關(guān)于加快儲備土地整治創(chuàng)新的思考

盧祖明+盧葦

摘 要：統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革為儲備整治土地帶來了新發(fā)展動力，隨著市場經(jīng)濟的快速發(fā)展，對儲備整治土地的方法進行創(chuàng)新有助于促進地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展。本文講述了我國土地儲備制度的發(fā)展和演變，提出了整治儲備土地中存在的問題，并針對問題給出了相應(yīng)建議。

關(guān)鍵詞：儲備土地；整治；創(chuàng)新

1引言

儲備土地是指政府通過法律程序?qū)ν恋剡M行的收購、收回、征收、置換等方式取得土地使用權(quán)，將分散或規(guī)劃用地集中起來，用于房屋拆遷、土地整治等社會用地行為，并以年度土地使用計劃為依據(jù)，將儲備土地按計劃、有目的的投入市場進行開發(fā)建設(shè)。儲備土地是各級政府對市場進行宏觀調(diào)控的重要方法，通過對儲備土地有計劃的干預(yù)調(diào)整土地供求，抑制地價過快上漲，提高土地利用率，為社會福利和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供便利，有利于提高地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的效率和質(zhì)量。

2我國土地儲備制度的演變

土地儲備制度的發(fā)展分三個階段。第一階段是先進行土地拍賣、后進行基礎(chǔ)建設(shè)的制度模式，第二階段是先進行基礎(chǔ)建設(shè)后在投向市場的制度模式，第三階段是建立現(xiàn)代企業(yè)的土地儲備模式。我國正處于第一階段向第二階段的轉(zhuǎn)變過程中，在此期間應(yīng)正確認識各階段的特點以便與各地區(qū)的實際發(fā)展情況相結(jié)合。下面就各階段土地儲備模式進行簡單介紹。

2.1生地拍賣階段。生地拍賣階段是由政府進行土地的拍賣轉(zhuǎn)讓，開發(fā)商按照相關(guān)規(guī)定繳納出讓金，由政府將出納金進行分配和使用，其中一部分用于原土地的搬遷和補償，一部分用于基礎(chǔ)設(shè)施的開發(fā)建設(shè)，建成后交由開發(fā)商使用。生地拍賣階段政府需要投入的資金較少，因此儲備風(fēng)險很低甚至基本不存在，而且土地受到多方面限制，有利于促進市場穩(wěn)定和基礎(chǔ)設(shè)施的開發(fā)建設(shè)。

2.2熟地拍賣階段。在此階段政府將對土地直接進行買斷，之后進行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和拆遷安置補償，將基礎(chǔ)設(shè)施健全的熟地拍賣與開發(fā)商。其中對基礎(chǔ)設(shè)施和拆遷的安置可由政府安排，也可由開發(fā)商出資建設(shè)，但都需要較大的資金投入量，一旦拍賣不成功，將會浪費前期的大量投資，增大了土地儲備的風(fēng)險。因此，若要保障前期投資不被浪費，降低土地儲備的風(fēng)險，需對當(dāng)前市場狀況和投資環(huán)境具有一定程度的了解，估算開發(fā)商能接受的利潤范圍，避免土地和資金的雙重浪費。

2.3市場化的現(xiàn)代企業(yè)制度階段。促進土地儲備企業(yè)的建立，發(fā)展土地儲備商業(yè)化、市場化，是土地儲備制度成熟的標志。建立土地儲備現(xiàn)代企業(yè)制度有利于資金籌集渠道的多元化發(fā)展，有利于風(fēng)險的轉(zhuǎn)移和規(guī)避。土地儲備的原產(chǎn)權(quán)人取得補償后，須將土地的使用權(quán)交由政府，由政府進行拍賣，拍賣收益扣除原產(chǎn)權(quán)人的補償后，剩余部分即為投資人的前期投資收益。隨著企業(yè)的繼續(xù)發(fā)展，當(dāng)土地儲備企業(yè)上市之后，又能進一步擴大企業(yè)融資渠道，分散土地儲備風(fēng)險，風(fēng)險將由所有的股票持有人共同承擔(dān)，收益共享。

3儲備土地整治運行中存在問題

3.1地方政府對土地儲備融資功能的依賴，將影響土地供應(yīng)效率的提高。土地儲備的功能眾多，其中土地儲備的有效供應(yīng)和保障是其眾多功能中最重要的一部分。由于各級政府資金短缺，因此在城鎮(zhèn)化過程中如何籌集資金成為了政府的首要任務(wù)。土地儲備屬于建設(shè)用地的稀缺資源，政府具有得天獨厚的優(yōu)勢，因此使用土地儲備進行融資成為政府的常用手段，隨著用地規(guī)模的擴張，儲備土地的融資規(guī)模也不斷擴大，全國有三分之二的省份儲備土地融資資金占儲備總資金比例超過40%，各級政府對儲備土地融資功能的過度依賴會導(dǎo)致土地因融資條件的限制無法正常使用，嚴重影響了儲備土地正常作用的發(fā)揮，從而間接影響著政府對市場的調(diào)控能力，最終導(dǎo)致城市化進程受阻。

3.2新增建設(shè)用地比例過大，儲備土地結(jié)構(gòu)比例失衡。從國外土地儲備經(jīng)驗和我國土地儲備制度建立的目的來看，儲備土地應(yīng)以存量建設(shè)用地為主，但從我國現(xiàn)有的土地儲備來看，新增建設(shè)用地比例在50%以上，有的甚至到達80%，并且這一比例還在不斷上升，造成這一現(xiàn)象的主要原因是各級政府依靠儲備土地進行融資，其次，因為成本低、收益高，政府多通過農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、土地征收等方式進行新增建設(shè)用地使用，進一步導(dǎo)致了儲備土地結(jié)構(gòu)的失衡。

3.3現(xiàn)有土地儲備模式中，土地產(chǎn)權(quán)主體談判地位無法完全與政府對等，收益分配難以實現(xiàn)公平有效。土地儲備機構(gòu)可以通過強制執(zhí)行建議權(quán)等手段增強談判地位，農(nóng)民集體相比較而言談判地位弱，與政府談判無法對等，因此常常只能保證補償?shù)匠杀尽?/p>

4城鄉(xiāng)統(tǒng)籌下儲備土地整治創(chuàng)新路徑

4.1科學(xué)優(yōu)化土地儲備結(jié)構(gòu)，把握城鎮(zhèn)化推進過程中土地儲備的工作方向。土地儲備的發(fā)展方向是推進地區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展、提高土地的利用效率、促進基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，進一步優(yōu)化土地治理結(jié)構(gòu)，降低新增建設(shè)用地的批準和建設(shè)，將發(fā)展儲備土地的重心轉(zhuǎn)移到存量建設(shè)用地上來，根據(jù)我國現(xiàn)階段的情況來看，東部地區(qū)已初具規(guī)模，對中西部地區(qū)儲備土地的整治工作做了良好示范。

4.2建立符合市場經(jīng)濟規(guī)律的城鄉(xiāng)收益分配機制，保障農(nóng)民公平分享土地增值收益?，F(xiàn)階段我國征地的補償方法仍然不夠科學(xué)合理，依舊沿用老舊的產(chǎn)值倍數(shù)法，雖然最近以來有所更新但仍然沒有改變雙方的談判地位，農(nóng)民集體依然處于弱勢地位，增值收益無法得到保障。現(xiàn)階段建議我國采用第三方中介介入，對農(nóng)民和政府的投入進行評估，并依據(jù)評估的出資結(jié)果按比例決定利潤分成，并依次比例作為增值收益分配的準則。

4.3強化土地儲備機構(gòu)行業(yè)自律，為土地儲備制度發(fā)展提供有效的組織保障。雖然目前我國儲備機構(gòu)數(shù)量多，但在管理體系上存在較大的問題。地區(qū)儲備機構(gòu)間相對獨立，缺乏必要的溝通和合作，且在全國范圍內(nèi)沒有形成自上而下的組織體系，不利于統(tǒng)一的規(guī)范和管理，導(dǎo)致儲備土地結(jié)構(gòu)出現(xiàn)問題，無法形成高效的管理。因此，建議在全國設(shè)立統(tǒng)一的管理機構(gòu)，成立正式的組織對土地儲備機構(gòu)進行業(yè)務(wù)指導(dǎo)和規(guī)章制度的建立，以解決統(tǒng)一管理的問題，為儲備土地的健康科學(xué)發(fā)展奠定良好的制度基礎(chǔ)。

5結(jié)語

現(xiàn)階段我國關(guān)于儲備土地增值收益的問題仍然沿用《土地管理法》中的規(guī)定，不利于農(nóng)民集體和政府談判地位的對等，新時期儲備土地的目標和發(fā)展方向應(yīng)該以城鎮(zhèn)化為中心，科學(xué)優(yōu)化土地儲備結(jié)構(gòu)，完善城鄉(xiāng)收益分配體系，強化機構(gòu)行業(yè)自律，并對土地儲備機構(gòu)進行合理指導(dǎo)和統(tǒng)一管理，為地區(qū)經(jīng)濟的進一步發(fā)展奠定良好的基礎(chǔ)。

參考文獻：

[1]鄖文聚.關(guān)于加快土地整治創(chuàng)新的思考[J]，華中農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2011，（6）：1-5

[2]張海.深入推進土地整治創(chuàng)新的思考與研究[J].環(huán)球人文地理，2015，（18）

[3]盧艷霞，黃盛玉，王柏源，盧麗華.農(nóng)村土地整治創(chuàng)新模式的思考——基于廣西壯族自治區(qū)崇左市龍州縣“小塊并大塊”的啟示[J]，中國土地科學(xué)，2012，26（2）：84-87