城市精明增長的發(fā)生機(jī)理

關(guān) 靜，章 娟

(1.北京化工大學(xué) 信息科學(xué)與技術(shù)學(xué)院，北京 100029；2.西南交通大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，四川 成都 611756)

城市精明增長的發(fā)生機(jī)理

關(guān) 靜1，章 娟2

(1.北京化工大學(xué) 信息科學(xué)與技術(shù)學(xué)院，北京 100029；2.西南交通大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，四川 成都 611756)

精明增長是針對(duì)美國普遍存在的城市蔓延現(xiàn)象提出的城市規(guī)劃立法指南。隨著研究的深入和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的豐富，精明增長發(fā)展為一種新的城市規(guī)劃理念和一系列精明增長政策實(shí)踐的融合體，并在美國城市規(guī)劃實(shí)踐中取得了顯著的成績。應(yīng)該說，精明增長的經(jīng)驗(yàn)值得借鑒，但必須與中國國情相結(jié)合，經(jīng)過“本土化”的過程。因此，有必要厘清精明增長的發(fā)生機(jī)理，從其發(fā)生的邏輯起點(diǎn)出發(fā)，確定城市處于增長狀態(tài)這一客觀前提，把握精明增長的內(nèi)生機(jī)制，并通過有效的外力助推，最終促進(jìn)中國城市精明增長的實(shí)現(xiàn)。

城市蔓延；城市增長；城市精明增長；城市系統(tǒng)；聚集經(jīng)濟(jì)

一、問題的提出

精明增長緣起于美國，其初衷是為美國的城市規(guī)劃提供立法指南[1]。隨著研究的深入和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的不斷豐富，精明增長迅速發(fā)展為一種新的城市規(guī)劃理念?！熬髟鲩L”的提出，是為了緩解普遍存在的城市蔓延所造成的城市土地盲目擴(kuò)張、基礎(chǔ)設(shè)施重復(fù)建設(shè)、城市住房供求結(jié)構(gòu)不合理以及資源浪費(fèi)等問題。在美國，有2/3的州選擇了精明增長政策實(shí)踐。并且，美國林肯土地政策研究院對(duì)各州政府實(shí)施的精明增長政策進(jìn)行了系統(tǒng)的評(píng)估?？梢哉f，精明增長的理論研究和政策實(shí)踐幾乎同步進(jìn)行，在一些城市也看到了改革的成效。張雯[2]認(rèn)為精明增長強(qiáng)調(diào)的是緊湊和高效的城市發(fā)展模式。這種發(fā)展模式不僅可以實(shí)現(xiàn)人口、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展，而且可以使生活品質(zhì)提升與城市發(fā)展之間形成緊密聯(lián)系，但要以對(duì)現(xiàn)有城市資源和基礎(chǔ)設(shè)施的充分合理利用為前提。梁鶴年[3]認(rèn)為: “精明增長理論為政府創(chuàng)造出一個(gè)既能滿足開發(fā)利益又能滿足環(huán)保責(zé)任的局面”。這種共贏的局面需要城市和鄉(xiāng)村政府的通力合作，需要土地資源開發(fā)與基礎(chǔ)設(shè)施供給之間的良性互動(dòng)，以盡可能低的建設(shè)成本( 包括生態(tài)成本在內(nèi)的全面的成本衡量) ，為城鄉(xiāng)居民提供住房、公路、就業(yè)和醫(yī)療等設(shè)施和服務(wù)的資源共享。關(guān)靜[4]認(rèn)為，精明增長是城市增長的最優(yōu)狀態(tài)，它是指在城市增長過程中，呈現(xiàn)出的城市要素的數(shù)量和結(jié)構(gòu)(結(jié)構(gòu)，即要素間關(guān)系)持續(xù)保持合理性這樣一種可持續(xù)發(fā)展的圖景。當(dāng)然，關(guān)于精明增長的現(xiàn)實(shí)價(jià)值和政策措施的適用性，仍然存有爭議。畢竟中美國情存有差異，城市發(fā)展過程、發(fā)展?fàn)顩r也不盡相同。精明增長在美國所針對(duì)的蔓延現(xiàn)象，如鼓勵(lì)小汽車的使用和對(duì)環(huán)境的忽視、鼓勵(lì)住更大的房子、鼓勵(lì)城市交通的使用和更長距離的通勤、破碎的土地利用管理等問題[5]，在中國未必存在，或表現(xiàn)形式有較大差異。因而將精明增長引入中國城市發(fā)展實(shí)踐，必須經(jīng)歷一個(gè)“本土化”的過程。如何將精明增長理念落實(shí)到城市發(fā)展實(shí)踐，制定和實(shí)施有效的精明增長政策，應(yīng)該從精明增長的邏輯起點(diǎn)出發(fā)，確定城市處于增長狀態(tài)這一客觀前提，把握精明增長的內(nèi)生機(jī)制，并通過有效的外力助推促進(jìn)精明增長的實(shí)現(xiàn)。

二、精明增長的邏輯起點(diǎn)：將城市視為一個(gè)系統(tǒng)的生產(chǎn)單元

從其產(chǎn)生過程來看，城市是“城”與“市”的統(tǒng)一體，既是政治和軍事防御中心，又是交易中心，自然也就成為人口聚集中心。在對(duì)城市的研究中經(jīng)常將其視為一個(gè)整體，他們可以獨(dú)立進(jìn)行各種生產(chǎn)和生活活動(dòng)，同時(shí)也可以通過不同方式的交流和交易，與城市外界區(qū)域建立各種聯(lián)系[6]。城市精明增長的邏輯起點(diǎn)，也是將城市視為統(tǒng)一的生產(chǎn)單元。一方面，在這個(gè)生產(chǎn)單元中存在多種要素，進(jìn)行多種生產(chǎn)活動(dòng)；另一方面，城市與外界存在不同形式的要素輸入和輸出活動(dòng)，建立與外界的聯(lián)系。當(dāng)然，城市中的要素是復(fù)雜多樣的，甚至是無法窮盡的，并且要素的聚集表現(xiàn)為一定的數(shù)量和結(jié)構(gòu)。作為生產(chǎn)單元的城市具備兩大特性：系統(tǒng)性和生產(chǎn)性。其中，系統(tǒng)性是城市的靜態(tài)特征，生產(chǎn)性是城市的動(dòng)態(tài)特征，如圖1所示。

圖1 城市的兩大特性

1.城市的系統(tǒng)性為精明增長提供物質(zhì)基礎(chǔ)

如果將城市縮放在一個(gè)平面圖上，會(huì)呈現(xiàn)出一個(gè)系統(tǒng)性的靜態(tài)圖景。城市系統(tǒng)是多層級(jí)的，整體上可以劃分為城市內(nèi)部系統(tǒng)和城市外部系統(tǒng)；城市系統(tǒng)又是多維度的，可以劃分為自然系統(tǒng)和社會(huì)系統(tǒng)。城市的系統(tǒng)性體現(xiàn)為多種要素的彼此獨(dú)立又相互依存。正是這些共存的要素，為城市精明增長提供了物質(zhì)基礎(chǔ)。精明增長的實(shí)質(zhì)是城市的可持續(xù)發(fā)展，既要有發(fā)展所需要的、充分的物質(zhì)資源，又要防止資源濫用和環(huán)境破壞[7]。因此，城市不同層級(jí)和維度的系統(tǒng)之間，既要有資源的共享和交換，又不能以犧牲系統(tǒng)的可持續(xù)性為代價(jià)。因?yàn)?，城市系統(tǒng)是豐富的，同時(shí)也是脆弱的，只有可持續(xù)的城市系統(tǒng)才能為精明增長提供所需的各種資源。

2.城市的生產(chǎn)性是精明增長的原動(dòng)力

精明增長是一個(gè)持續(xù)的過程，與城市本身的動(dòng)態(tài)性是一致的，城市的動(dòng)態(tài)特征就是通過各種生產(chǎn)活動(dòng)創(chuàng)造價(jià)值。在創(chuàng)造價(jià)值的過程中，各種生產(chǎn)要素隨著需求的變化在數(shù)量上和質(zhì)量上發(fā)生改變，其數(shù)量上的合理化和質(zhì)量上的提升才能稱之為精明增長[8]?？梢?，主導(dǎo)生產(chǎn)活動(dòng)的供—求關(guān)系是實(shí)現(xiàn)精明增長的關(guān)鍵。合理的供—求關(guān)系是城市要素在數(shù)量上和結(jié)構(gòu)上的匹配，通過生產(chǎn)規(guī)模和結(jié)構(gòu)調(diào)整過程中的資源配置和交易活動(dòng)來實(shí)現(xiàn)。

三、精明增長的客觀前提：城市處于增長狀態(tài)

精明增長是城市增長的最優(yōu)狀態(tài)。目前，對(duì)于城市增長的認(rèn)識(shí)并沒有形成一個(gè)共識(shí)性的界定，多數(shù)研究將目光鎖定在城市經(jīng)濟(jì)增長層面。筆者認(rèn)為，城市增長應(yīng)該是一個(gè)綜合性的概念，是對(duì)城市發(fā)展?fàn)顟B(tài)的一個(gè)全面的反映。因此，筆者將其界定為：城市要素量的增加或質(zhì)的提升。量的增加指人口規(guī)模和用地規(guī)模等可以量化的城市要素在數(shù)量上的增加；而質(zhì)的提升指類似于生產(chǎn)方式和人力資本水平等難以量化但又可以通過一定的指標(biāo)加以衡量的城市要素在整體質(zhì)量的提升。由于城市要素的種類繁多，城市增長也是多層面、多角度的。并且，由于城市要素間的復(fù)雜關(guān)系，要素間的增長可能是聯(lián)動(dòng)的，隨著某一要素的增長，相關(guān)要素也會(huì)增長，而這種聯(lián)動(dòng)的增長可能具有一定的規(guī)律性。根據(jù)增長狀態(tài)不同，可以將城市增長區(qū)分為良性增長(即精明增長)和惡性增長(即城市蔓延)。

那么，如何評(píng)價(jià)一個(gè)城市是否處于增長狀態(tài)？由于城市要素復(fù)雜多樣，根本無法窮盡，所以無法實(shí)現(xiàn)一個(gè)絕對(duì)全面的考量，只能通過合理的邏輯思路，選擇城市核心要素，考量城市核心要素在數(shù)量和質(zhì)量上的變化，進(jìn)而評(píng)判城市是否處于增長狀態(tài)。如前文所述，城市作為一個(gè)系統(tǒng)的生產(chǎn)單元，以生產(chǎn)活動(dòng)為中心，可以將城市要素劃分為：需求要素、供給要素和限制要素。需求要素包括居民生活消費(fèi)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和對(duì)GDP的追求等；供給要素包括勞動(dòng)力、基礎(chǔ)設(shè)施、土地和資金等資源投入；限制要素包括政府管制行為、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、稀缺資源和不可再生資源保護(hù)等。

城市的生產(chǎn)活動(dòng)遵循市場經(jīng)濟(jì)的客觀規(guī)律，合理的供求關(guān)系是市場經(jīng)濟(jì)健康運(yùn)行的根本保障。因此，城市生產(chǎn)活動(dòng)以城市要素的供求狀況為依據(jù)，建立并保持合理的供求關(guān)系才能實(shí)現(xiàn)城市的健康發(fā)展。那么，處于增長狀態(tài)下的城市，需求要素、供給要素和限制要素之間存在復(fù)雜的相關(guān)性。需求要素的增長推動(dòng)供給要素相應(yīng)增長，但受到限制因素的影響，供給要素可能無法實(shí)現(xiàn)必要的增長；并且，需求要素的增長有時(shí)是不合理的，不合理的需求增長一旦催生相應(yīng)的供給增長，就會(huì)導(dǎo)致重復(fù)生產(chǎn)、過度生產(chǎn)和浪費(fèi)資源等問題(也就是惡性增長)，這就需要發(fā)揮限制要素的作用，遏制這種惡性增長的擴(kuò)散。

四、精明增長的內(nèi)生機(jī)制：聚集效應(yīng)與聚集經(jīng)濟(jì)

將城市視為一個(gè)系統(tǒng)的生產(chǎn)單元是精明增長的邏輯起點(diǎn)，城市處于增長狀態(tài)是其客觀前提。而精明增長的發(fā)生，從根本上說取決于城市的內(nèi)生屬性——聚集性。城市的聚集性產(chǎn)生聚集效應(yīng)，在聚集效應(yīng)作用下，合理的要素聚集會(huì)產(chǎn)生聚集經(jīng)濟(jì)，不合理的要素聚集產(chǎn)生聚集不經(jīng)濟(jì)(經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角認(rèn)為“不經(jīng)濟(jì)”可以概括為成本大于收益的情況)[9]。在城市增長過程中，只有要素的聚集產(chǎn)生了聚集經(jīng)濟(jì)的結(jié)果，才能稱之為精明增長。這便是精明增長的內(nèi)生機(jī)制。

1.城市的聚集效應(yīng)可能產(chǎn)生聚集經(jīng)濟(jì)或聚集不經(jīng)濟(jì)

聚集性是城市的內(nèi)生屬性，也是實(shí)現(xiàn)精明增長的根本保障，這其中的關(guān)鍵是要素聚集的合理性。城市系統(tǒng)的各種要素為了滿足生產(chǎn)活動(dòng)的需要，按照合理的數(shù)量和結(jié)構(gòu)聚集起來，形成合理的供—求關(guān)系才能產(chǎn)生聚集經(jīng)濟(jì)；反之，如果城市要素聚集的數(shù)量或結(jié)構(gòu)不合理，無論是過度聚集還是聚集不足，都會(huì)導(dǎo)致聚集不經(jīng)濟(jì)的結(jié)果[10]。在市場經(jīng)濟(jì)較為完善的城市，要素的聚集主要依靠市場規(guī)律的調(diào)節(jié)作用。而市場經(jīng)濟(jì)不夠完善的城市，則需要政府選擇恰當(dāng)?shù)姆绞接绊懯袌龌顒?dòng)。

那么實(shí)現(xiàn)聚集經(jīng)濟(jì)的根本在于形成合理的供—求關(guān)系。通過對(duì)供—求關(guān)系做出考量，可以掌握要素聚集情況，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題，進(jìn)而做出恰當(dāng)?shù)恼哒{(diào)控。如前文所述，城市要素紛繁復(fù)雜無法窮盡，只能抓住其中的核心要素。筆者試圖從精明增長的五個(gè)核心目標(biāo)出發(fā)[11]，結(jié)合中國城市增長實(shí)際,*筆者認(rèn)為，結(jié)合中國城市增長實(shí)踐，必須加入提升城市吸引力和提高城市居民生活質(zhì)量作為精明增長的目標(biāo)。并將林肯土地政策研究院提出的“節(jié)能、減排”*林肯土地政策研究院的專家們還提出了美國正在醞釀或者已經(jīng)初見端倪的精明增長新要求：期待各州能在利用土地過程中達(dá)到減排的目標(biāo)……期待市場力量能夠促進(jìn)更緊湊的混合式土地利用的發(fā)展，從而控制成本并達(dá)到節(jié)約能源的目的。等新目標(biāo)納入其中，建立由36組要素間供—求關(guān)系形成的分析框架。據(jù)此，對(duì)城市要素聚集情況做出判斷，如表1所示。

表1 基于精明增長目標(biāo)的城市核心要素供—求關(guān)系分析

2.城市的聚集經(jīng)濟(jì)是實(shí)現(xiàn)精明增長的根本保障

之所以說聚集經(jīng)濟(jì)是實(shí)現(xiàn)精明增長的根本保障，是因?yàn)榫奂唤?jīng)濟(jì)勢必帶來一系列“城市問題”的出現(xiàn)甚至不斷惡化，這些問題是城市增長產(chǎn)生的負(fù)面效應(yīng)。如城市土地的盲目擴(kuò)張與農(nóng)田面積的大量減少、基礎(chǔ)設(shè)施的重復(fù)建設(shè)與建設(shè)資金的浪費(fèi)、不合理的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和生產(chǎn)布局等。這些問題讓城市自身、居民和政府都付出了高額的成本和沉重的代價(jià)。

五、精明增長的外力助推：合理規(guī)劃與政策扶持

林肯土地政策研究院自2006年末開始對(duì)美國多個(gè)州實(shí)施的多種精明增長政策進(jìn)行效果評(píng)估，Gregory和Carbonell[11]對(duì)評(píng)估的過程和結(jié)果進(jìn)行了詳細(xì)的介紹和闡述。杜安伊等[12]通過148條規(guī)劃設(shè)計(jì)原則條目，系統(tǒng)介紹了精明增長運(yùn)動(dòng)的理論及實(shí)踐應(yīng)用方法。結(jié)合他們的兩本重要著作的核心觀點(diǎn)和典型案例，不難發(fā)現(xiàn)：精明增長與政府的規(guī)劃和政策有著密切的關(guān)聯(lián)，它的實(shí)現(xiàn)離不開有效的政策助推。其中所提及的合理規(guī)劃和政策扶持可以概括為以下三個(gè)方面：

1.通過緊湊發(fā)展與交通多元規(guī)劃形成合理的城市結(jié)構(gòu)

城市蔓延的主要特征是伴隨著土地開發(fā)向城市郊區(qū)延伸，以道路為代表的各項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施也在郊區(qū)大范圍興建，造成大量的重復(fù)建設(shè)和嚴(yán)重的資源浪費(fèi)。類似的城市蔓延現(xiàn)象在許多國家都存在，中國也不例外，只是不同發(fā)展程度的城市蔓延狀況和特點(diǎn)有所差異?？梢哉f，控制城市蔓延和實(shí)現(xiàn)精明增長是同一個(gè)目標(biāo)的不同側(cè)面?？刂瞥鞘新拥氖滓蝿?wù)就是通過合理的規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)城市的緊湊發(fā)展與多元的交通方式，兩者相互關(guān)聯(lián)、缺一不可，才能形成合理的城市結(jié)構(gòu)。

城市的緊湊發(fā)展意味著放緩、甚至停止城市土地向郊區(qū)延伸(美國部分州和地方政府劃定城市增長邊界)，充分利用已開發(fā)土地，舊城區(qū)通過改造和重建，重新形成中心城區(qū)的優(yōu)勢；新城區(qū)通過合理分區(qū)和完善功能，使其具備生產(chǎn)、生活所需的功能。這樣一來，居民不必再依賴私家車每天往返于中心城區(qū)和郊區(qū)。無論在城市哪個(gè)區(qū)域都可以找到就業(yè)機(jī)會(huì)，也可以擁有不同特點(diǎn)的住房。城市的緊湊發(fā)展還意味著完善的社區(qū)和和諧的鄰里關(guān)系，不同階層的居民不再有明顯的界限，形成融洽的社會(huì)氛圍。中國的貧富分區(qū)并不十分明顯，但是很多在城市遠(yuǎn)郊開發(fā)的住房多以庭院式、矮建筑、低密度的高檔住宅為主。這種建房定位注定了只有高收入群體才有能力擁有這樣的住房，低收入群體和普通城市居民無法進(jìn)駐這個(gè)區(qū)域，很自然地劃出界線。即使在舊城區(qū)，新舊社區(qū)交錯(cuò)在一起，往往也是新建社區(qū)的物業(yè)管理、社區(qū)服務(wù)、衛(wèi)生防疫和生活超市等配套設(shè)施更加完善。新舊社區(qū)之間的對(duì)比使居民產(chǎn)生距離感和不平等意識(shí)，對(duì)社區(qū)鄰里間的和諧十分不利。城市的緊湊發(fā)展可以形成更加緊密和諧的鄰里關(guān)系。

多元的交通方式一方面是指降低居民對(duì)私家車的依賴，另一方面是指政府提供多種便利的公共交通，兩者是一個(gè)問題的兩個(gè)方面。對(duì)私家車的依賴是土地開發(fā)郊區(qū)化的必然結(jié)果[13]。新的土地開發(fā)無論是用于產(chǎn)業(yè)布局還是興建住房，都可能導(dǎo)致居民往返于新舊城區(qū)之間。即使居民很想選擇在工作地點(diǎn)附近居住，但是在產(chǎn)業(yè)布局密集的區(qū)域，住房價(jià)格會(huì)比較昂貴，并且環(huán)境擁擠嘈雜。在公共交通不夠便利的情況下，居民只好選擇私家車出行，造成整個(gè)城市交通的高能耗、高污染和擁堵。所以，政府提供多種便利的公共交通方式，不但可以降低對(duì)私家車的依賴、緩解擁堵，也有利于降低能耗和污染。公共交通方式可以是地面交通、軌道交通和地下交通，無論哪種方式，都應(yīng)該合理布網(wǎng)、縮短車隔、延長運(yùn)營時(shí)間。城市政府所提供的公共交通的總量應(yīng)該與城市總?cè)丝?戶籍人口+流動(dòng)人口)相匹配。

2.通過可支付住房政策與積極財(cái)稅政策構(gòu)建和諧的城市社會(huì)

住房是最基本的生活需求，而住房問題已經(jīng)成為城市增長過程中普遍面臨的難題，并導(dǎo)致一系列的衍生問題。城市人口聚集帶來住房需求增加，進(jìn)而促進(jìn)居住用地開發(fā)。因而住房問題的根源往往不是供不應(yīng)求，而是盲目開發(fā)造成供大于求。并且，為了滿足新開發(fā)居住區(qū)的生活需求，大量基礎(chǔ)設(shè)施重復(fù)建設(shè)。盡管如此，城市居民對(duì)于住房的需求仍然得不到滿足，原因是不合理的房價(jià)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出居民的承受能力，房價(jià)與收入水平不成比例，購房成為最主要的家庭支出。那么，城市中的富裕群體和低收入群體之間的差距被進(jìn)一步拉大，不僅僅是收入上的差距，也是生活質(zhì)量上的差距。因此，房地產(chǎn)市場完全依靠自身的調(diào)節(jié)無法形成合理的供求關(guān)系，必須依靠有效的政策進(jìn)行調(diào)控[14]。

(1)可支付住房政策?？芍Ц蹲》空叩哪繕?biāo)——為城市居民提供住房。這其中包含三個(gè)方面：合理的供給數(shù)量、居民能夠承受的價(jià)格和滿足不同需求的住房類型和選址。

首先，合理的供給數(shù)量意味著充足而不過剩，但是在高利潤驅(qū)動(dòng)下，政府和企業(yè)都可能逾越理性紅線。公有制前提下的土地審批可以給政府帶來一定的財(cái)政收益，有益于緩解財(cái)政壓力，甚至在一些城市出現(xiàn)土地財(cái)政，賣地成為政府獲取收入的主要途徑，“理性審批”經(jīng)不起高收益的誘惑。因此，想要通過可支付住房政策確保合理的供給數(shù)量，首先要求政府嚴(yán)控住房用地審批，明確用地紅線、抬高門檻、建立標(biāo)準(zhǔn)、完善程序、加強(qiáng)監(jiān)督，并引入考核與責(zé)任追究機(jī)制。

其次，居民能夠承受的價(jià)格意味著房價(jià)與收入相匹配。但是，如何衡量房價(jià)與收入是否匹配并沒有形成統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。可以用家庭人均購房(或租房)支出占人均可支配收入的比重來衡量一個(gè)家庭的購房壓力。*Gregory和Carbonell的觀點(diǎn)是家庭購房(或租房)支出占家庭收入比重超過30%，說明有住房壓力。筆者認(rèn)為，家庭人均購房(或租房)支出占人均可支配收入的比重低于25%說明購房(或租房)壓力小，25%—40%說明壓力大，40%—60%說明壓力過大，超過60%可以視為已經(jīng)超出家庭的承受能力。那么，想通過可支付住房政策確保居民買到或租到在可承受范圍內(nèi)的住房，一方面要通過有效的政策控制房價(jià)的繼續(xù)不合理攀升，另一方面要合理調(diào)整居民工資水平。

最后，住房類型和選址是居民選擇住房過程中除價(jià)格以外最為關(guān)注的問題。住房類型主要是指小區(qū)的居住密度。*低密度小區(qū)多以花園洋房和別墅為主，這種小區(qū)往往環(huán)境清幽、綠化好，房價(jià)較高。高密度小區(qū)則以高層建筑為主，很多新開發(fā)的商品房小區(qū)雖然是高層建筑，但小區(qū)的物業(yè)、綠化和衛(wèi)生環(huán)境也很好；而多數(shù)回遷小區(qū)都以高層建筑為主，小區(qū)環(huán)境設(shè)施相對(duì)較差。選址與類型是息息相關(guān)的，低密度小區(qū)一般選址在遠(yuǎn)離鬧市區(qū)、環(huán)境較好的郊區(qū)；高密度小區(qū)則更多地考慮成本問題，選址在土地價(jià)格較低的區(qū)域。住房類型和選址是影響房價(jià)的核心因素，也是影響居民選擇住房的關(guān)鍵因素。政府想通過有效的政策滿足不同的住房需求，首先要在審批環(huán)節(jié)把關(guān)，合理規(guī)劃不同類型住房的數(shù)量和分布，根據(jù)嚴(yán)格的市場調(diào)研了解不同類型住房的需求量和購買力，尤其要考慮低收入群體的住房需求和經(jīng)濟(jì)上的承受能力。

(2)積極的財(cái)稅政策。積極的財(cái)稅政策：一是財(cái)政政策，二是稅費(fèi)政策，兩者“一放一收”相互配合，通過財(cái)政的“放”來推動(dòng)，通過稅費(fèi)的“收”來控制。那么，關(guān)鍵問題就是何時(shí)該放、何時(shí)該收。這個(gè)問題不能一概而論，因?yàn)槊總€(gè)城市的增長狀況不同。但可以確定的是：有利于實(shí)現(xiàn)精明增長所需要的建設(shè)項(xiàng)目不但應(yīng)該提供財(cái)政支持，還應(yīng)該給予稅收優(yōu)惠。如在已經(jīng)出現(xiàn)蔓延現(xiàn)象的城市，可以通過財(cái)政支持推動(dòng)舊城區(qū)重建項(xiàng)目(避免過度開發(fā)新城區(qū))；改善老舊住房的小區(qū)環(huán)境、房屋修繕和社區(qū)服務(wù)；加快棚戶區(qū)改造；完善教育、醫(yī)療、公共安全等服務(wù)設(shè)施；等。也可以通過大幅度增加稅費(fèi)的政策，限制新的土地開發(fā)，尤其是用于房地產(chǎn)項(xiàng)目和污染嚴(yán)重的工業(yè)項(xiàng)目的土地開發(fā)。

財(cái)稅政策是縮小貧富差距、協(xié)調(diào)資源分配、提供基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的最重要手段。它既可以引導(dǎo)城市宏觀層面的發(fā)展方向，又可以深入到城市生產(chǎn)、生活活動(dòng)的細(xì)微環(huán)節(jié)[15]。因此，財(cái)稅政策應(yīng)該成為政府的有力工具，緩解城市蔓延所引發(fā)的問題，引導(dǎo)城市要素的合理聚集，才能實(shí)現(xiàn)城市的精明增長。

3.通過有效的環(huán)境保護(hù)與資源整合機(jī)制實(shí)現(xiàn)可持續(xù)的城市生態(tài)

環(huán)境保護(hù)和資源整合機(jī)制的實(shí)質(zhì)，一方面通過有效的控制實(shí)現(xiàn)對(duì)環(huán)境的保護(hù)，另一方面通過合理配置實(shí)現(xiàn)資源整合。針對(duì)城市蔓延所引發(fā)的一系列問題，實(shí)現(xiàn)精明增長必須解決人與自然的矛盾、城市與鄉(xiāng)村的矛盾、貧困階層與富裕階層的矛盾等問題，才能構(gòu)建可持續(xù)的城市生態(tài)。

(1)人與自然的矛盾主要表現(xiàn)為人類活動(dòng)對(duì)自然的破壞。以犧牲自然為代價(jià)的“發(fā)展”不能稱之為真正的發(fā)展，由此帶來的增長也不可能是精明增長。但對(duì)自然的破壞往往可以帶來可觀的既得利益。因此，保護(hù)自然首先要通過有效的政策消除既得利益，并讓破壞自然的行為承擔(dān)高額成本。

(2)城市與鄉(xiāng)村的矛盾主要表現(xiàn)為城市的發(fā)展優(yōu)先于鄉(xiāng)村。無論是西方發(fā)達(dá)國家，還是發(fā)展中國家，城鎮(zhèn)化過程都不僅僅是城市的發(fā)展，同時(shí)也是鄉(xiāng)村的發(fā)展。城鎮(zhèn)化的最終目標(biāo)是生活方式的改變，無論生活的區(qū)域是城市還是鄉(xiāng)村，無論從事的勞動(dòng)是哪種產(chǎn)業(yè)，人們的生活方式都應(yīng)該是現(xiàn)代的。但現(xiàn)實(shí)情況并非如此，許多城市發(fā)展過程中都以占用鄉(xiāng)村資源、忽視農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和犧牲農(nóng)民利益為代價(jià)，片面追求城市中二三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。而精明增長是城鎮(zhèn)化的最優(yōu)狀態(tài)，精明增長必然是城市與鄉(xiāng)村的共同進(jìn)步。因此，要實(shí)現(xiàn)精明增長，需要通過有效的資源整合機(jī)制，合理調(diào)配各種要素在城市與鄉(xiāng)村地區(qū)的使用，提供共同發(fā)展的機(jī)會(huì)。

(3)貧困階層與富裕階層的矛盾主要表現(xiàn)為環(huán)境與資源享用機(jī)會(huì)的不平等。作為公共產(chǎn)品，環(huán)境與資源具有非排他性和非競爭性，城市居民應(yīng)該平等享有使用和分享的機(jī)會(huì)。但事實(shí)上，貧困階層與富裕階層之間卻因?yàn)槭杖肷系牟罹喽鴮?dǎo)致更深層次的不平等。因此，資源整合機(jī)制的最終目標(biāo)是資源的合理分配：一是數(shù)量上的合理，二是結(jié)構(gòu)上的合理。這也正是精明增長所要實(shí)現(xiàn)的狀態(tài)。那么，有效的資源整合機(jī)制應(yīng)該通過規(guī)范的程序來明確以下問題，如表2所示。

表2 有效的資源整合機(jī)制

六、結(jié) 語

毫無疑問，精明增長是城市增長的最佳狀態(tài)，也是城市健康發(fā)展的體現(xiàn)，更是我們所應(yīng)追求的目標(biāo)。然而，精明增長的美景很難自然天成，需要有力的保障和助推來解決城市增長過程中出現(xiàn)的各種難題。城市土地?cái)U(kuò)張是城市增長的核心特征，也是城市增長的助推力量。由于城市蔓延已經(jīng)在一些城市初見端倪，甚至愈加惡化，劃定城市開發(fā)邊界已成為必然之舉。但是，單純依靠邊界的劃定必然勢單力薄，需要完善而有效的政策配合。因此，必須認(rèn)清精明增長的發(fā)生機(jī)理，從精明增長的邏輯起點(diǎn)出發(fā)，考量城市要素聚集狀況，通過系統(tǒng)規(guī)劃和政策設(shè)計(jì)的外力助推，促進(jìn)城市要素在數(shù)量上和結(jié)構(gòu)上的合理聚集，才能實(shí)現(xiàn)城市的聚集經(jīng)濟(jì)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)城市的精明增長。

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(責(zé)任編輯：劉艷)

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2017-03-02

四川省區(qū)域和國別重點(diǎn)研究基地·西南交通大學(xué)美國研究中心項(xiàng)目“東亞秩序重構(gòu)下的中美關(guān)系研究”(ARC2015011)

關(guān) 靜(1982-)，女，遼寧朝陽人，副教授，博士后，主要從事城市治理和不確定性決策研究。E-mail：guanjing9@163.com