)效審計(jì)的良好發(fā)展。而我國(guó)已出臺(tái)的關(guān)于績(jī)效審計(jì)的相關(guān)法律法規(guī)卻很少，至今都沒(méi)有一套完備的法律法規(guī)體系來(lái)為績(jī)效審計(jì)的實(shí)施保駕護(hù)航，更不用說(shuō)有一套關(guān)于PPP績(jī)效審計(jì)的法律法規(guī)了。即使我們已將PPP績(jī)效審計(jì)列入工作日程，但由于缺少這樣一套完備的PPP績(jī)效審計(jì)的法律法規(guī)來(lái)規(guī)范、制約和指導(dǎo)PPP績(jī)效審計(jì)，這將嚴(yán)重影響PPP績(jī)效審計(jì)的開(kāi)展以及PPP績(jī)效審計(jì)的審計(jì)質(zhì)量。

2.PPP績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)體系不完善。PPP績(jī)效審計(jì)主要是用來(lái)檢驗(yàn)和衡量PPP項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性、公平性以及環(huán)境性，因此，擁有一套完善的績(jī)效評(píng)價(jià)體系可以為PPP項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià)提供完整且系統(tǒng)的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和衡量尺度。在1995年，我國(guó)就已頒布了關(guān)于企業(yè)績(jī)效審計(jì)的相關(guān)評(píng)價(jià)體系，卻至今沒(méi)有頒布PPP績(jī)效審計(jì)的評(píng)價(jià)體系。財(cái)政部PPP中心數(shù)據(jù)顯示，截止2017年3月末，全國(guó)PPP已簽約落地項(xiàng)目超過(guò)1700個(gè)，投資額約為2.9萬(wàn)億元。面對(duì)如此龐大的PPP項(xiàng)目數(shù)量和投資額，若沒(méi)有完善的評(píng)價(jià)體系如何保證PPP項(xiàng)目的建設(shè)質(zhì)量，又如何合理保證公私部門(mén)綜合效益的提升。若不完善PPP績(jī)效審計(jì)的評(píng)價(jià)體系有怎么會(huì)不阻礙PPP項(xiàng)目的良好開(kāi)展？

3.審計(jì)人員的素質(zhì)無(wú)法滿(mǎn)足PPP績(jī)效審計(jì)的開(kāi)展。由于我國(guó)的PPP項(xiàng)目的落地一直保持著良好的發(fā)展態(tài)勢(shì)，落地項(xiàng)目?jī)粼鲩L(zhǎng)率為28%，如此快的增長(zhǎng)對(duì)實(shí)施審計(jì)的人員提出了更高的要求。而我國(guó)的現(xiàn)狀是審計(jì)人員的結(jié)構(gòu)不合理，我國(guó)從事績(jī)效審計(jì)的審計(jì)人員大多是從事財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)審計(jì)的人員，缺乏對(duì)于PPP項(xiàng)目相關(guān)技術(shù)知識(shí)的了解和認(rèn)識(shí)，在開(kāi)展綜合性PPP績(jī)效審計(jì)的過(guò)程中，會(huì)導(dǎo)致以偏概全，缺乏整體性，將審計(jì)的側(cè)重點(diǎn)放在財(cái)務(wù)審計(jì)方面，從而導(dǎo)致PPP績(jī)效審計(jì)的審計(jì)質(zhì)量無(wú)法得到保證。同時(shí)，沒(méi)有對(duì)現(xiàn)有的審計(jì)人員進(jìn)行培訓(xùn)，導(dǎo)致他們的知識(shí)沒(méi)有與時(shí)俱進(jìn)，這無(wú)疑在一定程度上阻礙了PPP績(jī)效審計(jì)的發(fā)展。

（三）推動(dòng)我國(guó)PPP績(jī)效審計(jì)發(fā)展的對(duì)策

1.建立健全PPP績(jī)效審計(jì)相關(guān)法律法規(guī)。隨著經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，我國(guó)PPP項(xiàng)目的落地?cái)?shù)量不斷的增加，從法律制度的高度上確定PPP績(jī)效審計(jì)的內(nèi)容、程序、本質(zhì)和范圍，才能更好的實(shí)現(xiàn)PPP績(jī)效審計(jì)的經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性、公平性和環(huán)境性的審查，并為發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題及時(shí)提出整改措施。從世界各國(guó)取得績(jī)效審計(jì)效益的程度來(lái)看，只有績(jī)效審計(jì)的法制程度高的國(guó)家，其通過(guò)績(jī)效審計(jì)取得的審計(jì)效益越好，例如，美國(guó)、加拿大、澳大利亞等國(guó)家均建立健全了績(jī)效審計(jì)的相關(guān)法律規(guī)，因此，諸如此類(lèi)國(guó)家的PPP績(jī)效審計(jì)的開(kāi)展?fàn)顩r優(yōu)于PPP績(jī)效審計(jì)相關(guān)法律法規(guī)不健全的國(guó)家。由于PPP績(jī)效審計(jì)在我國(guó)處于一種非完全的授權(quán)狀態(tài)，在開(kāi)展PPP績(jī)效審計(jì)時(shí)面臨審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)，所以，我國(guó)更應(yīng)重視PPP績(jī)效審計(jì)相關(guān)法律法規(guī)的健全，以使PPP績(jī)效審計(jì)工作有法可依、有章可循來(lái)減少相應(yīng)的審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。endprint

2.完善PPP績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)體系。完善PPP績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)體系是我國(guó)在面對(duì)落地?cái)?shù)量越來(lái)越多的PPP項(xiàng)目時(shí)保證PPP項(xiàng)目綜合效益，包括經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和環(huán)境效益等的重要舉措。我國(guó)雖然大力提倡對(duì)PPP項(xiàng)目進(jìn)行績(jī)效審計(jì)，但我國(guó)與PPP績(jī)效審計(jì)相關(guān)的評(píng)價(jià)體系卻尚未建立。PPP績(jī)效評(píng)價(jià)體系的建立為PPP績(jī)效審計(jì)的評(píng)價(jià)提供了適用的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，因此，我國(guó)應(yīng)在聯(lián)系我國(guó)國(guó)情的情況下，針對(duì)我國(guó)PPP績(jī)效審計(jì)在實(shí)施中已經(jīng)存在或可能存在的問(wèn)題，秉承著合理、合法、真實(shí)性的原則，在合理程度上保證PPP績(jī)效審計(jì)檢查和衡量項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性、公平性和環(huán)境性的前提下完善我國(guó)PPP績(jī)效審計(jì)的評(píng)價(jià)體系。由于PPP績(jī)效審計(jì)主要評(píng)價(jià)的是PPP項(xiàng)目的綜合效益，有很多指標(biāo)是無(wú)法用數(shù)字予以量化的，因此，在建立評(píng)價(jià)體系使存在一些困難。在建立評(píng)價(jià)體系的時(shí)候，可以參考已經(jīng)取得不錯(cuò)成績(jī)的國(guó)家，比如，印度所采取的“定性評(píng)價(jià)為主，定量為輔”的績(jī)效評(píng)價(jià)方式。

3.提高審計(jì)人員專(zhuān)業(yè)素養(yǎng)以滿(mǎn)足PPP績(jī)效審計(jì)需要。進(jìn)行績(jī)效審計(jì)的審計(jì)人員的專(zhuān)業(yè)素養(yǎng)的高低在一定程度上決定著PPP績(jī)效審計(jì)的審計(jì)質(zhì)量。如果連實(shí)施績(jī)效審計(jì)的人員的專(zhuān)業(yè)素養(yǎng)都無(wú)法保障的話(huà)，就無(wú)從談起保證PPP績(jī)效審計(jì)的質(zhì)量。而我國(guó)目前實(shí)施PPP績(jī)效審計(jì)的審計(jì)人員的專(zhuān)業(yè)素養(yǎng)無(wú)法保證PPP績(jī)效審計(jì)應(yīng)有的審計(jì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，這無(wú)疑阻礙了PPP績(jī)效審計(jì)的進(jìn)展。審計(jì)人員除了應(yīng)掌握會(huì)計(jì)、審計(jì)等專(zhuān)業(yè)知識(shí)外，為順應(yīng)時(shí)代的發(fā)展，補(bǔ)充一定量的計(jì)算機(jī)知識(shí)也是必不可少的，調(diào)整績(jī)效審計(jì)人員的知識(shí)結(jié)構(gòu)，對(duì)審計(jì)人員進(jìn)行足夠的后續(xù)教育，多角度、全方位的補(bǔ)充審計(jì)人員應(yīng)有的PPP績(jī)效審計(jì)相關(guān)知識(shí)，培養(yǎng)能夠適應(yīng)社會(huì)高速發(fā)展的復(fù)合型人才。這樣，不斷提高PPP績(jī)效審計(jì)人員的知識(shí)儲(chǔ)量和知識(shí)廣度，才能順應(yīng)時(shí)代潮流，推進(jìn)PPP績(jī)效審計(jì)的順利開(kāi)展。

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