財(cái)政收支緊平衡如何應(yīng)對(duì)

司彤

近年，北京市財(cái)政收入增長(zhǎng)延續(xù)放緩趨勢(shì)，2015、2016年增長(zhǎng)由正轉(zhuǎn)負(fù)，明顯低于“十一五”時(shí)期30%以上的平均增速。經(jīng)濟(jì)面臨的外部環(huán)境仍有較大不確定性，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)內(nèi)生動(dòng)力不足，“營(yíng)改增”擴(kuò)圍等財(cái)稅改革深入推進(jìn)，增值稅稅率減并檔等進(jìn)一步減稅降費(fèi)因素持續(xù)存在，實(shí)施土地減量規(guī)劃，極大減少政府性基金收入，預(yù)計(jì)財(cái)政收入增長(zhǎng)仍將延續(xù)放緩態(tài)勢(shì)。財(cái)政增收壓力與財(cái)政支出剛性帶來(lái)的財(cái)政收支矛盾凸顯，而涵養(yǎng)經(jīng)濟(jì)內(nèi)生增長(zhǎng)動(dòng)力，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展后勁，有利于未來(lái)財(cái)政增收，當(dāng)然，也迫切需要提高財(cái)政支出有效性，以持續(xù)發(fā)揮財(cái)政資金在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型中的引導(dǎo)作用。

財(cái)政收入增長(zhǎng)面臨較大壓力

北京市經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)放緩，多項(xiàng)財(cái)稅改革持續(xù)推進(jìn)，進(jìn)一步落實(shí)對(duì)各類主體的減稅降費(fèi)政策，實(shí)施土地減量規(guī)劃等，都會(huì)影響財(cái)政增收能力，導(dǎo)致全市財(cái)政收入增長(zhǎng)面臨較大壓力。

經(jīng)濟(jì)下行壓力不減，支撐財(cái)政收入增長(zhǎng)的動(dòng)力不足。北京市經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)處于“換檔期”，經(jīng)濟(jì)增速有所回落，從2010年之前10%以上的增長(zhǎng)下滑至2016年6.7%的增長(zhǎng)。2017年一季度實(shí)現(xiàn)6.9%增長(zhǎng)多與周期性因素有關(guān)，在需求未見明顯改善情況下，經(jīng)濟(jì)下行壓力依然較大。這在很大程度上導(dǎo)致財(cái)政收入增長(zhǎng)乏力。

多項(xiàng)財(cái)稅改革舉措減少了地方財(cái)政收入。北京自2012年9月開始試點(diǎn)“營(yíng)改增”，到2016年5月“營(yíng)改增”擴(kuò)圍，僅此一項(xiàng)改革就導(dǎo)致一般公共預(yù)算收入統(tǒng)計(jì)口徑調(diào)整前后相差10.7個(gè)百分點(diǎn)。實(shí)施《疏解非首都功能產(chǎn)業(yè)的稅收支持政策（試行）》，對(duì)被疏解企業(yè)提供增值稅、營(yíng)業(yè)稅、所得稅等多項(xiàng)稅收優(yōu)惠政策，進(jìn)一步影響稅收收入增長(zhǎng)。

減稅降費(fèi)等因素較多影響財(cái)政收入增長(zhǎng)。進(jìn)一步減輕各類稅收主體稅收負(fù)擔(dān)，貫徹實(shí)施增值稅率減并檔政策，擴(kuò)大對(duì)于小型微利企業(yè)、科技型中小企業(yè)、創(chuàng)投企業(yè)的稅收優(yōu)惠，個(gè)人所得稅稅前扣除商業(yè)健康保險(xiǎn)支出，延遲推行資管產(chǎn)品增值稅政策；持續(xù)深化“放管服”改革，取消77項(xiàng)行政審批事項(xiàng)，降低社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)率，減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)50億元，各類政策性減收因素疊加，直接減少北京地方財(cái)政收入，給地方財(cái)政增收帶來(lái)較大壓力。

土地減量規(guī)劃的實(shí)施拉低政府性基金收入。近年北京市逐漸轉(zhuǎn)變?cè)械某鞘邪l(fā)展理念，向更加突出首都功能的城市精細(xì)化發(fā)展模式轉(zhuǎn)變，嚴(yán)格控制建設(shè)用地總量，實(shí)施土地減量規(guī)劃，國(guó)有建設(shè)用地計(jì)劃供應(yīng)面積持續(xù)下滑，由2010年的6400公頃下降至2017年的3900公頃，實(shí)際供地往往不能完成全年計(jì)劃，導(dǎo)致國(guó)有土地使用權(quán)收入增長(zhǎng)轉(zhuǎn)負(fù)，拉低政府性基金收入。

未來(lái)財(cái)政收入增長(zhǎng)仍將放緩

隨著經(jīng)濟(jì)不斷放緩，北京市財(cái)政收入增長(zhǎng)也持續(xù)放緩，“十一五”時(shí)期（2006-2010年）、“十二五”時(shí)期（2011-2015年）財(cái)政收入平均增長(zhǎng)31.2%、13%，2016年更是放緩至近年較低的負(fù)增長(zhǎng)水平。未來(lái)貨幣政策將延續(xù)穩(wěn)中趨緊，北京市實(shí)體經(jīng)濟(jì)終端需求依然乏力，嚴(yán)格的房地產(chǎn)調(diào)控政策將進(jìn)一步發(fā)揮作用，經(jīng)濟(jì)放緩態(tài)勢(shì)仍將延續(xù)，將進(jìn)一步導(dǎo)致財(cái)政收入放緩。

從財(cái)政收入構(gòu)成看，北京市一般公共預(yù)算收入持續(xù)波動(dòng)放緩，“十一五”時(shí)期、“十二五”時(shí)期平均增長(zhǎng)20.9%、15.1%，2016年增長(zhǎng)7.5%，是2013年以來(lái)同期最低水平。土地供應(yīng)下降背景下，占比兩成多的政府性基金收入大幅下滑。2016年，北京市政府性基金收入1316.5億元，同比下降35.1%，連續(xù)第二年負(fù)增長(zhǎng)，未來(lái)北京市將落實(shí)新的城市總體規(guī)劃，推動(dòng)新增建設(shè)用地供應(yīng)與減量騰退用地掛鉤，國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入將繼續(xù)減少，政府性基金收入將延續(xù)回落態(tài)勢(shì)。

從一般公共預(yù)算收入看，稅收收入是一般公共預(yù)算收入的主體，占比90%左右，2016年，北京市國(guó)稅與地稅稅收收入增長(zhǎng)大幅下降至4.4%，延續(xù)2011年以來(lái)的放緩態(tài)勢(shì)?？紤]“營(yíng)改增”政策影響，合并計(jì)算的增值稅與營(yíng)業(yè)稅（占比四成以上）同比下降5.4%，是2010年以來(lái)首次出現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)；占比兩成多的企業(yè)所得稅同比增長(zhǎng)6.9%，延續(xù)2011年以來(lái)的波動(dòng)放緩態(tài)勢(shì)；占比一成左右的個(gè)人所得稅同比增長(zhǎng)19.5%，保持較為平穩(wěn)增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。未來(lái)，工業(yè)終端需求依然乏力，近半年來(lái)的庫(kù)存周期上升期將轉(zhuǎn)入下降期，信貸投放規(guī)模收縮將下拉金融業(yè)增長(zhǎng)，房地產(chǎn)調(diào)控政策效果顯現(xiàn)，房地產(chǎn)及相關(guān)產(chǎn)業(yè)將回落，功能疏解、轉(zhuǎn)型升級(jí)和環(huán)境優(yōu)化的多重影響將持續(xù)影響流通服務(wù)業(yè)，工業(yè)與服務(wù)業(yè)見頂回落，將持續(xù)影響主要稅種稅收收入，預(yù)計(jì)主要稅種將延續(xù)放緩態(tài)勢(shì)。

財(cái)政收支處于“緊平衡”狀態(tài)

北京市財(cái)政資金用于滿足國(guó)家法律規(guī)定及重點(diǎn)領(lǐng)域的剛性支出占比80%以上，可用于支持重大公共項(xiàng)目建設(shè)的資金及本級(jí)政府自由支配的資金有限，與我國(guó)主要大城市相比，特別是落實(shí)保障非首都功能有序疏解，促進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展，加強(qiáng)城市精細(xì)化管理等頗具北京特色的重大舉措過程中，迫切需要財(cái)政資金的充分支持。

從市級(jí)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)看，北京市財(cái)政支出的剛性需求較多，收支平衡難度很大，財(cái)政收支持續(xù)處于“緊平衡”狀態(tài)。據(jù)公開支出項(xiàng)目統(tǒng)計(jì)，教育、科學(xué)技術(shù)、社會(huì)保障和就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、公共安全占比較大，近七年來(lái)，上述各項(xiàng)占比基本為15%、5%、11%、6%和7%，五項(xiàng)合計(jì)占比為45%左右，再加上北京市財(cái)政資金需部分用來(lái)滿足首都政治功能支出，因此北京市剛性支出合計(jì)占比達(dá)到80%以上。未來(lái)，北京市需要財(cái)政在圍繞京津冀協(xié)同發(fā)展、首都生態(tài)環(huán)境建設(shè)、城市精細(xì)化管理等特色領(lǐng)域提供支持；繼續(xù)在提升公共服務(wù)水平、保障民生等重點(diǎn)領(lǐng)域，增加對(duì)保障性住房、社會(huì)保障和就業(yè)、教育、衛(wèi)生、科技、文化事業(yè)的投入；進(jìn)一步探索引用產(chǎn)業(yè)基金、PPP等方式推動(dòng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，培育“高精尖”產(chǎn)業(yè)，支持科技自主創(chuàng)新和節(jié)能減排等。

從京滬比較看，上海市財(cái)政收入平穩(wěn)較快增長(zhǎng)，2016年實(shí)現(xiàn)16.1%的增長(zhǎng)，較2015年提高2.8個(gè)百分點(diǎn)，延續(xù)自2011年以來(lái)的上漲態(tài)勢(shì)。這既得益于上海市經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量和效益的提高，三大產(chǎn)業(yè)均衡平穩(wěn)增長(zhǎng)，及全市開始享受到前期改革和完善城市功能投入所釋放的紅利，如自由貿(mào)易區(qū)先行先試的改革紅利，“營(yíng)改增”改革中享受較多中央返還收入等，又得益于上海市相對(duì)較低的剛性支出水平，用于教育、科學(xué)技術(shù)、社會(huì)保障和就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、公共安全的占比合計(jì)32%左右，明顯低于北京剛性支出水平，這為上海市政府留出較多可自由支配財(cái)政資金。

發(fā)揮財(cái)政資金長(zhǎng)期使用效率

未來(lái)，著眼發(fā)揮財(cái)政資金的長(zhǎng)期使用效率，將更有利于引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，這就需要積極培育稅源增長(zhǎng)點(diǎn)，增強(qiáng)未來(lái)財(cái)政增收能力，還需要提高財(cái)政支出的有效性，既要積極貫徹國(guó)家關(guān)于財(cái)稅體制改革的有關(guān)政策，加強(qiáng)預(yù)算管理，穩(wěn)步有序推進(jìn)地方政府債務(wù)置換，規(guī)范地方政府債券發(fā)行，又要提高財(cái)政資金使用效率，加快PPP項(xiàng)目落地進(jìn)程，靈活運(yùn)用產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金，充分發(fā)揮財(cái)政資金放大效應(yīng)，提高社會(huì)資本參與公共設(shè)施建設(shè)積極性。

培育稅源增長(zhǎng)點(diǎn)，為未來(lái)財(cái)政增收提供支撐。加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)，積極培育“高精尖”產(chǎn)業(yè)發(fā)展壯大。盡快推動(dòng)北京市科研項(xiàng)目和經(jīng)費(fèi)管理28條新政落地生效，落實(shí)高新技術(shù)企業(yè)稅收優(yōu)惠等財(cái)稅政策，運(yùn)用基金等市場(chǎng)化方式促進(jìn)科技企業(yè)發(fā)展壯大，吸引更多高端制造業(yè)落戶北京。加快發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)，鼓勵(lì)科技金融、綠色金融等新型金融業(yè)態(tài)發(fā)展。

提高財(cái)政支出的有效性。首先，保障財(cái)政資金使用有效性，遵循量入為出的原則，合理安排財(cái)政支出總體規(guī)模，圍繞京津冀協(xié)同發(fā)展、創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展、首都生態(tài)環(huán)境建設(shè)、城市治理、提升公共服務(wù)水平等重點(diǎn)領(lǐng)域統(tǒng)籌安排財(cái)政資金。

其次，盤活財(cái)政資金存量，提高財(cái)政資金使用效率。加強(qiáng)對(duì)閑置財(cái)政資金的管理，對(duì)沒有嚴(yán)格按照進(jìn)度執(zhí)行的預(yù)算支出資金，對(duì)預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度緩慢形成較多結(jié)余資金的項(xiàng)目，及時(shí)調(diào)入一般公共預(yù)算，用于滿足其他支出項(xiàng)目需求。

最后，充分發(fā)揮財(cái)政資金的放大效應(yīng)，在首都發(fā)展擁有迫切需求的領(lǐng)域加快政府與社會(huì)資本對(duì)接，利用PPP項(xiàng)目帶動(dòng)社會(huì)資金和政府融資基金的對(duì)接，充分發(fā)揮政府引導(dǎo)基金的杠桿作用，促進(jìn)社會(huì)資本和投資機(jī)構(gòu)參與北京市重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)。

（作者單位：北京市經(jīng)濟(jì)信息中心經(jīng)濟(jì)研究部）endprint