土地信托流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀研究以安徽省為例

楊 俊, 孫 艷, 許敏智

(1. 安徽科技學(xué)院 人文學(xué)院, 安徽 鳳陽 233100; 2. 安徽鳳陽縣人民法院, 安徽 鳳陽 233100;3. 安徽農(nóng)業(yè)大學(xué) 人文社會科學(xué)學(xué)院, 安徽 合肥 230061)

土地信托流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀研究以安徽省為例

楊 俊1, 孫 艷2, 許敏智3

(1. 安徽科技學(xué)院 人文學(xué)院, 安徽 鳳陽 233100; 2. 安徽鳳陽縣人民法院, 安徽 鳳陽 233100;3. 安徽農(nóng)業(yè)大學(xué) 人文社會科學(xué)學(xué)院, 安徽 合肥 230061)

以中信宿州土地信托、北信銅陵土地信托、中信馬鞍山土地信托為藍(lán)本,系統(tǒng)考察了其在規(guī)范管理、保障各方權(quán)益方面存在的問題;闡述了在當(dāng)前深化農(nóng)村土地改革的大背景下,集體土地信托加快了集約化經(jīng)營同時,亦加速了土地流轉(zhuǎn),有效解決拋荒地復(fù)耕和土地流轉(zhuǎn)項目融資難的問題;提出了完善土地信托流轉(zhuǎn)中相關(guān)法律問題的建議。

土地信托; 土地流轉(zhuǎn); 風(fēng)險

土地制度是農(nóng)村的基礎(chǔ)制度,土地制度創(chuàng)新是推動“三農(nóng)”發(fā)展的重要著力點(diǎn)和突破口。新中國成立以來,安徽省在農(nóng)村土地改革方面進(jìn)行了三次重大歷史突破[1]。第一次是1978年小崗村推行“家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制”的改革;第二次是1997年是宣城市農(nóng)村房屋抵押貸款試點(diǎn);第三次是2013年10月10日,中信信托有限公司與宿州市埇橋區(qū)人民政府簽訂了被業(yè)界稱為中國土地信托第一單的流轉(zhuǎn)協(xié)議。同年北京信托落戶安徽銅陵,次年,中信信托與馬鞍山市含山縣開展土地信托,信托促進(jìn)了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)高效流轉(zhuǎn)。土地信托流轉(zhuǎn)不是一蹴而就的,其不僅面臨兌付、土地經(jīng)營、非糧化、合規(guī)性及政策變動等風(fēng)險,而且也因相關(guān)法律的缺少面臨多方面的問題。如目前宿州土地流轉(zhuǎn)信托中,第三方安徽帝元公司因項目卡在“用地”上,資金緊張,規(guī)劃的項目無法實(shí)施。含山縣土地信托中,因融資無法實(shí)現(xiàn),導(dǎo)致信托融資成本偏高。銅陵牡丹項目中,出現(xiàn)了瑞璞公司將已流轉(zhuǎn)土地退回給農(nóng)戶的現(xiàn)象。

一、 安徽農(nóng)村土地信托流轉(zhuǎn)的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)

安徽土地信托流轉(zhuǎn)的產(chǎn)生與發(fā)展根植于濃厚的現(xiàn)實(shí)土壤。從必要性看,農(nóng)村土地信托流轉(zhuǎn)是為解決當(dāng)前一般形式土地流轉(zhuǎn)中的實(shí)際問題而產(chǎn)生的,是破解現(xiàn)實(shí)難題的迫切需要。如已經(jīng)在安徽省含山縣多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)流轉(zhuǎn)了近3萬畝土地的中信馬鞍山項目承租方大平工貿(mào)有限公司,在土地信托流轉(zhuǎn)前融資難題一直困擾著它,而土地信托使其融資渠道得以拓寬,帶來了融資支持。從可行性看,農(nóng)村土地信托流轉(zhuǎn)符合黨的十七屆、十八屆三中全會《決定》的精神,2014年和2015年中央一號文件也為農(nóng)地信托流轉(zhuǎn)提供了政策支撐。以土地承包經(jīng)營權(quán)為信托財產(chǎn)的農(nóng)地信托流轉(zhuǎn)屬于法律法規(guī)鼓勵允許的范圍,亦符合農(nóng)民愿望和市場需要。

1.土地信托流轉(zhuǎn)的法律現(xiàn)狀

有關(guān)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的法律、法規(guī)主要有《憲法》《物權(quán)法》《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》等[2]。根據(jù)我國《物權(quán)法》第128條、《農(nóng)村土地承包法》第32條、《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》15條規(guī)定,目前我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)方式包括轉(zhuǎn)包、入股或者其他方式(表1)。雖然我國現(xiàn)行法律、法規(guī)并沒有直接對農(nóng)村土地信托流轉(zhuǎn)方式予以規(guī)定,但并不排除信托流轉(zhuǎn)方式,農(nóng)地信托流轉(zhuǎn)是繼傳統(tǒng)的流轉(zhuǎn)方式以外出現(xiàn)的新型的土地流轉(zhuǎn)方式,屬于以“其他符合有關(guān)法律和國家政策規(guī)定的方式”。同時,作為用益物權(quán)的土地承包經(jīng)營權(quán)是合法的信托財產(chǎn),符合我國《信托法》的規(guī)定,即土地承包經(jīng)營權(quán)信托制度是土地承包經(jīng)營權(quán)制度與信托制度的法律結(jié)合。

表1 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)方式

這一制度創(chuàng)新主要體現(xiàn)在以下幾個方面:一是實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中信托制度的有效嫁接,建立起實(shí)質(zhì)意義上的農(nóng)村土地信托流轉(zhuǎn)機(jī)制。通過財產(chǎn)權(quán)信托設(shè)計讓土地得以證券化,進(jìn)而變成“可攜帶”的資產(chǎn),這既避免了農(nóng)戶的“失地”風(fēng)險,又讓其從土地中解放出來,在分享土地增值收益的同時,又可以投身到第二、三產(chǎn)業(yè)中去;二是實(shí)現(xiàn)土地效益最大化。追求經(jīng)濟(jì)效益是一切經(jīng)濟(jì)行為的目標(biāo),土地信托化依托集合分享機(jī)制,推廣農(nóng)業(yè)技術(shù),調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu),實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地的最優(yōu)化配置,最終實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營;三是實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)和使用權(quán)的“三權(quán)分離”(見圖1),實(shí)現(xiàn)了土地在更大更廣范圍內(nèi)的流轉(zhuǎn),達(dá)到“確保所有權(quán)、穩(wěn)定承包權(quán)、搞活使用權(quán)”的目的[3]。

圖1 農(nóng)地所有權(quán)、使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)及流轉(zhuǎn)

2.土地信托流轉(zhuǎn)的政策導(dǎo)向

我國基于土地所有權(quán)公有制的原則,以絕對物權(quán)為基礎(chǔ)中央出臺了農(nóng)地信托流轉(zhuǎn)的相關(guān)政策。十八屆三中全會《決定》提出,要賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能。這一政策信號,為土地流轉(zhuǎn)信托提供了進(jìn)一步發(fā)展的路徑。如表2所述,農(nóng)村土地信托流轉(zhuǎn)制度與我國的“三農(nóng)”政策保持一致。它結(jié)合中央政策和地方政府的需求,整合土地、資本、技術(shù)、人才等各類資源以及進(jìn)行風(fēng)險收益再配置,將農(nóng)民的土地經(jīng)營權(quán)產(chǎn)權(quán)化、物權(quán)化,將土地承包經(jīng)營權(quán)的市場價格切實(shí)地反映出來,盤活了土地資產(chǎn)[4]。

表2 農(nóng)地信托流轉(zhuǎn)的政策支持

二、 安徽土地信托流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀

1.安徽土地信托流轉(zhuǎn)的模式

(1) 中信宿州土地信托。2013年10月,國內(nèi)首單土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)信托業(yè)務(wù)“落戶”宿州市埇橋區(qū),該項目的委托人是埇橋區(qū)政府,信托財產(chǎn)是該區(qū)5 400余畝耕地的土地承包經(jīng)營權(quán)。受托人是中信信托公司,但其并不直接經(jīng)營這些土地,項目成立后,中信信托作為管理者,由其將土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)給提供農(nóng)業(yè)專業(yè)管理服務(wù)的安徽帝元現(xiàn)代農(nóng)業(yè)公司經(jīng)營。同時二者達(dá)成融資協(xié)議,信托公司將土地經(jīng)營權(quán)做成金融理財產(chǎn)品,融資渠道發(fā)行。農(nóng)戶則從信托公司方面獲得地租和扣除土地整理投入成本以及服務(wù)費(fèi)用后土地增值部分的70%的浮動收益。中信信托公司負(fù)責(zé)按照合同約定向帝元公司收取土地經(jīng)營費(fèi)用。具體關(guān)系(見圖2):①農(nóng)戶與村委會。二者簽訂了土地承包經(jīng)營權(quán)土地轉(zhuǎn)包合同,基于現(xiàn)行法律的規(guī)定,農(nóng)村土地租賃權(quán)不應(yīng)超過20年。②村委會和區(qū)政府。村委會并未與該委托人埇橋區(qū)政府簽訂任何協(xié)議。因此,在該信托土地流通過程中,朱仙莊鎮(zhèn)政府與朱廟村委會和塔橋村村委會簽訂土地流通委托管理合同,再由鎮(zhèn)政府和區(qū)政府簽訂土地流通委托管理合同,并作為信托成立的前置條件。③區(qū)政府和中信信托公司。二者之間是信托委托合同關(guān)系,委托人是區(qū)政府,受托人是中信信托公司。④中信信托和服務(wù)商。二者是租賃合同關(guān)系,中信信托公司負(fù)責(zé)按照合同約定向安徽帝元現(xiàn)代農(nóng)業(yè)公司收取費(fèi)用。⑤服務(wù)商和承租方。安徽帝元現(xiàn)代農(nóng)業(yè)公司負(fù)責(zé)本信托計劃項目下土地的招商工作。

圖2 中信安徽宿州信托關(guān)系

(2) 北信銅陵土地信托。為深入貫徹落實(shí)黨的十八屆三中全會精神,2013年12月,繼宿州土地信托之后,銅陵政府也開展了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)信托工作。銅陵采用的是農(nóng)村土地合作社,先將信托的土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)到農(nóng)民,農(nóng)民將確權(quán)后的土地承包經(jīng)營權(quán)入股“土地合作社”,由其作為委托人將流轉(zhuǎn)的土地交由北京國際信托公司信托管理。具體流程(見圖3):①農(nóng)戶與土地合作社,二者簽訂了入股協(xié)議,村民以土地經(jīng)營權(quán)入股土地合作社。②土地合作社與信托公司,由土地合作社作為委托人集中代表入股村民在信托公司設(shè)立財產(chǎn)權(quán)信托。③信托公司與銅陵牡丹集團(tuán)。由銅陵市市政府投資平臺、中合供銷(上海)基金、北京信托共同發(fā)起成立牡丹集團(tuán),該集團(tuán)同時委托信托公司設(shè)立資金信托計劃。該信托模式特點(diǎn)體現(xiàn)在兩個方面,一是信托公司主要負(fù)責(zé)設(shè)立農(nóng)村土地信托,通過從牡丹集團(tuán)收取地租的方式向農(nóng)民支付基本收益;二是由集體經(jīng)濟(jì)組織作為委托人,將土地以土地信托方式委托信托公司進(jìn)行管理運(yùn)用,實(shí)現(xiàn)了土地的資本化運(yùn)作。以土地作股權(quán)的農(nóng)民不僅可以在該集團(tuán)務(wù)工,而且還可以入股企業(yè),享受企業(yè)紅利。該模式較中信宿州模式,能充分體現(xiàn)村民自主決策、自主開發(fā)的優(yōu)勢。

圖3 北京安徽銅陵信托關(guān)系

(3) 中信馬鞍山土地信托。2014年6月中信農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)集合信托計劃1401期,規(guī)模達(dá)1.95萬畝的土地流轉(zhuǎn)信托落戶馬鞍山含山縣,這是全國第五單也是中信信托在安徽開展的第二單土地信托流轉(zhuǎn)項目。該計劃由中信信托有限責(zé)任公司與大平油脂公司合作開展。中信馬鞍山信托關(guān)系中,農(nóng)戶將土地承包經(jīng)營權(quán)委托給村經(jīng)濟(jì)合作社,村經(jīng)濟(jì)合作社與中信信托簽定信托合同,將土地承包經(jīng)營權(quán)委托信托公司進(jìn)行集中管理,縣、鎮(zhèn)政府立足“管理者”與“服務(wù)者”的定位,不直接參與土地流轉(zhuǎn)事宜。再由作為委托人的信托公司將其出租給大平公司的全資子公司九道農(nóng)業(yè),二者為租賃關(guān)系。九道農(nóng)業(yè)將土地劃分為若干經(jīng)營單元,將其分租給新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體,并由九道農(nóng)業(yè)負(fù)責(zé)對農(nóng)地基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行改善。馬鞍山信托計劃的最大特點(diǎn)在于對農(nóng)戶提供的雙重保障,一是中信公司對信托財產(chǎn)提供的保障,二是大平油脂公司對信托資金投向保障?？顚Ｓ谩Ｖ行判磐泻途诺擂r(nóng)業(yè)為新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體提供全程金融服務(wù)和生產(chǎn)服務(wù)。租金支付給政府,由政府支付到農(nóng)民手中(見圖4)。

通過上述分析,可以看出三地的土地信托流轉(zhuǎn)項目在土地用途、委托人、信托財產(chǎn)、委托種類、信托環(huán)節(jié)、土地租金定價機(jī)制、信托收益分配包括分配主體、分配對象、分配程序等方面都存在著不同(見表3)。例如,宿州信托模式是一種引入了第三方機(jī)構(gòu)的自益信托模式;銅陵信托模式是他益信托,前者更多依靠政府力量,后者則更倚重民間力量。在宿州和馬鞍山的信托模式中,農(nóng)戶收益來自規(guī)模化生產(chǎn)和土地用途的改變帶來的土地增值收益;而在銅陵信托模式中,土地信托項目即種植業(yè),土地用途并未改變,增值收益來源于勞動生產(chǎn)率的提升。

影響企業(yè)生存和發(fā)展的因素還有企業(yè)創(chuàng)新。企業(yè)創(chuàng)新其實(shí)就是對商品使用價值的創(chuàng)新，即對商品有用性的創(chuàng)新，進(jìn)一步講就是創(chuàng)有效勞動之新。如果不是對有效勞動創(chuàng)新，企業(yè)不斷重復(fù)的勞動可能就會變成無效勞動，生產(chǎn)的產(chǎn)品就是無用產(chǎn)品，產(chǎn)品銷售不出去，就不能實(shí)現(xiàn)商品價值，最終受損的是商品所有者。創(chuàng)新商品使用價值，提高產(chǎn)品性能，提升商品原有的有用性，增加產(chǎn)品多樣性，在市場上賣出更高的價格，從而獲得更好的收益。國家提出供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革與創(chuàng)新使用價值在本質(zhì)上是一致的。因此企業(yè)要想立于不敗之地成為行業(yè)領(lǐng)軍者，就要加強(qiáng)對使用價值的創(chuàng)新，不能抱殘守缺。

表3 安徽土地信托流轉(zhuǎn)類型的主要區(qū)別

2.安徽土地信托流轉(zhuǎn)對農(nóng)業(yè)和農(nóng)民的影響

如表3所示,中信宿州和馬鞍山的土地信托流轉(zhuǎn)采取的是集合土地信托和資本信托的農(nóng)地投資信托機(jī)制(A、B信托計劃結(jié)合就是農(nóng)地投資信托)。即信托公司一方面通過土地流轉(zhuǎn)形成集約化經(jīng)營,另一方面也通過信托資金的介入對接農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營過程中產(chǎn)生的資金需求和短期流動性缺口[5]。該信托的優(yōu)勢在于:第一,它不但以土地經(jīng)營管理為目的,更增加了土地開發(fā)利用的計劃。這使得農(nóng)地在保證正常經(jīng)營的前提下,還有進(jìn)一步提升價值的可能。這不但對農(nóng)業(yè)發(fā)展調(diào)高效率和質(zhì)量極為有利,更節(jié)省了國家在農(nóng)業(yè)上投入。使農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的同時,實(shí)現(xiàn)了農(nóng)業(yè)社會化[6]。中信宿州土地信托流轉(zhuǎn)的首期土地面積為5 400畝,流轉(zhuǎn)后安徽帝元現(xiàn)代農(nóng)業(yè)公司總投資10.5億元建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)循環(huán)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)示范園,園區(qū)板塊包括現(xiàn)代農(nóng)業(yè)種植及水資源保護(hù)工程、現(xiàn)代化養(yǎng)殖、生物質(zhì)能源和基質(zhì)肥項目等[7]。土地的價值依據(jù)信托合同中注明的計算公式預(yù)估為1萬元/畝。第二,農(nóng)地投資信托融通社會資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域,使農(nóng)業(yè)的開發(fā)利用不再受制于國家投入和經(jīng)濟(jì)計劃。這大大促進(jìn)了各領(lǐng)域資金和技術(shù)研究對農(nóng)業(yè)的關(guān)注[8]202。中信馬鞍山土地信托流轉(zhuǎn)項目中,馬鞍山的農(nóng)業(yè)從面積、產(chǎn)量上來看,是一個“小市”;從集約化、產(chǎn)業(yè)化程度來看,是一個“強(qiáng)市”。中信信托與馬鞍山開展合作,對該市農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展具有重要推動作用。

北信銅陵和中信馬鞍山信托中的合作社的好處在于,農(nóng)戶在不改變土地承包經(jīng)營權(quán)的前提下,自愿將自家土地入股土地合作社,把土地承包經(jīng)營權(quán)變成股權(quán),入股后土地由合作社統(tǒng)一經(jīng)營,農(nóng)戶按照股權(quán)從合作社獲得相應(yīng)經(jīng)濟(jì)收益[9]。這樣大部分土地集中到土地合作社手中,可以一并管理經(jīng)營。如銅陵實(shí)施土地信托流轉(zhuǎn)后,當(dāng)?shù)啬档しN植面積由原來的10 000畝,增加到15 000畝,農(nóng)民免除了自家施肥、打藥等費(fèi)用,種植的牡丹已全部被農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化企業(yè)訂購,而且土地承包經(jīng)營還有信托作保障。

三、 土地信托流轉(zhuǎn)中存在的問題

1.土地信托流轉(zhuǎn)中的風(fēng)險

任何一種制度的建立都存在很多不確定的風(fēng)險,不管這種制度是否在其他地方以何種方式存在。信托早在民國時期就已經(jīng)在中國有過實(shí)踐,在20世紀(jì),信托制度在我國也有極快的發(fā)展。但是,這些實(shí)踐都以大量的投機(jī)和欺詐而結(jié)束,隨之而來的是嚴(yán)格的限制。新中國成立以來,農(nóng)村土地使用權(quán)信托是新生事物,在安徽已經(jīng)運(yùn)行的土地信托中,結(jié)構(gòu)和設(shè)計并不相同,運(yùn)行的情況也不一樣,但總體上面臨一些共同的風(fēng)險。

(1) 兌付風(fēng)險。良好的經(jīng)營管理是實(shí)現(xiàn)信托計劃第一還款來源的重要保障。如果在農(nóng)業(yè)企業(yè)出現(xiàn)生產(chǎn)經(jīng)營壓力,陷入困境,導(dǎo)致信托資產(chǎn)的第一還款來源得不到保障,不能兌付情況下,信托公司是否要承擔(dān)剛性兌付的責(zé)任成為一大問題。正如中信信托有限公司董事長蒲堅所言:“信托公司按照市場原則把土地和農(nóng)民引入市場后,一定會有風(fēng)險。而信托公司如果大規(guī)模地開展這項業(yè)務(wù),不可能用自有資本為農(nóng)民承擔(dān)風(fēng)險,亦不會承諾兜底?！盵10]中信宿州土地信托項目2014年、2015年這兩年的土地租金,農(nóng)民們都收到了,但當(dāng)初承諾的贏利分紅遲遲沒有兌現(xiàn)。

(2) 非糧化風(fēng)險。農(nóng)地信托的非農(nóng)化和非糧化是現(xiàn)實(shí)存在的,特別是非糧化風(fēng)險?！胺羌Z化”就是指土地在信托流轉(zhuǎn)過程中雖然未改變農(nóng)業(yè)的用途,但是土地信托流轉(zhuǎn)后土地確有糧食種植改變?yōu)槠渌?jīng)濟(jì)農(nóng)作物的用途,如花卉、蔬菜、油料作物,等等。對于非農(nóng)化問題,我國法律有嚴(yán)格的限制,從立法上來看,非農(nóng)化問題不是一個立法問題。非糧化是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變,在一定程度上是可以存在的,甚至是有利的。只要是農(nóng)地商業(yè)經(jīng)營者,大多會選擇非糧化的經(jīng)營,這樣才能保證收益遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過農(nóng)民自營的收益,商業(yè)經(jīng)營才會有利潤空間[11]。

(3) 信托土地經(jīng)營風(fēng)險。在現(xiàn)有土地流轉(zhuǎn)信托業(yè)務(wù)模式之下,農(nóng)村土地信托是使土地流轉(zhuǎn)到更專業(yè)的人或機(jī)構(gòu)中經(jīng)營,即信托公司必須捆綁專業(yè)的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)公司才能開展業(yè)務(wù)。如果農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)公司不能參與土地增值收益和資金信托發(fā)行,單靠土地流轉(zhuǎn)信托計劃管理費(fèi),信托公司很難賺錢。換言之,因?qū)τ谵r(nóng)民土地的實(shí)際操作者和控制人不是信托公司,而是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)公司,農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)的對價標(biāo)準(zhǔn)、土地的使用性質(zhì)、種植產(chǎn)品品種、生產(chǎn)管理、經(jīng)營收益等諸多關(guān)鍵環(huán)節(jié)和要素均為農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)公司所掌控,信托公司處于一個極為被動的地位。既然是經(jīng)營就可能發(fā)生經(jīng)營風(fēng)險。例如,中信宿州信托項目投資分為三期,一期建設(shè)資金主要用于園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施,二期用于可以實(shí)驗(yàn)平臺和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)延伸平臺,具體體現(xiàn)在現(xiàn)代綜合物流園、生態(tài)養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)園,三期用于進(jìn)一步提升基地軟硬件建設(shè)水平。但因項目涉及的土地均為國家嚴(yán)格控制改變種糧用途的基本農(nóng)田,現(xiàn)在“卡”在了用地方面,導(dǎo)致上述多方的各種設(shè)計仍未進(jìn)入實(shí)質(zhì)性資金合作階段[12]。

(4) 合規(guī)風(fēng)險及有利政策變動風(fēng)險。土地是國家的戰(zhàn)略資源,土地的經(jīng)營及農(nóng)業(yè)的發(fā)展具有一定的政治敏感度。土地信托作為農(nóng)地流轉(zhuǎn)的一種創(chuàng)新形式,應(yīng)嚴(yán)格遵守國家的法律法規(guī)的規(guī)定。實(shí)踐中,經(jīng)營主體鉆政策漏洞、打政策擦邊球的行為都具有潛在的冒犯法律政策限制的風(fēng)險。同時,土地流轉(zhuǎn)信托存續(xù)時間較長,因國家及當(dāng)?shù)卣哒{(diào)整、變化導(dǎo)致無法以信托方式實(shí)現(xiàn)順利流轉(zhuǎn)的可能。此外,部分農(nóng)業(yè)經(jīng)營者從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的利潤極低,完全靠國家或地方政府的扶持政策才得以生存。就宿州土地信托而言,國家和當(dāng)?shù)卣谵r(nóng)業(yè)項目上對安徽帝元有3%～4%的財政貼息,這些政策一旦取消,安徽帝元投資支付中信信托10%的年利率就有可能會發(fā)生困難。

2.土地信托流轉(zhuǎn)的法律問題

(1) 農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)非獨(dú)立的信托財產(chǎn)。信托可以實(shí)現(xiàn)人們各種各樣的目的,只要一個人由于各種原因不能、不愿意親自管理自己的財產(chǎn),就可以設(shè)立一項信托,指定受托人按照委托人的意愿管理、處分財產(chǎn),實(shí)現(xiàn)委托人確定的信托目的。設(shè)立一項明示私人信托,首先,委托人必須具有設(shè)立信托的資格和能力。其次,必須滿足三個確定性的要求,即確定的信托意圖、確定的信托財產(chǎn)、確定的受益人。信托法對于信托的受益人幾乎是沒有限制。一個人只要有能力持有財產(chǎn)權(quán)益,就可以成為信托的受益人,但每一個受益人的受益權(quán)必須是確定的,以便受托人能夠準(zhǔn)確的知道,每位受益人被授權(quán)獲得什么財產(chǎn),應(yīng)該分配給他多少財產(chǎn)。再次,必須滿足制定法對設(shè)立信托的形式要求;最后,還必須按照法律規(guī)定的方式將信托的標(biāo)的物轉(zhuǎn)移給受托人[13]。作為用益物權(quán)的農(nóng)村土地承包經(jīng)營屬于法定財產(chǎn)之一,符合信托財產(chǎn)的要件,但立法并未賦予農(nóng)村土地信托財產(chǎn)獨(dú)立財產(chǎn)類型的地位,導(dǎo)致土地承包經(jīng)營權(quán)實(shí)際上難以轉(zhuǎn)移到信托公司名下。實(shí)踐中采取了以土地使用權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)作為信托財產(chǎn)的規(guī)避之道[8]209。

(2) 土地承包經(jīng)營權(quán)的委托人法律地位不明確。在農(nóng)村土地信托法律關(guān)系中,委托人是指擁有承包地使用權(quán)并將其承包地使用權(quán)轉(zhuǎn)移給受托人的主體。一般而言,在信托法律關(guān)系中,委托人依法享知情權(quán),要求受托人作出說明的權(quán)利;因未能預(yù)見的特別事由,調(diào)整信托財產(chǎn)的管理方法的權(quán)利;信托財產(chǎn)受到損失時,依法要求賠償?shù)臋?quán)利;法定的解約權(quán)[14]。實(shí)踐中,宿州、銅陵、馬鞍山含山縣的土地信托委托人各不相同(如表3所示),他們都不是以土地承包經(jīng)營權(quán)人的身份成為委托人,而是受托人,受托事務(wù)是土地信托流轉(zhuǎn)。同時,現(xiàn)有信托模式中,農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)人被層層委托關(guān)系排除在了信托關(guān)系之外[15]。

(3) 信托登記制度缺乏可操作性。土地信托登記的目的是對作為信托財產(chǎn)的土地使用權(quán)進(jìn)行登記公示的行為,以解決信托財產(chǎn)己被信托的事實(shí)的信息披露問題和確認(rèn)信托財產(chǎn)產(chǎn)權(quán),其對明確委托人委托給受托人財物的范圍、保障信托財產(chǎn)的獨(dú)立存在性和第三人合法權(quán)益具有重要意義。目前我國《信托法》有關(guān)規(guī)定信托財產(chǎn)登記的范圍、如何登記、登記機(jī)關(guān)等過于簡單和含糊、不宜操作。由于信托登記制度缺失,直接制約了信托功能發(fā)揮。

四、 完善土地信托流轉(zhuǎn)中相關(guān)法律問題的建議

1.土地信托風(fēng)險的防范

防范土地信托風(fēng)險應(yīng)建立合理完善的監(jiān)督機(jī)制,保證土地流轉(zhuǎn)信托得到健康有序和長遠(yuǎn)發(fā)展。①事前風(fēng)險管理。即在信托項目開始前對信托項目、信托機(jī)構(gòu)自身以及信托合同條款進(jìn)行審查和風(fēng)險控制的行為。如信托機(jī)構(gòu)在承接農(nóng)民委托時,要對農(nóng)民委托的土地使用權(quán)進(jìn)行深入調(diào)查,落實(shí)其承包年限、土地性質(zhì)及土地確權(quán)情況。針對盡職調(diào)研不徹底的風(fēng)險,應(yīng)針對土地信托人員開展專門培訓(xùn),有針對性地提高其對農(nóng)業(yè)經(jīng)營者進(jìn)行盡職調(diào)查的技巧。建立以受益人為主體的農(nóng)地信托監(jiān)察制度。②對于土地經(jīng)營者的兌付風(fēng)險應(yīng)提前預(yù)警,如果確認(rèn)兌付風(fēng)險已無法避免,應(yīng)提前啟動抵、質(zhì)押物的變現(xiàn)程序,為順利變現(xiàn)爭取時間。③發(fā)揮土地信托行業(yè)的自律監(jiān)管。信托行業(yè)有行業(yè)自律性組織----中國信托協(xié)會,可以建立職業(yè)誠信檔案,對于不遵守信托從業(yè)人員職業(yè)操守的人員,應(yīng)視情節(jié)的輕重給予警告或處分;嚴(yán)重的可吊銷其從業(yè)資格。以此來提高行業(yè)內(nèi)的新型經(jīng)營機(jī)構(gòu)自我管理能力,加強(qiáng)自我管理素質(zhì)。④密切關(guān)注時政及相關(guān)政策動向。政策變動是可以預(yù)期的,如果土地經(jīng)營者和信托機(jī)構(gòu)密切關(guān)注時政及相關(guān)政策動向,即可對宏觀政策趨向作出準(zhǔn)確把握。同時,經(jīng)營者應(yīng)清楚,有利政策只是短暫的外部輸血,只有在有利政策扶持下,迅速獲得自身造血功能,才是抵抗政策波動的長遠(yuǎn)之道。

2.相關(guān)法律的完善

土地信托制度作為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的有效形式,具有多方面的優(yōu)點(diǎn)與適應(yīng)性,為有效推動其流轉(zhuǎn)、發(fā)揮其應(yīng)有的作用,應(yīng)進(jìn)一步完善配套法律制度。①制定土地信托法律,明確農(nóng)村土地信托的流轉(zhuǎn)方式,制定如土地投資信托基金如何具體運(yùn)作等土地信托經(jīng)營業(yè)務(wù)的政策法規(guī)及實(shí)施細(xì)則。②修訂《信托法》,制定統(tǒng)一的信托財產(chǎn)登記制度。雖然農(nóng)村土地信托是承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)方式的制度創(chuàng)新,但作為用益物權(quán)的土地承包經(jīng)營權(quán)仍應(yīng)符合物權(quán)變動模式,以登記為公示方法,明確信托登記應(yīng)以對抗為原則。并在此基礎(chǔ)上明確具體的信托登記機(jī)關(guān)、登記范圍、登記程序,增加其可操作性。同時。通過財產(chǎn)登記增強(qiáng)農(nóng)地信托財產(chǎn)的獨(dú)立性。③修訂《農(nóng)村土地承包法》,明確信托是土地流轉(zhuǎn)的法定形式;將登記作為土地信托的必要條件;賦予承包者更完整、更自由的轉(zhuǎn)讓權(quán);增加解決土地流轉(zhuǎn)糾紛等條文。

五、 結(jié) 語

農(nóng)村土地信托流轉(zhuǎn)制度與我國的“三農(nóng)”政策保持一致,順應(yīng)了我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場的現(xiàn)實(shí)需要。但我國農(nóng)村土地信托制度尚處在初級階段,為保證土地承包經(jīng)營權(quán)的信托流轉(zhuǎn)既要符合我國相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定,又要能實(shí)現(xiàn)完善農(nóng)地流轉(zhuǎn)機(jī)制、優(yōu)化土地資源配置基本功能,仍需要大量的實(shí)踐探索和立法完善的保障,以實(shí)現(xiàn)農(nóng)民增收、集體組織創(chuàng)收、信托公司和社會資本獲利的共贏局面。

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【責(zé)任編輯曹一萍】

CurrentSituationofLandTrustCirculation:TakingAnhuiProvinceasanExample

YangJun1,SunYan2,XuMinzhi3

(1.SchoolofLiteratureandLaw,AnhuiScienceandTechnologyUniversity,Fengyang233100,China; 2.People’sCourtofFengyangCountyinAnhuiProvince,Fengyang233100,China; 3.SchoolofHumanities&ScoialSciences,AnhuiAgriculturalUniversity,Hefei230061,China)

Based on CITIC Suqian Land Trust, Beixin Tongling Land Trust and CITIC Ma’anshan Land Trust, the problems in standardizing the management and safeguarding the rights and interests of all parties are systematically investigated. It is pointed out that under the background of deepening the rural land reform, the collective land trust has accelerated the intensive operation and the land transfer, and effectively solved the problem of financing the land reclamation and land transfer project. Suggestions are put forward to improve the relevant legal problems in the transfer of land trust.

land trust; land transfer; risk

F 302.2

: A

2017-04-18

2016年安徽省社會科學(xué)創(chuàng)新發(fā)展研究課題攻關(guān)項目(2016CX023); 安徽省教育廳人文社科重點(diǎn)基金資助項目(SK2015A336); 安徽省教育廳人文社科重點(diǎn)基金資助項目(SK2014A221); 安徽科技學(xué)院人文社科基金資助項目(810534)。

楊 俊(1976-),男,河南新蔡人,安徽科技學(xué)院講師。

2095-5464(2017)04-0428-07