淺析我國(guó)地方行政程序立法

陳嘉林

（100088 中國(guó)政法大學(xué)法學(xué)院 北京）

淺析我國(guó)地方行政程序立法

陳嘉林

（100088 中國(guó)政法大學(xué)法學(xué)院 北京）

本文通過(guò)對(duì)我國(guó)地方行政程序立法三種形式——分散立法模式、單行立法模式、統(tǒng)一立法模式——形式、結(jié)構(gòu)、內(nèi)容的考察，認(rèn)為地方行政程序立法結(jié)構(gòu)內(nèi)容趨同、形式上以規(guī)章規(guī)范性為主、具體行政領(lǐng)域缺乏特色性程序以及對(duì)上位法“回應(yīng)性”特征明顯。認(rèn)為由政府主導(dǎo)立法向人大主導(dǎo)立法轉(zhuǎn)變，是我國(guó)統(tǒng)一行政程序立法的要點(diǎn)。

地方行政程序立法；回應(yīng)性；趨同性

一、我國(guó)地方行政程序立法的三種形式

雖然目前我國(guó)還沒(méi)有一部全國(guó)性的統(tǒng)一的行政程序法典。在行政程序立法的實(shí)踐中，地方有關(guān)行政程序立法邁的步子更大，走地更遠(yuǎn)。其除了分散立法形式之外，還出臺(tái)了有關(guān)行政程序的單行立法，以及統(tǒng)一立法。概括而言，在地方行政程序立法實(shí)踐中，存在著不同層次的立法形式：

（1）分散立法模式：同中央法律實(shí)踐關(guān)于“土地征收程序”的規(guī)定形式一樣，地方行政程序立法實(shí)踐中僅在特殊領(lǐng)域的法律規(guī)范中零星地規(guī)定相關(guān)的行政程序，將行政程序分散在不同的綜合性的法律規(guī)范當(dāng)中，如《山東省國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》中就涉及到了土地征收的具體程序，而《上海市地下空間規(guī)劃建設(shè)條例》就規(guī)定了相關(guān)的土地審批程序。在《汶川地震災(zāi)后重建條例》、《血吸蟲(chóng)病防治條例》等行政法規(guī)中都對(duì)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)程序作了規(guī)定。

（2）單行立法模式：這種立法針對(duì)行政程序中的某一個(gè)具體程序單獨(dú)出臺(tái)一項(xiàng)法律規(guī)范對(duì)其進(jìn)行規(guī)定，實(shí)踐中一般針對(duì)“規(guī)章、規(guī)范性文件制定程序”“重大決策程序”“執(zhí)行程序”“復(fù)議聽(tīng)證程序”等等。筆者以“程序”為關(guān)鍵詞在北大法寶上進(jìn)行標(biāo)題檢索，并將其限定在“地方法規(guī)規(guī)章”內(nèi)，具體結(jié)論如下表：

表1：地方單行行政程序立法數(shù)量表

我們發(fā)現(xiàn)在地方行政程序立法中，以單行立法形式出臺(tái)具體行政程序規(guī)定的主要集中在決策程序、行政處罰聽(tīng)證程序以及規(guī)章或規(guī)范性文件制定程序，而其他程序則相對(duì)較少，這也可以反映地方政府對(duì)不同行政程序的重視程度。

（3）統(tǒng)一立法模式：這種模式是由湖南省開(kāi)創(chuàng)的，并經(jīng)許多省市所借鑒而這全國(guó)范圍內(nèi)推廣，其主要特點(diǎn)是以“行政程序”為名出臺(tái)一部包括了絕大多數(shù)具體的行政程序綜合的統(tǒng)一的行政程序法典，如《湖南省行政程序規(guī)定》《山東省行政程序規(guī)定》等基本上就涵蓋上文所提到的所有的具體行政程序。截至2015年，已有13個(gè)省、市、縣制定出自己的行政程序規(guī)定。這種制定行政程序法典的統(tǒng)一立法模式在中央統(tǒng)一行政程序法典遲遲不能出臺(tái)的背景下對(duì)我國(guó)行政程序法治建設(shè)具有極大的意義。

二、我國(guó)地方行政程序立法內(nèi)容、結(jié)構(gòu)上趨同

我國(guó)地方出臺(tái)的統(tǒng)一行政程序法典呈現(xiàn)趨同的特點(diǎn)。其體現(xiàn)在立法目的、法律原則、基本內(nèi)容、具體框架等各個(gè)方面?？紤]到地方行政程序法典數(shù)量較多，為了便于論述我們僅僅挑選了比較有代表性四部規(guī)定，進(jìn)行橫向比較，類(lèi)型化分析。第一部是《湖南省行政程序規(guī)定》，選擇這一規(guī)定主要是基于其首創(chuàng)性考慮。同時(shí)選擇了《江蘇省行政程序規(guī)定》，主要是因?yàn)槠涑雠_(tái)最晚，內(nèi)容上可以吸收其它現(xiàn)行出臺(tái)規(guī)定的地方立法經(jīng)驗(yàn)，發(fā)展比較完善。最后基于西安市的省會(huì)市地位，汕頭市的經(jīng)濟(jì)特區(qū)市的地位，我們選擇的是《西安市行政程序規(guī)定》、《汕頭市行政程序規(guī)定》。

首先，就其立法目的的規(guī)定來(lái)看，其核心內(nèi)容均強(qiáng)調(diào)即促進(jìn)、監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政以及保障行政相對(duì)人的合法權(quán)益的立法目的。其一般都包含兩個(gè)方面，即促進(jìn)、監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政以及保障行政相對(duì)人的合法權(quán)益。當(dāng)前我國(guó)地方行政程序立法一方面強(qiáng)調(diào)促進(jìn)依法行政、追求行政效率，另一方面保障行政相對(duì)人的合法權(quán)益追求個(gè)人權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，即旨在實(shí)現(xiàn)行政程序效率、公正這兩種本來(lái)存在沖突的宗旨間平衡。

其次，從其基本原則來(lái)看，也比較相似。各個(gè)地方行政程序法典中關(guān)于基本原則的規(guī)定類(lèi)似，都無(wú)一例外的規(guī)定了依法行政原則、平等原則、合目的原則、行政參與原則、行政公開(kāi)、高效便民、比例原則以及信賴(lài)保護(hù)原則等。唯一例外的是在《西安市行政程序規(guī)定》中增加了對(duì)告知和說(shuō)明理由原則的規(guī)定。

最后，從各個(gè)地方行政程序法典的內(nèi)容、體例來(lái)看，也是大同小異，都基本上包括行政程序中的主體、行政決策程序、執(zhí)法程序等。此外，《江蘇省行政程序規(guī)定》、《西安市行政程序規(guī)定》、《汕頭市行政程序規(guī)定》在《湖南省行政程序規(guī)定》的基礎(chǔ)上規(guī)定一些特別程序，例如行政合同、行政指導(dǎo)、行政調(diào)解等內(nèi)容。筆者以為存在上述差異的一個(gè)主要原因就是未列入行政程序法典的具體行政程序已經(jīng)有了相關(guān)法律規(guī)范的規(guī)制。以“規(guī)范性文件制定程序”為例，四部法典中僅有《湖南省行政程序規(guī)定》作了具體規(guī)定，而其他三部法典則沒(méi)有這方面的規(guī)定，而這主要是因?yàn)槠渌@些地方對(duì)于“規(guī)范性文件制定程序”已有專(zhuān)門(mén)的規(guī)定。例如汕頭市就有《汕頭市人民政府?dāng)M定法規(guī)草案和制定規(guī)章規(guī)定》、《汕頭市人民政府行政決策法律審查規(guī)定》、《汕頭市人民政府公告管理規(guī)定》和《汕頭市行政機(jī)關(guān)規(guī)范性文件管理規(guī)定》等規(guī)定對(duì)規(guī)范性文件制定程序進(jìn)行規(guī)范。西安市也有《西安市規(guī)范性文件管理辦法》可以作為依據(jù)。但是江蘇省是一個(gè)特例，其行政程序規(guī)定中未規(guī)定規(guī)范性文件制定程序，并且我們也未發(fā)現(xiàn)其出臺(tái)過(guò)專(zhuān)門(mén)的有關(guān)規(guī)范性文件制定程序的相關(guān)規(guī)定。雖然如此，我們還是可以認(rèn)為在地方行政程序立法中，單行的行政程序立法與統(tǒng)一的行政程序法典起到互補(bǔ)作用的。

三、我國(guó)地方行政程序立法形式上以規(guī)章規(guī)范性為主

除了分散立法模式外，單行立法模式、統(tǒng)一立法模式下的行政程序規(guī)范多數(shù)都是以規(guī)章以及規(guī)范性文件的形式出臺(tái)，雖然就少數(shù)具體行政程序領(lǐng)域有以地方法規(guī)形式規(guī)定的單行行政程序規(guī)范，但是目前為止尚未出臺(tái)一部以地方規(guī)范性文件為形式的地方統(tǒng)一行政程序法典。具體而言：

首先，雖然當(dāng)前各地已經(jīng)出臺(tái)的地方行政程序立法一共13項(xiàng)，其中部分不具有規(guī)章制定權(quán)限的地方政府由于不具有規(guī)章制定權(quán)，因此只能通過(guò)制定其他規(guī)范性文件的形式出臺(tái)行政程序規(guī)定，而其他地方均是通過(guò)規(guī)章的形式制定行政程序規(guī)定。

其次，雖然單行的行政程序立法中，部分行政程序是以行政法規(guī)為形式進(jìn)行出臺(tái)的。例如《江蘇省行政處罰聽(tīng)證程序規(guī)則(試行)》《上海市行政處罰聽(tīng)證程序試行規(guī)定》以地方行政法規(guī)的形式規(guī)定了處罰聽(tīng)證的具體程序。但是總體而言，單行的地方行政程序立法中，形式上也是以規(guī)章規(guī)范性文件為主，行政法規(guī)為例外，具體內(nèi)容我們可以從下表2中反映出來(lái)。

表2：具體行政程序立法形式分布表

最后，然而在分散立法中，在許多綜合的地方性法規(guī)中存在對(duì)行政程序的具體規(guī)定。此處還是以“土地征收程序”為例，作為地方性法規(guī)的《山東省國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》、作為地方政府規(guī)章的《寧波市國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償辦法》、作為規(guī)范性文件的《淄博市國(guó)土資源局、市財(cái)政局、市人社局關(guān)于嚴(yán)格土地征收程序進(jìn)一步做好征地補(bǔ)償安置工作的通知》中對(duì)行政征收程序都有所規(guī)定。

為何多數(shù)地方行政程序立法不以地方性法規(guī)形式制定？筆者猜測(cè)可能包含以下兩點(diǎn)原因：首先，地方人大“對(duì)行政事務(wù)的專(zhuān)業(yè)性缺乏深入、具體、全面的理解”。[1]其次，在實(shí)踐當(dāng)中行政機(jī)關(guān)往往“希望能牢牢把握主導(dǎo)權(quán)……這是出于對(duì)省人大運(yùn)用立法權(quán)的擔(dān)憂(yōu)。基于行政機(jī)關(guān)與立法機(jī)關(guān)的職能分野、地位差距，人大為監(jiān)督和制約政府的行政權(quán)，很可能會(huì)采納較嚴(yán)格的規(guī)范建議。且不論這一規(guī)范尺度是否適當(dāng)，它必然增加政府執(zhí)行的難度和成本?！盵2]基于此，地方行政機(jī)關(guān)一般選擇現(xiàn)行走自主立法的路線，這就導(dǎo)致地方人大的缺位。當(dāng)前北京市正在研討的《北京市行政程序條例》則嘗試以地方性法規(guī)的形式對(duì)行政程序進(jìn)行規(guī)定，如果該條例順利出臺(tái)則實(shí)現(xiàn)了從政府立法到人大立法的轉(zhuǎn)變，在我國(guó)行政程序立法中具有里程碑的意義。[3]

四、我國(guó)地方行政程序立法“回應(yīng)性”特征明顯

上文談到，在地方行政程序的單行立法中，其主要是側(cè)重決策程序、行政處罰聽(tīng)證程序，行政復(fù)議聽(tīng)證程序以及規(guī)章或規(guī)范性文件制定程序，在這一點(diǎn)在某種程度上也反映出地方行政程序立法的“回應(yīng)性”特征，其主要含義是“是如果國(guó)家法律和國(guó)務(wù)院決定對(duì)相關(guān)程序制度作了規(guī)定，那么此類(lèi)程序制度的法制化程度在全國(guó)范圍內(nèi)就相對(duì)較高；反之，則相對(duì)較低?！盵4]具體而言：首先，為對(duì)《行政處罰法》《行政復(fù)議法》中的聽(tīng)證進(jìn)行回應(yīng)，地方行政程序的立法實(shí)踐中，普遍建立了行政聽(tīng)證制度；其次，地方單行程序立法中，占比重相對(duì)較大的“規(guī)章規(guī)范性文件制定程序”的單行規(guī)范可以視為為對(duì)《中華人民共和國(guó)立法法》的回應(yīng)；而地方的行政決策等制度立法則可以視為對(duì)《依法行政決定》的回應(yīng)?！胺粗?，如果某些程序制度沒(méi)有上位法和國(guó)務(wù)院相關(guān)決定的規(guī)定，那么其法制化程度就比較低。例如，關(guān)于行政合同，由于目前尚無(wú)法律規(guī)范專(zhuān)門(mén)以‘行政合同’為標(biāo)題進(jìn)行規(guī)范，因而，全國(guó)范圍內(nèi)關(guān)于行政合同法制化的程度就很低。類(lèi)似的問(wèn)題在行政指導(dǎo)行為的程序中也體現(xiàn)出來(lái)。”這一“回應(yīng)性”特征我們可以從下表中反映出來(lái)：

表3：具體行政程序規(guī)范數(shù)量表

五、行政程序立法的展望

地方行政程序立法的完善并不必然會(huì)導(dǎo)致行政程序法典的產(chǎn)生，統(tǒng)一的行政程序立法的出臺(tái)并不是地方行政程序立法的條文的一個(gè)簡(jiǎn)單羅列或堆砌，由于全局性的要求，中央行政程序立法面臨著比地方行政程序立法的更大的困難與挑戰(zhàn)，而這就需要行政法學(xué)界的共同努力。具體而言實(shí)現(xiàn)兩個(gè)轉(zhuǎn)變：

首先，由地方政府主導(dǎo)立法向地方人大主導(dǎo)立法轉(zhuǎn)變。上文談到，以行政規(guī)章來(lái)規(guī)范政府自身運(yùn)行，難以保障對(duì)行政機(jī)關(guān)的約束作用。針對(duì)這一問(wèn)題“需要在作為規(guī)范對(duì)象的行政系統(tǒng)之外尋找程序規(guī)范的效力支撐，而由人大在恰當(dāng)時(shí)機(jī)出臺(tái)行政程序規(guī)范是較妥當(dāng)?shù)霓k法。其次，由地方人大立法向全國(guó)人大立法轉(zhuǎn)變?！皩?duì)于統(tǒng)一行政程序立法的理想模式一定是由全國(guó)人大來(lái)立法，因?yàn)橹贫ㄐ姓绦蚍ǖ母灸康脑谟谝?guī)范行政權(quán)力，那么通過(guò)國(guó)務(wù)院立法創(chuàng)立的自律監(jiān)督無(wú)論從正當(dāng)性上還是監(jiān)督力度上都不及全國(guó)人大立法創(chuàng)立的他律監(jiān)督。”[5]相信通過(guò)地方立法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的積累以及行政法法學(xué)界的努力，統(tǒng)一行政程序立法必將盡早踏上征程!

[1]雷震.《我國(guó)地方行政程序立法的新發(fā)展》,《四川警察學(xué)院學(xué)報(bào)》,2013年第1期.

[2]謝洪濤.《從湖南實(shí)踐看行政程序立法路線圖》,《黑龍江省政法管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)》,2010年第7期.

[3]王萬(wàn)華.《法治政府建設(shè)的地方程序立法推進(jìn)——制定〈北京市行政程序條例〉的幾個(gè)問(wèn)題》.《法學(xué)研究》,2015年第8期.

[4]應(yīng)松年,王敬波.《論我國(guó)制定統(tǒng)一行政程序法典的法制基礎(chǔ)——基于現(xiàn)行法律規(guī)范體系之分析》.《法商研究》,2010年第4期.

[5]應(yīng)松年.《中國(guó)行政程序法立法展望》.《中國(guó)法學(xué)》,2010年第2期.

陳嘉林（1992～），男，漢族，福建福州人，中國(guó)政法大學(xué)碩士研究生，研究方向；行政法學(xué)。