我國集體林業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀及對策

余旭

摘要 介紹我國集體林業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀，分析其發(fā)展的主要障礙因素，并提出了發(fā)展對策，包括規(guī)范與開放林權(quán)流轉(zhuǎn)、加強林業(yè)產(chǎn)權(quán)保護、全面放開商品林經(jīng)營權(quán)、簡化林業(yè)行政程序等，以期促進我國集體林業(yè)的發(fā)展。

關(guān)鍵詞 集體林業(yè)；發(fā)展現(xiàn)狀；障礙因素；對策；中國

中圖分類號 F326.2 文獻標(biāo)識碼 A 文章編號 1007-5739（2017）16-0133-02

我國目前集體所有制林業(yè)由于經(jīng)營規(guī)模小、產(chǎn)權(quán)保護不夠、經(jīng)營自主程度低、投資渠道單一等原因，造成經(jīng)營粗放、產(chǎn)出低。要破解這一發(fā)展障礙，政府要盡量少地對市場進行直接干預(yù)，把政府服務(wù)性、事務(wù)性職能社會化，以保障市場公平和社會發(fā)展公平，進一步規(guī)范與放開林權(quán)交易市場，加強林業(yè)產(chǎn)權(quán)保護，放開商品林經(jīng)營權(quán)，簡化林業(yè)行政程序，以促進林業(yè)公平發(fā)展，促進集體所有制林業(yè)發(fā)展。

1 我國集體林業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀

近年來，盡管我國集體所有制林業(yè)發(fā)展迅速，但集體所有制林業(yè)產(chǎn)出較低。全國第八次森林資源清查表明，我國現(xiàn)有集體林地1.863 3億hm2，集體林蓄積54.25億m3，集體林面積占到全國森林面積的60.01%。但是，集體林蓄積只占到全國森林蓄積量的36.71%，平均蓄積量29.1 m3/hm2，是全國平均蓄積量（72.774 m3/hm2）的40%，是世界平均蓄積量（90.00 m3/hm2）的32.33%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于全國水平和世界水平[1-2]。

2 我國集體林業(yè)的主要發(fā)展障礙因素

（1）經(jīng)營規(guī)模小不利于林業(yè)集約經(jīng)營。20世紀(jì)80年代改革開放初期，我國絕大部分集體所有制森林借鑒農(nóng)業(yè)土地承包到戶的做法，也采取“承包到戶”措施，集體所有制森林被分割“零碎化”給了林農(nóng)。這種做法，在當(dāng)時盡管解決了林地承包經(jīng)營權(quán)問題，落實了林地經(jīng)營權(quán)，但是被分割“零碎化”了的集體林地面積過小，不利于經(jīng)營者投入進行規(guī)模的市場化運營，還增加了經(jīng)營者的經(jīng)營風(fēng)險，使集體林經(jīng)營集約化程度低。

（2）林業(yè)產(chǎn)權(quán)保護不夠，林農(nóng)利益屢受侵害。一些開發(fā)項目，特別是一些地方政府的政績工程，強征強占林地，林農(nóng)利益屢屢受到侵害。特別是有些林業(yè)開發(fā)項目，打著發(fā)展林業(yè)的幌子，不少地方政府為了招商引資，強行將集體林地低價承包給開發(fā)商，甚至于少數(shù)地方政府為此下達(dá)硬性指標(biāo)，對完不成指標(biāo)的就地免職，并動用公檢法強迫簽訂承包合同，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村級干部為了完成這些硬性指標(biāo)，不得不冒充林農(nóng)簽訂承包合同，這一做法在不少地方遺留了大量林權(quán)糾紛隱患，林農(nóng)至今為此投訴無門。

還有一些早期承包的集體林地即將到期，由于早期承包合同欠規(guī)范，到期后承包林地上的林木合理分割與林地恢復(fù)等矛盾不可輕視，存在較大的林權(quán)糾紛隱患。

此外，由于現(xiàn)有森林災(zāi)害責(zé)任制存在嚴(yán)重缺陷，森林災(zāi)害普遍存在瞞報現(xiàn)象，災(zāi)害責(zé)任“大事化小，小事化了”，導(dǎo)致林農(nóng)對人為森林災(zāi)害無法追償損失，缺少依據(jù)獲得森林保險補償。

（3）經(jīng)營自主程度低，影響了社會資金投入的積極性。一是林權(quán)交易市場還很不完善，林地承包手續(xù)繁雜；二是林地使用手續(xù)審批復(fù)雜，特別是更換樹種、林種管理過嚴(yán)；三是林木采伐控制苛刻，經(jīng)營者幾乎沒有采伐自主權(quán)。除了這3種影響經(jīng)營自主權(quán)的因素之外，還由這3種因素滋生出來的懶政、庸政與審批過程中各個環(huán)節(jié)的腐敗，嚴(yán)重挫傷了投資者的積極性，直接增加了投資者的經(jīng)營成本。

（4）投資渠道單一，過分依賴政府投資，投資風(fēng)險高。主要表現(xiàn)在林業(yè)投資市場化很不充分，投資者多是根據(jù)政府決策與規(guī)劃來選擇投資的，投資渠道除了依賴政府投資外，就是投資者的個人投資，投資渠道單一，市場風(fēng)險極高。如20世紀(jì)八九十年代豐產(chǎn)林熱中發(fā)展的杉木林、國外松林，三北防護林熱中發(fā)展的楊樹林，以及21世紀(jì)初商品林熱中發(fā)展的板栗林、油茶林、桉樹林、楊樹林等，在不同地區(qū)不同程度上都存在適地適樹、病蟲害較重以及市場尚不成熟、市場不適應(yīng)等問題，再加上林業(yè)投資周期長的問題，甚至造成了個別投資者的資金鏈斷裂。

3 我國集體林業(yè)發(fā)展對策

提高集體所有制林業(yè)集約經(jīng)營水平與產(chǎn)出水平，不僅是增加林農(nóng)收入、實現(xiàn)精準(zhǔn)脫貧的重要措施，還是提高我國林業(yè)整體發(fā)展水平、促進我國森林生態(tài)健康、增強森林生態(tài)服務(wù)功能的重要措施[3-16]。

3.1 進一步規(guī)范與開放林權(quán)流轉(zhuǎn)，促進集體林業(yè)規(guī)模經(jīng)營

簡化林權(quán)交易程序，完善縣級林權(quán)交易平臺，降低林業(yè)經(jīng)營承包與公司化門檻，適當(dāng)延長林地承包年限，統(tǒng)一規(guī)范集體林地承包年限以及續(xù)包、繼承、再流轉(zhuǎn)等方法，定期發(fā)布更新林地、林木承包市場價格，一方面保護了林地、林木所有者權(quán)益，另一方面也保護了承包經(jīng)營者的自主權(quán)和收益權(quán)，從而加速集體林地流轉(zhuǎn)，促進規(guī)?；?jīng)營。

3.2 加強林業(yè)產(chǎn)權(quán)保護，維護林農(nóng)與經(jīng)營者權(quán)益

結(jié)合現(xiàn)有森林法律法規(guī)與物權(quán)法律法規(guī)，制定林業(yè)產(chǎn)權(quán)保護條例，規(guī)范林地、林木征占用方法與補償方法，除了國家公益性建設(shè)之外，政府、林業(yè)行政主管部門不得插手干預(yù)林地與林木征占用和交易。

依照刑法中侵犯財產(chǎn)罪中的“侵占罪”或“職務(wù)侵占罪”，以及破壞環(huán)境資源保護罪中“非法占用農(nóng)用地罪”，嚴(yán)厲打擊非法侵占林地、林木違法犯罪者。依照刑法中瀆職罪中“非法批準(zhǔn)征收、征用、占用土地罪”“濫用職權(quán)罪”或“玩忽職守罪”，嚴(yán)肅懲處非法插手林地林木征占用與交易公務(wù)人員。

建立公益訴訟制度，為林農(nóng)依法追償人為森林災(zāi)害損失、獲取森林保險補償提供依據(jù)。依照刑法瀆職罪中“動植物檢疫徇私舞弊罪”“ 動植物檢疫失職罪”“濫用職權(quán)罪”“玩忽職守罪”“非法批準(zhǔn)征收、征用、占用土地罪”“違法發(fā)放林木采代許可證罪”，以及危害公共安全罪中“放火罪”“重大責(zé)任事故罪”“重大勞動安全罪”“消防責(zé)任事故罪”“不報、謊報安全事故罪”和環(huán)境資源保護罪中“單位犯破壞環(huán)境資源保護罪”“盜伐林木罪”“濫伐林木罪”等，追究人為森林火災(zāi)、人為造成森林病蟲害傳播蔓延以及濫伐、盜伐、非法侵占林地等范圍行為人的刑事責(zé)任。endprint

3.3 全面放開商品林經(jīng)營權(quán)，保障林業(yè)投資者充分的經(jīng)營自主權(quán)

商品林的采伐限額，只作為指導(dǎo)性采伐指標(biāo)，林木經(jīng)營者可以自主安排采伐，節(jié)余采伐限額指標(biāo)可以結(jié)轉(zhuǎn)。

林業(yè)開發(fā)性項目，政府只提供資助性林業(yè)項目目錄，政府不得直接插手所有林業(yè)項目的規(guī)劃設(shè)計、施工與驗收，所有林業(yè)項目工程建設(shè)及其全過程全部社會化，由市場調(diào)節(jié)，由投資者自主選擇項目與工程種類，包括林種、樹種以及森林保護方式、森林經(jīng)營方式等。

3.4 簡化林業(yè)行政程序，取消一些不必要的林業(yè)行政許可與監(jiān)督

消除其中可能存在的腐敗成本，降低林業(yè)投資成本與風(fēng)險，以吸引更多方式的林業(yè)投資。特別是要簡化林木采伐、林權(quán)交易中各種復(fù)雜的程序，取消林產(chǎn)品經(jīng)營加工許可；建立林產(chǎn)品溯源體系，逐漸取消木材運輸檢查和運輸檢疫檢查；建立林業(yè)投資保險機制，以轉(zhuǎn)移林業(yè)投資中的政策風(fēng)險和市場風(fēng)險。

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