某市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目運(yùn)用PPP模式的案例分析

羅國(guó)瓊+康洋+沈東

摘 要：城市基礎(chǔ)設(shè)施是城市正常運(yùn)行和健康發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，但隨著我國(guó)城市的快速發(fā)展，政府傳統(tǒng)模式下單一的融資渠道已經(jīng)無(wú)法滿足日趨增長(zhǎng)的市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的需求。因此在市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中引入PPP模式成為了解決此難題的有效途徑。運(yùn)用PPP模式降低政府財(cái)政負(fù)擔(dān)和負(fù)債水平，拓寬社會(huì)資本投資渠道，提高公共產(chǎn)品的供給效率。

本文以某市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目為例，具體闡述項(xiàng)目狀況，詳細(xì)分析了PPP模式運(yùn)用于此項(xiàng)目具有化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、減輕財(cái)政支出壓力、完善某市政基礎(chǔ)設(shè)施的運(yùn)營(yíng)管理和供給效率等優(yōu)勢(shì)。

關(guān)鍵詞：PPP模式；市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目；

1 引言

任何一個(gè)城市的生存與發(fā)展很大程度上依賴于為促進(jìn)各種社會(huì)活動(dòng)而建設(shè)的基礎(chǔ)設(shè)施。城市基礎(chǔ)設(shè)施是城市正常運(yùn)行和健康發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，對(duì)于改善人居環(huán)境、增強(qiáng)城市綜合承載能力、提高城市運(yùn)行效率、穩(wěn)步推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化具有重要作用。根據(jù)《關(guān)于加強(qiáng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)[2013]36號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱“36號(hào)文”）和《全國(guó)城市市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)“十三五”規(guī)劃》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)劃》）等文件精神，加強(qiáng)城市道路與橋梁的養(yǎng)護(hù)、改造，加強(qiáng)市政公用設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，提高既有路網(wǎng)的承載能力和運(yùn)行水平，增加基本公共服務(wù)供給成為了我國(guó)市政基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展的首要目的。但在當(dāng)前形勢(shì)下，市政基礎(chǔ)設(shè)施一般具有建設(shè)成本高、周期長(zhǎng)、管理混亂等特征，并且政府在資金和運(yùn)營(yíng)維護(hù)能力方面存在的局限性，因此在市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過(guò)程中，采用政府和社會(huì)資本合作（Pubic-private Partnership）模式實(shí)施項(xiàng)目，通過(guò)引入新的投融資結(jié)構(gòu)、風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制和監(jiān)管機(jī)制，有利于解決政府在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域投融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)維護(hù)中面臨的多方面問(wèn)題。

本文筆者將結(jié)合某市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目（以下簡(jiǎn)稱“該項(xiàng)目”），通過(guò)分析該項(xiàng)目的實(shí)際運(yùn)作過(guò)程，與大家分享市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運(yùn)用PPP模式的經(jīng)驗(yàn)，共同探討市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運(yùn)用PPP模式的發(fā)展趨勢(shì)與問(wèn)題。

2 “某市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目”運(yùn)用PPP模式案例介紹

2.1 案例選取原因

該項(xiàng)目包括18個(gè)市政道路基礎(chǔ)設(shè)施子項(xiàng)目，項(xiàng)目總投資約47億元。該項(xiàng)目具有整合要求高、協(xié)調(diào)面廣、工程量大及工期緊迫等特點(diǎn)，且該項(xiàng)目涉及了大量的征地拆遷補(bǔ)償費(fèi)。具有一定的行業(yè)代表性，因此選取該項(xiàng)目作為案例分析。

2.2 項(xiàng)目概況

該項(xiàng)目包括了18個(gè)子項(xiàng)目，其中包括市政道路工程、管網(wǎng)工程、照明工程、交安工程、綠化工程、涵洞、管廊、橋涵工程、溝渠及相關(guān)的配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等。該項(xiàng)目總投資約47億元，總投資包含了建筑與安裝工程費(fèi)、工程建設(shè)其他費(fèi)（包括部分征地拆遷補(bǔ)償費(fèi)），預(yù)備費(fèi)以及建設(shè)期利息。

2.3 項(xiàng)目運(yùn)作方式

PPP項(xiàng)目的運(yùn)作方式種類繁多，主要包括委托運(yùn)營(yíng)、管理合同、移交-運(yùn)營(yíng)-移交（TOT）、建設(shè)-運(yùn)營(yíng)-移交（BOT）、建設(shè)-擁有-運(yùn)營(yíng)（BOO）、建設(shè)-擁有-運(yùn)營(yíng)-移交（BOOT）等。具體運(yùn)作方式的選擇主要由項(xiàng)目概況、項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分配基本框架、融資需求、改擴(kuò)建需求和期滿處置等因素決定。根據(jù)該項(xiàng)目的實(shí)際情況，借助于決策樹(shù)分析工具，該項(xiàng)目采用“EPC+BOT”的運(yùn)作方式。

2.4 項(xiàng)目合作期限

結(jié)合項(xiàng)目概況、項(xiàng)目投資總額、項(xiàng)目當(dāng)?shù)刎?cái)政一般公共預(yù)算支出數(shù)額以及對(duì)潛在社會(huì)資本方的市場(chǎng)測(cè)試，最總通過(guò)測(cè)算確定該項(xiàng)目合作期為15年，其中建設(shè)期3年，運(yùn)營(yíng)維護(hù)期12年。該項(xiàng)目合作期內(nèi)，項(xiàng)目公司投資建設(shè)形成項(xiàng)目設(shè)施固定資產(chǎn)屬政府方所有，項(xiàng)目公司僅在運(yùn)營(yíng)期內(nèi)擁有該項(xiàng)目固定資產(chǎn)的運(yùn)營(yíng)維護(hù)權(quán)，合作期結(jié)束后，項(xiàng)目公司按照PPP協(xié)議約定的移交范圍、移交標(biāo)準(zhǔn)和移交程序?qū)㈨?xiàng)目設(shè)施向政府方進(jìn)行無(wú)償移交。

2.5 項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制

該項(xiàng)目是無(wú)使用者付費(fèi)的市政道路，屬于非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目。社會(huì)資本方主要依靠政府付費(fèi)收回投資成本及獲取合理利潤(rùn)。綜合項(xiàng)目實(shí)際情況，決定采取“政府付費(fèi)”的付費(fèi)方式。該項(xiàng)目的“政府付費(fèi)”由可用性服務(wù)費(fèi)和運(yùn)營(yíng)維護(hù)費(fèi)組成。

2.6 運(yùn)營(yíng)維護(hù)費(fèi)的測(cè)算

該項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)維護(hù)費(fèi)主要由外購(gòu)動(dòng)力費(fèi)、維修費(fèi)（含大修費(fèi)）、人員工資及福利、項(xiàng)目公司管理費(fèi)等費(fèi)用構(gòu)成。該方案測(cè)算的數(shù)據(jù)由項(xiàng)目當(dāng)?shù)厥姓缆愤\(yùn)管部門(mén)提供的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)作為參考基數(shù)，并考慮每三年一次大修和每年按照2%的通貨膨脹率來(lái)進(jìn)行測(cè)算。

3 “某市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目”運(yùn)用PPP模式案例分析

3.1 PPP模式應(yīng)用于該項(xiàng)目的優(yōu)勢(shì)

（1）平滑政府財(cái)政支出，減緩政府風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)

該項(xiàng)目前期資本性投入大，通過(guò)引入社會(huì)資本，可將短期建設(shè)支 出轉(zhuǎn)化為合作期內(nèi)的分期支付，有利于平滑財(cái)政支付資金壓力，緩解 政府直接投資壓力，加快項(xiàng)目的有序建設(shè)。

（2）有利于轉(zhuǎn)變政府職能

根據(jù)以往經(jīng)驗(yàn)，政府傳統(tǒng)投資模式下，政府部門(mén)承擔(dān)了項(xiàng)目經(jīng)營(yíng) 者和行業(yè)監(jiān)管者的雙重身份，投資建設(shè)效率、運(yùn)營(yíng)服務(wù)水平、行業(yè)監(jiān) 管水平等均需提高。通過(guò)引入政府與社會(huì)資本合作模式，選擇具備條件的社會(huì)資本參與到項(xiàng)目的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)等過(guò)程中來(lái)，能在一定程度上形成投資建設(shè)主體多元化的格局，有利于從整體上提高項(xiàng)目投資建 設(shè)和運(yùn)營(yíng)效率，促進(jìn)經(jīng)營(yíng)機(jī)制轉(zhuǎn)變，提升行業(yè)整體服務(wù)水平。

（3）優(yōu)化項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分配

引入社會(huì)資本，通過(guò)合理的風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制和監(jiān)管機(jī)制，可改變?cè)趥鹘y(tǒng)模式由政府完全承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的不利局面，將風(fēng)險(xiǎn)向社會(huì)資本轉(zhuǎn)移，有效減少政府承擔(dān)的潛在風(fēng)險(xiǎn)。

實(shí)施政府和社會(huì)資本合作模式項(xiàng)目，有利于調(diào)動(dòng)和發(fā)揮社會(huì)資本 專業(yè)技術(shù)優(yōu)勢(shì)，吸收行業(yè)先進(jìn)管理經(jīng)驗(yàn)，促進(jìn)管理水平、科學(xué)技術(shù)的 提高和完善。

3.2 項(xiàng)目交易結(jié)構(gòu)分析

PPP項(xiàng)目的交易結(jié)構(gòu)是項(xiàng)目結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)中的核心環(huán)節(jié)，需要綜合協(xié)調(diào)和合理配置各方權(quán)利義務(wù)。在PPP模式下，不存在統(tǒng)一、固定的交易結(jié)構(gòu)。每一個(gè)項(xiàng)目，根據(jù)項(xiàng)目邊界條件的不同，就對(duì)應(yīng)著有不同的 交易結(jié)構(gòu)。目前我國(guó)的PPP咨詢機(jī)構(gòu)如雨后春筍般涌現(xiàn)，導(dǎo)致了目前PPP方案編制的水平參差不齊，目前一些剛?cè)胄械淖稍儥C(jī)構(gòu)沒(méi)有理解PPP項(xiàng)目的精髓，在方案的編制和交易結(jié)構(gòu)的設(shè)計(jì)中使用一些“套路”，在不同的項(xiàng)目之間相互抄襲。但要真正做好一個(gè)PPP項(xiàng)目，更多地是要根據(jù)具體項(xiàng)目的具體條件，結(jié)合交易各方的具體訴求和目標(biāo)、項(xiàng)目建設(shè)范圍和資產(chǎn)范圍、項(xiàng)目資產(chǎn)權(quán)屬、項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)、價(jià)格水平及收費(fèi)機(jī)制等問(wèn)題，在依法合規(guī)的前提下，最大程度地回應(yīng)各方關(guān)切目標(biāo)，設(shè)計(jì)出更能符合各方當(dāng)前與長(zhǎng)遠(yuǎn)利益交易結(jié)構(gòu)。endprint

關(guān)于交易結(jié)構(gòu)中的投融資結(jié)構(gòu)的比例，在結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)的時(shí)候應(yīng)考慮項(xiàng)目所在地財(cái)政支出情況，通過(guò)測(cè)算在不同投融資比例和合作期限的情形下，所得到的政府財(cái)政承受能力的情況，從而確定出最優(yōu)的項(xiàng)目合作期限和投融資比例。

3.3 項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制分析

回報(bào)機(jī)制是政府和社會(huì)資本合作的最重要的基礎(chǔ)，關(guān)系到整個(gè)PPP項(xiàng)目的收益回報(bào)。項(xiàng)目的回報(bào)機(jī)制是社會(huì)資本取得投資回報(bào)的資金來(lái)源，根據(jù)PPP項(xiàng)目的運(yùn)作方式以及項(xiàng)目邊界條件等情況，回報(bào)機(jī)制包括使用者付費(fèi)、可行性缺口補(bǔ)助、和政府付費(fèi)等支付方式。

據(jù)財(cái)政部政府和社會(huì)資本合作中心公布的《全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)第五期季報(bào)》統(tǒng)計(jì)，截至2016年12月末，全國(guó)入庫(kù)項(xiàng)目 11，260 個(gè)、總投資 13.5 萬(wàn)億元。按照三種回報(bào)機(jī)制統(tǒng)計(jì)，使用者付費(fèi)項(xiàng)目4687 個(gè)，投資 4.60 萬(wàn)億元，分別占入庫(kù)項(xiàng)目總數(shù)和總投資的 42%和 34%；政府付費(fèi)項(xiàng)目 3591 個(gè)，投資 3.37 萬(wàn)億元，分別占 32%和 25%；可行性缺口補(bǔ)助項(xiàng)目 2982 個(gè)，投資 5.52 萬(wàn)億元，分別占26%和41%，全年政府付費(fèi)和可行性缺口補(bǔ)助兩類項(xiàng)目比重逐步提高到占60%左右，使用者付費(fèi)項(xiàng)目比重逐步下降到占40%左右。

本案例中的項(xiàng)目為市政道路基礎(chǔ)設(shè)施，屬于非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，無(wú)使用者付費(fèi)。因此該項(xiàng)目采用“政府付費(fèi)”的回報(bào)機(jī)制。

在該項(xiàng)目的財(cái)務(wù)測(cè)算中，將政府付費(fèi)采用“股債分離” 的計(jì)算方式。將整個(gè)項(xiàng)目投資分為自有資金和融資兩個(gè)部分，自有資金部分考慮較高的合理利潤(rùn)率，鼓勵(lì)社會(huì)資本在合作項(xiàng)目的過(guò)程中多使用自有資金，以保證項(xiàng)目建設(shè)融資的可靠性。而融資資金部分政府支出的是實(shí)際發(fā)生的貸款成本，這種股債分離的方式，既是在鼓勵(lì)社會(huì)資本僅多的使用自有資金，同時(shí)也體現(xiàn)了PPP模式的精神，有效的控制社會(huì)資本方的利潤(rùn)，使其“盈利但不暴利”。

該項(xiàng)目中最突出的問(wèn)題應(yīng)當(dāng)屬于征地拆遷安置費(fèi)，據(jù)政府初步統(tǒng)計(jì)，該項(xiàng)目的征地拆遷費(fèi)預(yù)計(jì)在26億左右。如若把征地拆遷安置費(fèi)全部納入該項(xiàng)目，將會(huì)導(dǎo)致該項(xiàng)目的政府支出責(zé)任超出政府一般公共預(yù)算支出的10%、社會(huì)資本方接受度低、項(xiàng)目落地困難等諸多問(wèn)題。為解決此問(wèn)題，實(shí)施機(jī)構(gòu)多次對(duì)潛在社會(huì)資本方做市場(chǎng)測(cè)試調(diào)查和咨詢機(jī)構(gòu)的反復(fù)測(cè)算，最終決定將征地拆遷安置費(fèi)的40%納入本PPP項(xiàng)目的總投資中，其余不足部分由政府承擔(dān)。

3.4 PPP項(xiàng)目合同分析

PPP項(xiàng)目合同是政府方與社會(huì)資本方依法就PPP項(xiàng)目合作所訂立的合同。PPP項(xiàng)目合同是整個(gè)合同體系的基礎(chǔ)和核心，政府方與社會(huì)資本方的權(quán)力義務(wù)關(guān)系以及PPP項(xiàng)目的交易結(jié)構(gòu)、風(fēng)險(xiǎn)分配機(jī)制等均通過(guò)PPP項(xiàng)目合同確定，并以此作為各方主張權(quán)利、履行義務(wù)的依據(jù)和項(xiàng)目得以順利實(shí)施的保障。項(xiàng)目公司尚未成立時(shí)，由中標(biāo)社會(huì)資本與實(shí)施機(jī)構(gòu)簽訂PPP項(xiàng)目合同，以明確雙方的合作意向，詳細(xì)約定雙方關(guān)于該項(xiàng)目的關(guān)鍵權(quán)利義務(wù)；在項(xiàng)目公司成立后，由項(xiàng)目公司、實(shí)施機(jī)構(gòu)以及中標(biāo)社會(huì)資本方簽署“PPP項(xiàng)目承繼合同協(xié)議書(shū)”。項(xiàng)目公司通過(guò)承繼合同協(xié)議書(shū)承繼中標(biāo)社會(huì)資本在PPP項(xiàng)目合同中承擔(dān)的權(quán)利及義務(wù)。

由于該項(xiàng)目的子項(xiàng)目較多，導(dǎo)致了項(xiàng)目在時(shí)間節(jié)點(diǎn)的控制上相對(duì)與其他項(xiàng)目較為復(fù)雜，因此在該項(xiàng)目合同中，對(duì)于節(jié)點(diǎn)工期的控制有明確的約定。

該項(xiàng)目中的各子項(xiàng)目分別組織竣工驗(yàn)收，各子項(xiàng)目分別從項(xiàng)目竣工驗(yàn)收合格交付使用之日開(kāi)始進(jìn)入運(yùn)營(yíng)維護(hù)期。各子項(xiàng)目建設(shè)期以實(shí)際為準(zhǔn)，但不得超過(guò)各子項(xiàng)目的計(jì)劃工期。建設(shè)期從第一個(gè)開(kāi)工的項(xiàng)目開(kāi)工之日起至所有項(xiàng)目全部竣工驗(yàn)收合格之日止，為期三年。無(wú)論建設(shè)期是否超期，運(yùn)營(yíng)期均從項(xiàng)目竣工驗(yàn)收合格交付使用之日開(kāi)始進(jìn)入運(yùn)營(yíng)維護(hù)期，但若由于政府方原因造成的延誤，建設(shè)期順延并按實(shí)際建設(shè)期計(jì)算建設(shè)期利息，政府方按合同約定承擔(dān)違約責(zé)任；若由于項(xiàng)目公司原因造成的延誤，建設(shè)期順延但建設(shè)期超期部分不計(jì)算建設(shè)期利息，社會(huì)資本方按合同約定承擔(dān)違約責(zé)任。

通過(guò)合同條款的約定，我們既鎖定了運(yùn)營(yíng)維護(hù)期，又界定了雙方的責(zé)任，確保了合同各方的權(quán)利義務(wù)對(duì)等。

4 結(jié)論

伴隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，我國(guó)的市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工作也在不斷的深入，城市的公共基礎(chǔ)設(shè)施無(wú)論是規(guī)模還是數(shù)量都在明顯上升。市政基礎(chǔ)設(shè)施的投融資體制已從以前單一的政府投資逐步向市場(chǎng)化改革，政府在市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的職能也在發(fā)生著變化。在這種背景下，積極在我國(guó)市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中引進(jìn)和應(yīng)用PPP模式，有效的吸引民間社會(huì)資本參與項(xiàng)目中，從而有效地減輕了政府財(cái)政支出壓力，解決了政府融資困難，提高基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)能力。

雖然我國(guó)目前正大力推進(jìn)PPP模式的應(yīng)用，但從客觀事實(shí)來(lái)看，我國(guó)仍處在PPP模式的初級(jí)階段。PPP項(xiàng)目在實(shí)際推進(jìn)過(guò)程中也暴露了一些問(wèn)題，比如，“政出多門(mén)”、銜接配套不好、社會(huì)資本參與度不高、一些地方操作不規(guī)范等等。而且在推進(jìn)市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的建設(shè)中，也不能一味的依賴PPP解決資金問(wèn)題，對(duì)需要政府支付或補(bǔ)償?shù)腜PP項(xiàng)目做多了，政府會(huì)形成大量長(zhǎng)期債務(wù)。

PPP模式猶如一把雙刃劍，PPP模式不失為政府推進(jìn)市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的一個(gè)有效途徑，但同時(shí)也需要理解PPP模式的精髓，不能盲目的做PPP項(xiàng)目，否則就會(huì)適得其反。

參考文獻(xiàn)：

[1]《關(guān)于加強(qiáng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)[2013]36號(hào)）endprint