垃圾分類 走到拐點

李雪

按下“廚余垃圾”桶旁的呼叫器，經(jīng)過檢查分類無誤后，居民將廚余垃圾投入到密閉的垃圾桶，然后將裝垃圾的塑料袋投入“其他垃圾”桶。目前，在崇文門外街道崇文門東大街社區(qū)，這樣的垃圾分類情景每天都在上演著。

記者在這個社區(qū)里看到，與常見的塑料分類垃圾桶不同，社區(qū)里每隔不遠處就擺著一排不銹鋼垃圾桶——一體式，三個投放口，分為“可回收物”、“廚余垃圾”和“其他垃圾”。

在垃圾桶旁邊，有專人做垃圾分類指導員，對附近小區(qū)居民投放垃圾進行引導：菜幫菜葉、剩菜剩飯倒入廚余垃圾桶；紙類、塑料、玻璃、金屬屬于可回收物；食品袋、保鮮膜等需要投入到“其他垃圾”桶。據(jù)這里的垃圾分類指導員告訴記者，分類投放后的垃圾將用專車分開運輸，廚余垃圾每天都要清理。

目前，除了崇東、崇西社區(qū)，在北京朝陽區(qū)雙花園南里一區(qū)、勁松中社區(qū)五區(qū)、惠新北里社區(qū)等多個居民小區(qū)里，都開展垃圾分類試點工作，并取得了一定成效。

據(jù)市城市管理委固廢處處長馮向鵬此前接受媒體采訪時介紹，從今年開始，每個區(qū)至少有一個街道，其他街道至少有一個社區(qū)，普遍開展“垃圾分類示范片區(qū)”的創(chuàng)建工作。通過示范片區(qū)，不斷擴大垃圾分類的覆蓋范圍。

今年3月，國家發(fā)改委、住建部發(fā)布了《生活垃圾分類制度實施方案》，要求北京等全國46個城市先行在相關(guān)主體范圍內(nèi)實施生活垃圾強制分類，這些城市要在2017年底前制定出臺辦法，細化垃圾分類類別、品種、投放、收運、處置等方面要求。

據(jù)了解，北京市的《關(guān)于進一步推進本市垃圾分類的實施意見》目前已經(jīng)編制完成，待市政府審批后，將于近期發(fā)布實施。計劃到2020年，可回收物、廚余垃圾和其他垃圾分類投放、分類收集、分類運輸、分類處理體系基本形成；市民分類投放習慣初步養(yǎng)成；對于可推行垃圾分類的區(qū)域，分類收集、運輸、處理覆蓋率要達到100%。

在北京已經(jīng)開展了多年的生活垃圾分類，即將走入拐點，進入一個新的階段。

垃圾分類勢在必行

垃圾分類，就是指按一定規(guī)定或標準將垃圾分類儲存、分類投放和分類搬運等一系列活動的總稱。分類的目的就是為了將廢棄物分流處理，廚余垃圾可以運到生活垃圾堆肥廠或餐廚垃圾處理廠進行生化處理，生產(chǎn)肥料產(chǎn)品并被用戶使用；可回收物進入再生資源回收網(wǎng)絡(luò)體系回收加工再利用，生產(chǎn)出可再生原料或產(chǎn)品，進入市場；其他垃圾則進行焚燒或填埋處理。

通過垃圾分類，可以減少垃圾的填埋量和焚燒量，從而節(jié)約土地資源，避免或減少填埋或焚燒所產(chǎn)生的環(huán)境污染。因此，垃圾分類具有生態(tài)、社會、經(jīng)濟三方面的效益。

從1996年“西城區(qū)大乘巷社區(qū)率先推動以廢品回收為主要內(nèi)容的垃圾分類”算起，北京市垃圾分類工作已經(jīng)持續(xù)了20余年。

2000年，住建部確定北京等8座城市試點垃圾分類，開始“可回收”、“不可回收”兩分法的推廣。同年，北京申奧成功，使得“垃圾分類”進入政府主導層面。

2011年，北京市發(fā)布《北京市生活垃圾管理條例》。確立垃圾分類工作基本原則：“全程管理、系統(tǒng)銜接、科學分類、適應處理”。

2010年至2016年期間，北京市在3759個小區(qū)開展了垃圾分類示范，覆蓋到80%的小區(qū)，覆蓋人口800萬人以上。配置分類垃圾桶400多萬套，社區(qū)分類投放站5萬余個，廚余垃圾專用運輸車輛1100余輛。

2015年，東城區(qū)、房山區(qū)被住建部等五部委評為全國垃圾分類首批示范城（區(qū)）。

應該說，北京市開展20余年的垃圾分類取得了不少進展，但是，目前仍然存在很多問題。

很多北京市民都有這樣的感受，自己在家將分類好了的垃圾投入到分類垃圾桶中，市政的環(huán)衛(wèi)垃圾車來了，卻將垃圾全部都混裝進一個車里。這大大挫傷了市民垃圾分類的積極性。而從分運、分類處理的角度來看，如果在源頭分類環(huán)節(jié)有的市民分類，而有的市民沒有分類，也達不到分類裝車、分類處理的要求。因此可以看出，從前端的分類儲存、投放，到分類轉(zhuǎn)運、分類處理，垃圾分類是一環(huán)緊扣一環(huán)的，哪一個環(huán)節(jié)“掉鏈子”都不行。

目前，北京市的城市垃圾分類回收處理系統(tǒng)的建設(shè)并不完善。據(jù)中國人民大學環(huán)境學院教授、博士生導師宋國君告訴記者，由于沒有切實進行垃圾分類，北京目前基本所有生活垃圾都作為“其他垃圾”，進行填埋或焚燒處理。

與此同時，城市垃圾的產(chǎn)生量已經(jīng)越來越大，從2005 到2014 年，北京市城市生活垃圾年清運量從454.6萬噸增長至733.8 萬噸。北京面臨的垃圾問題已經(jīng)越來越嚴峻，這其中，既有市民消費增長的原因，也有網(wǎng)絡(luò)購物、外賣、快遞等新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展帶來了更多包裝廢棄物的緣由。

如果實現(xiàn)源頭分類、廚余單獨處理、可回收物資源回收利用，垃圾減量空間是非常大的。比照與內(nèi)地生活習慣相似的中國臺灣省生活垃圾管理經(jīng)驗，在經(jīng)歷了“填埋為主”、“焚燒為主、填埋為輔”、“資源回收”、“零廢棄”4個政策階段之后，臺灣人均生活垃圾日清運量從1kg 以上降低至0.3kg 以下，焚燒量從最高點降低50%以上。據(jù)估算，如果實施分類減量，能夠使得北京市生活垃圾管理社會成本從2015年的42.2億元降低至15.3億元，降低36%。

切實有效的生活垃圾分類管理體系建設(shè)，對于北京這座城市來說，是勢在必行的事情。

循序漸進，獎勵引導

為切實推動生活垃圾分類，今年3月，國家發(fā)展改革委、住建部發(fā)布了《生活垃圾分類制度實施方案》（以下簡稱《方案》），《方案》在總結(jié)此前試點工作經(jīng)驗教訓的基礎(chǔ)上，提出了“政府推動，全民參與；因地制宜，循序漸進；完善機制，創(chuàng)新發(fā)展；協(xié)同推進，有效銜接”的基本原則。

《方案》首先明確政府在生活垃圾分類制度推進過程中必須發(fā)揮主導作用。省級人民政府和國務(wù)院有關(guān)部門應對生活垃圾分類工作加強指導；各城市人民政府應承擔起主體責任，完善相關(guān)法規(guī)，加大資金支持，強化監(jiān)督檢查；責任明確的公共機構(gòu)和企事業(yè)單位也應做好帶頭示范，推動全社會參與生活垃圾分類。endprint

其次，《方案》提出要循序漸進推進生活垃圾分類。之所以要循序漸進，是由于生活垃圾分類涉及社會生活方方面面，不可能一蹴而就。從可操作的角度出發(fā)，《方案》提出強制分類和引導分類同時開展的總體思路，在部分具備條件的區(qū)域?qū)矙C構(gòu)和企事業(yè)單位先行實施強制分類，對于城鎮(zhèn)居民，在目前法律法規(guī)尚不健全的情況下仍以引導分類為主。

“部分具備條件的區(qū)域”包括北京在內(nèi)的46個城市，在2020年底前，要先行實施生活垃圾強制分類。這些城市的黨政機關(guān)，學校、科研、文化、出版、廣播電視等事業(yè)單位，協(xié)會、學會、聯(lián)合會等社團組織，車站、機場、碼頭、體育場館、演出場館等公共場所管理單位及賓館、飯店、購物中心、超市、農(nóng)貿(mào)市場、商鋪、商用寫字樓等企業(yè)負責對其產(chǎn)生的生活垃圾進行強制分類。

生活垃圾強制分類為何從城市開始，并從機關(guān)單位、公共場所以及賓館飯店等入手？作為一項系統(tǒng)工程，垃圾分類需要循序漸進。從更具有可操作性的主體做突破口，能夠起到很好的示范效應，從而引導居民養(yǎng)成主動分類的習慣。

從發(fā)達國家垃圾分類的經(jīng)驗來看，推進生活垃圾分類必須提高公眾參與度，使垃圾分類理念深入人心，成為人們的自覺行為?！斗桨浮芬箝_展多種形式的環(huán)保宣傳、強化國民教育，引導公眾從身邊做起、從點滴做起。同時通過建設(shè)生活垃圾分類示范教育基地、開展垃圾分類收集專業(yè)知識和技能培訓、建立垃圾分類督導員及志愿者隊伍等措施，形成良好的全民參與氛圍，確保工作有效推進。

居民形成分類習慣是個長期的過程，除了加強宣傳教育，對居民個人要采取激勵和約束相結(jié)合的措施。《方案》提出：一是城市人民政府可結(jié)合實際制定居民生活垃圾分類指南，引導居民自覺、科學地開展生活垃圾分類。二是此前已制定地方性法規(guī)、對居民生活垃圾分類提出強制要求的，仍按原規(guī)定繼續(xù)實施。三是在實施生活垃圾強制分類的城市選擇不同類型的社區(qū)，開展居民生活垃圾強制分類示范試點，并根據(jù)試點情況完善地方性法規(guī)，逐步擴大強制分類實施范圍。四是引導居民單獨投放有害垃圾，分類投放其他生活垃圾，結(jié)合本地實際盡可能干濕分類、深入分類。

垃圾分類要在獎勵引導的體制機制上下功夫，誰分了就給相應的好處，各個小區(qū)要創(chuàng)造好辦法。在記者探訪的崇外街道崇東社區(qū)，這里一方面有引導員對居民投放垃圾進行引導，此外，對于廚余垃圾的分類投放，采用積分鼓勵的形式。

投放前，社區(qū)居民按下廚余垃圾投放口旁的按鈕呼叫指導員，指導員會對廚余垃圾進行稱重，計算積分之后，在手機端APP上給居民的賬戶進行積分，積分達到一定數(shù)量可以兌換相應的糧油用品。這種結(jié)合了人工引導和智能積分的系統(tǒng)，讓垃圾分類的居民參與度和精準度大大提升。據(jù)統(tǒng)計，從今年5月崇外街道崇東、崇西社區(qū)開展分類以來，截至7月底，兩個社區(qū)產(chǎn)生的廚余垃圾分出收集量由原來的每月0公斤，上升到月39333公斤，精準率和收集率顯著提升。社區(qū)居民垃圾分類知曉率也大大提升。

除了崇東社區(qū)，目前在北京其他試點小區(qū)里，主要也是通過積分獎勵、商品兌換、增值服務(wù)等鼓勵方式，激發(fā)居民的分類積極性，培養(yǎng)分類意識。

產(chǎn)生者買單

不過，光有獎勵措施還不夠。過去，垃圾分類推進艱難，原因之一就是居民的生活習慣問題。既沒有嚴苛的處罰，也沒有誘人的利益，習慣自然難以養(yǎng)成。積分制的獎勵機制，對于部分高收入、低素質(zhì)人群來說，激勵作用有限。因此，除了明確垃圾分類的獎勵措施外，還應形成有效的約束機制。

在日本，對垃圾分類投棄有明確要求：每天只回收固定的垃圾種類，如每周一收塑料容器類垃圾；每周四收錫罐等垃圾，每月的第四個星期三收報紙雜志及布制品等，這些垃圾都必須在指定日期前放到指定地點。其次，日本《廢棄物處理法》規(guī)定，胡亂丟棄廢棄物者最高可被處以5年有期徒刑，并處罰金1000萬日元（約合人民幣54萬元）。

而在中國，對于居民投放廢棄物應當如何監(jiān)督檢查，對于不分類應該處以何等懲罰措施，誰來執(zhí)法？這些都是需要結(jié)合國情去考慮的問題。

此外，從國際經(jīng)驗來看，垃圾計量收費模式應用普遍，方式多樣。在日本，生活垃圾分類采取買塑料袋的方式，購買專用的垃圾袋和垃圾處理票，垃圾越多、花錢越多。臺北市同樣采取生活垃圾隨袋收費的計量收費政策，居民購買具有防偽標識的專用垃圾袋才允許排放其他垃圾。

宋國君認為，可以率先在公共機構(gòu)和相關(guān)企業(yè)實施生活垃圾強制源頭分類。約束方式上，或者強制分類，違者罰款，或者計量收費，使這些機構(gòu)承擔分類收運的全部費用。計量收費在以上機構(gòu)實施成熟后，再逐步推廣到有物業(yè)管理小區(qū)、無物業(yè)管理的小區(qū)等。隨著政策的實施，需運輸和末端處置的垃圾減少，在實施垃圾分類的城市，居民負擔的垃圾成本將降低。臺北市的經(jīng)驗是其他垃圾人均日清運量降低80%，人均負擔成本降低2/3。

不過他強調(diào)，收費只是起到促進作用，仍然有必要循序漸進實現(xiàn)強制源頭分類。因為如果一家不分類，整桶的垃圾都不符合分類處理的標準了，“就像一條臭魚壞了一鍋湯一樣?！彼詮娭圃搭^分類和計量收費需要同時配合。

體系建設(shè)應引入社會資本

垃圾分類確實是一項非常復雜且系統(tǒng)的工作，如不能打通后續(xù)收運、利用、處理、產(chǎn)品使用等諸多環(huán)節(jié)，垃圾分類工作將難以持續(xù)?！斗桨浮芬虼酥貜娬{(diào)了收運、回收、終端處理等設(shè)施建設(shè)與前端分類工作的配套銜接，避免影響居民垃圾分類的積極性和分類效果?！斗桨浮芬螅谑占A段要完善垃圾分類標志、改造垃圾房、轉(zhuǎn)運站等。在運輸階段要配備專用收運車輛，避免將分類好的垃圾混合裝運。要完善與垃圾分類相銜接的終端處理設(shè)施。此外，《方案》還提出要建立與再生資源利用相協(xié)調(diào)的回收體系。

目前，城市垃圾的回收由“拾荒大軍”在發(fā)揮著作用，加工環(huán)節(jié)也普遍是小作坊。然而，這樣的廢品回收方式不是長久之計，一方面，北京關(guān)閉了82個廢品交易集散地中的80個，河北關(guān)閉了大量低端的小造紙廠、小冶金廠等。廢品回收及再制造業(yè)的萎縮，導致在北京從事廢品回收的人群急劇減少。這樣一來，更多的可回收物進入了城市的垃圾處理系統(tǒng)，無形之中增加了政府的負擔。更重要的是，這樣的廢品回收加工再利用系統(tǒng)并不規(guī)范，加工再利用過程中會產(chǎn)生二次污染和安全等問題。endprint

為了推進垃圾收運系統(tǒng)與再生資源回收利用系統(tǒng)的銜接，北京推進“生活垃圾”和“再生資源”兩套回收系統(tǒng)的“兩網(wǎng)融合”。兩網(wǎng)融合是把再生資源回收網(wǎng)絡(luò)楔進環(huán)衛(wèi)系統(tǒng)的垃圾清運網(wǎng)絡(luò)。通常是政府購買服務(wù)，選擇同一家運營主體承擔環(huán)衛(wèi)清運、資源回收加工等工作，為政府提供生活垃圾一攬子解決方案。

“政府應責無旁貸地對生活垃圾分類管理負起主要責任，同時應該盡量利用市場化手段?！彼螄J為，可回收物再利用行業(yè)其實很適合民營企業(yè)來經(jīng)營，而不適合政府直接負責，因為垃圾的種類多、繁雜、瑣碎。目前，垃圾清除處理主要是事業(yè)單位或由事業(yè)單位轉(zhuǎn)型不久的國有企業(yè)，他建議進一步推進市場化改革，使民營企業(yè)不僅能夠通過PPP參與垃圾末端處置，也能夠參與垃圾分類收集、運輸環(huán)節(jié)，尤其是將可回收物加工利用成為再生原料產(chǎn)品。政府需公平地提供補貼和經(jīng)營場所，使其探索打通收集運輸與資源回收的分隔，形成資源回收穩(wěn)定的利益鏈條。

加強垃圾焚燒監(jiān)管

在末端的垃圾處置環(huán)節(jié)，盡管垃圾填埋仍是北京主要的無害化處理方式，然而近年來垃圾焚燒被作為快速解決垃圾圍城的曙光。截至2016 年4 月，北京市正常運營的生活垃圾焚燒廠有3 座，據(jù)《北京市生活垃圾處理設(shè)施建設(shè)三年實施方案（2013-2015年）》及公開報道的建設(shè)進度，至2018年，另外八座焚燒廠將正常運行，年焚燒量將達597.2萬噸。北京市生活垃圾焚燒率將在2017年末至2018年初年達到高峰，接近60%。

但是，在垃圾焚燒的過程中，如果工藝控制不好，會產(chǎn)生二惡英，這是一種公認的致癌物質(zhì)。

對此宋國君表示，鑒于目前的污染成本低，需要加強監(jiān)管。他建議建立排污許可證制度，由省級環(huán)保部門為焚燒廠和填埋場發(fā)放排污許可證，保證焚燒廠、填埋場的達標排放，杜絕“低價中標、排放超標”、違法焚燒工業(yè)垃圾等現(xiàn)象。提高污染成本，也將有利于生活垃圾分類體系的建設(shè)。

垃圾分類，看似只是老百姓身邊的一件小事。但實際上它是衡量市民文明素質(zhì)、城市精細化管理水平的重要標志。這項工作開展、落實的好壞會對自然環(huán)境、社會環(huán)境產(chǎn)生很大的影響，也是建設(shè)生態(tài)文明社會的重要組成部分。北京作為首善之區(qū)，垃圾分類工作更應該走在前面，這需要政府下定決心，積極進行整體的規(guī)劃、引導、建設(shè)，企業(yè)、公眾和社會組織齊心協(xié)力共同參與，才能最終讓垃圾分類不再成為擺設(shè)、口號，而是真正成為共識和行動，形成一項長期、運行良好的城市管理和公共服務(wù)體制機制。endprint