土地整治問(wèn)題及對(duì)策探析

程杰++馬增輝++孔輝++馬洪超

摘要：指出了土地整治是隨著人類對(duì)土地的大量需求應(yīng)運(yùn)而生的。結(jié)合土地整治由來(lái)及現(xiàn)狀，梳理了在土地整治中存在的問(wèn)題：資金、項(xiàng)目管理、生態(tài)、科技創(chuàng)新問(wèn)題等。提出了要從根本上解決土地整治存在的問(wèn)題，可從土地整治目標(biāo)、土地工程學(xué)科建設(shè)、健全法律法規(guī)制度出發(fā)，采用先進(jìn)的技術(shù)、規(guī)范的整治過(guò)程，進(jìn)行“三位一體”的生態(tài)整治，以保證土地資源的永續(xù)利用。

關(guān)鍵詞：土地整治；工程質(zhì)量；人地矛盾

中圖分類號(hào)：S28

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：16749944（2017）16021003

1引言

土地是萬(wàn)物之本，是人類生存與發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，然而中國(guó)自近代以來(lái)的基本國(guó)情就是人多地少、人地矛盾尖銳而突出[1]。在快速工業(yè)化及城鎮(zhèn)化的驅(qū)動(dòng)下，市場(chǎng)化、信息化和國(guó)際化等的深入發(fā)展，資源環(huán)境矛盾迅速加劇，人地關(guān)系日趨緊張，土地資源的可持續(xù)利用與管理形勢(shì)嚴(yán)峻，糧食安全和生態(tài)安全問(wèn)題日益嚴(yán)重[2]。因此，要嚴(yán)格保護(hù)耕地紅線不動(dòng)搖，國(guó)家大力推進(jìn)土地整治，以保障城鎮(zhèn)化對(duì)土地資源的巨大需求，確保耕地總量的動(dòng)態(tài)平衡。我國(guó)自開(kāi)展土地整治以來(lái)，取得了一些令人可喜的成績(jī)[3]，但從整治初期的規(guī)劃到實(shí)施依然還存在一些問(wèn)題。筆者系統(tǒng)梳理土地整治過(guò)程，從土地整治規(guī)劃、資金、項(xiàng)目管理、生態(tài)環(huán)境等環(huán)節(jié)出發(fā)，全面剖析了土地整治存在的問(wèn)題，探索高質(zhì)量的土地整治策略，為實(shí)現(xiàn)土地整治由土地?cái)?shù)量向質(zhì)量和生態(tài)環(huán)境保護(hù)轉(zhuǎn)變，大力發(fā)展生態(tài)型土地整治，確保了土地資源的可持續(xù)利用拋磚引玉。

2我國(guó)土地整治由來(lái)

1996年我國(guó)耕地?cái)?shù)量為19.51億畝，2006年為18.27億畝，10年間耕地少了1.24億畝，為確保我國(guó)糧食安全，十屆全國(guó)人大四次會(huì)議上通過(guò)的《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃綱要》明確提出，18億畝耕地是不可逾越的一道紅線。為了保障發(fā)展、保護(hù)耕地、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地配置，1997年《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)土地管理切實(shí)保護(hù)耕地的通知》提出 “積極推進(jìn)土地整理，搞好土地建設(shè)”。1999年新修訂的《土地管理法》明確規(guī)定：“國(guó)家鼓勵(lì)土地整理”。 2003年3月，國(guó)土資源部頒發(fā)的《全國(guó)土地開(kāi)發(fā)整理規(guī)劃（2001-2010）》，包含了土地整理、土地復(fù)墾和土地開(kāi)發(fā)三項(xiàng)內(nèi)容。2008 年黨的十七屆三中全會(huì)提出：“大規(guī)模實(shí)施土地整治，搞好規(guī)劃、統(tǒng)籌安排、連片推進(jìn)。”2012年，《全國(guó)土地整治規(guī)劃（2011～2015年）》，在概念上進(jìn)行統(tǒng)一，選擇了“土地整治”這一術(shù)語(yǔ)。明確了“十二五”期間土地整治的五項(xiàng)主要任務(wù)：一是統(tǒng)籌推進(jìn)土地整治；二是大力推進(jìn)農(nóng)用地整治；三是規(guī)范推進(jìn)農(nóng)村建設(shè)用地整治；四是有序開(kāi)展城鎮(zhèn)工礦建設(shè)用地整治；五是加快土地復(fù)墾[4]。標(biāo)志著土地整治已上升為國(guó)家層面的戰(zhàn)略部署[5]。

土地整治是通過(guò)對(duì)低效利用、不合理利用及未利用土地進(jìn)行治理，對(duì)生產(chǎn)建設(shè)破壞和自然災(zāi)害損毀的土地進(jìn)行恢復(fù)利用，從而提高土地利用率，包括農(nóng)用地整理、土地開(kāi)發(fā)、土地復(fù)墾、建設(shè)用地整治等[16]。十幾年來(lái)，土地整治得到了國(guó)家的大力支持，各級(jí)政府和國(guó)土部門(mén)重視也相當(dāng)重視，根據(jù)2011～2016年《國(guó)土資源公報(bào)》數(shù)據(jù)顯示（表1）[13] ：通過(guò)土地整治有效保證了耕地紅線，耕地?cái)?shù)量逐漸趨于穩(wěn)定，截至2016年底全國(guó)耕地面積達(dá)13495.66萬(wàn)hm2（20.24億畝）。

3土地整治中出現(xiàn)的問(wèn)題分析

土地整治是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，包括規(guī)劃、科研、實(shí)施、驗(yàn)收、后評(píng)價(jià)等；涉及面廣，包括農(nóng)業(yè)、水利、道理、交通等； 技術(shù)要求高，不同地質(zhì)地貌，整治技術(shù)不同，同時(shí)，我國(guó)土地整治起步較晚[6]，導(dǎo)致在當(dāng)前的土地整治實(shí)踐工作中依然存在著不可忽視的問(wèn)題，隨著“十三五”土地整治規(guī)劃的發(fā)布，我國(guó)土地整治正處于前所未有的重大戰(zhàn)略機(jī)遇期，在土地整治面臨新形勢(shì)、新機(jī)遇的同時(shí)，也面臨著諸多嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。只有深入分析土地整治各個(gè)環(huán)節(jié)，才能從根本上解決問(wèn)題。

3.1土地整治規(guī)劃問(wèn)題

土地整治規(guī)劃是科學(xué)指導(dǎo)土地整治工作的重要依據(jù)，是新型城鎮(zhèn)化，建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)的重要抓手和平臺(tái)。在土地整治規(guī)劃中常出現(xiàn)的問(wèn)題：一是由于規(guī)劃設(shè)計(jì)單位缺乏對(duì)項(xiàng)目地的實(shí)際調(diào)研踏勘，常出現(xiàn)規(guī)劃與實(shí)際不符的情形，尤其是當(dāng)?shù)厮椋匦尾环?；二是?guī)劃設(shè)計(jì)深度達(dá)不到施工要求，單純追求“田成方、林成網(wǎng)、渠相通、路相連”的設(shè)計(jì)效果，使規(guī)劃與實(shí)際脫節(jié)，不但改變了原自然的合理布局，還給當(dāng)?shù)厣a(chǎn)生活造成了負(fù)面影響；三是存在先整治后規(guī)劃的現(xiàn)象，由于部分土地整治項(xiàng)目選址過(guò)于隨機(jī)，盲目地開(kāi)展工作，不僅浪費(fèi)了資金，并可能損害農(nóng)民利益等。土地整治規(guī)劃亟須構(gòu)建新格局。

3.2土地整治資金問(wèn)題

土地整治工作涉及面廣、建設(shè)周期較長(zhǎng)，資金需求量大，尤其是農(nóng)村土地整治項(xiàng)目，既要統(tǒng)籌解決土地整理復(fù)墾、 拆遷安置補(bǔ)償、 又要進(jìn)行居民點(diǎn)基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)，需要巨額資金支持。目前，各地實(shí)施土地整治中，土地整治資金主要以政府投入為主，資金來(lái)源較為單一，因此，如何啟動(dòng)社會(huì)資金的進(jìn)入特別是民營(yíng)資本進(jìn)入土地整治領(lǐng)域是迫切需要解決的大問(wèn)題。另外，土地整治項(xiàng)目周期長(zhǎng)，占用資金量大，資金管理未能完全形成一個(gè)系統(tǒng)，在資金使用過(guò)程中，由于監(jiān)管機(jī)制不完善，導(dǎo)致資金普遍存在著效率不高的問(wèn)題。

3.3土地整治項(xiàng)目管理問(wèn)題

在土地整治項(xiàng)目具體實(shí)施過(guò)程中，也存在一些亟待解決的新情況、新問(wèn)題。突出表現(xiàn)在：一是由于項(xiàng)目建設(shè)與規(guī)劃設(shè)計(jì)不符，常常出現(xiàn)頻繁變更項(xiàng)目設(shè)計(jì)，導(dǎo)致項(xiàng)目進(jìn)度無(wú)法按時(shí)完成。二是實(shí)施監(jiān)管不到位，部分現(xiàn)場(chǎng)的施工隊(duì)伍技術(shù)水平偏低，專業(yè)技術(shù)人員在崗較少，監(jiān)理人員技術(shù)結(jié)構(gòu)單一，沒(méi)有配備測(cè)量、水利、道路、施工管理等監(jiān)理人員，導(dǎo)致項(xiàng)目建設(shè)質(zhì)量不高。三是竣工驗(yàn)收階段沒(méi)有詳盡的規(guī)程及統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)指導(dǎo)驗(yàn)收，導(dǎo)致質(zhì)量無(wú)法保證。

3.4土地整治引發(fā)生態(tài)問(wèn)題

許多土地整治項(xiàng)目都把增加耕地?cái)?shù)量作為主要指標(biāo)，過(guò)度重視“占補(bǔ)平衡”和“總量平衡”，尤其是在當(dāng)前耕地總量動(dòng)態(tài)平衡的剛性制約下，缺乏衡量土地質(zhì)量、生態(tài)環(huán)境等方面的硬性指標(biāo)，在土地整治過(guò)程中采取不當(dāng)?shù)姆绞剑豢杀苊鈱?duì)周邊的農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生消極影響。比如，在土地整治過(guò)程中，使用推土機(jī)等大型機(jī)械設(shè)備進(jìn)行大面積的土地平整、坑塘填土等，可能引起土壤板結(jié)，破壞經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期耕作、施肥、灌溉而熟化的土壤層；此外，硬化的道路、溝渠將原來(lái)完整的生物生境分割成若干個(gè)孤立的塊體棲息地，改變了地表水熱狀況和性質(zhì)，破壞了生物資源的多樣化等。endprint

3.5土地整治科技創(chuàng)新問(wèn)題

目前，大多數(shù)土地整治僅僅是對(duì)土地進(jìn)行平整，而土地平整原是為傳統(tǒng)灌溉提供條件，只是土地整治過(guò)程中的一個(gè)手段。對(duì)于退化土地、污損土地等土地，即使土地十分平整也無(wú)法使用。由于未對(duì)整治土地進(jìn)行科學(xué)診斷，實(shí)地分析，以至于新增耕地普遍質(zhì)量低，整治出的土地不能得到高效利用。歸根結(jié)底是缺乏土地整治科技創(chuàng)新，缺乏土地整治先進(jìn)技術(shù)。

4提高土地整治工程質(zhì)量措施

土地整治規(guī)劃問(wèn)題也可能會(huì)引發(fā)生態(tài)問(wèn)題，因此將規(guī)劃問(wèn)題與生態(tài)問(wèn)題采用明確土地整治目標(biāo)，強(qiáng)化生態(tài)保護(hù)與修復(fù)的方式來(lái)解決。土地整治科技創(chuàng)新問(wèn)題主要是需要建設(shè)土地整治工程學(xué)科，促進(jìn)技術(shù)集成與創(chuàng)新來(lái)解決。土地資金及項(xiàng)目管理可通過(guò)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，法律法規(guī)來(lái)約束，具體措施如下。

程杰，等：土地整治問(wèn)題及對(duì)策探析

經(jīng)濟(jì)與管理

4.1明確三位一體的土地整治目標(biāo)，強(qiáng)化生態(tài)保護(hù)與修復(fù)

土地整治是盤(pán)活存量土地、強(qiáng)化節(jié)約集約用地、適時(shí)補(bǔ)充耕地和提升土地產(chǎn)能的重要手段。要實(shí)現(xiàn)保障發(fā)展和保護(hù)資源雙贏的“雙?！睉?zhàn)略方針，必須從保質(zhì)保量提供可利用的土地資源轉(zhuǎn)變?yōu)閿?shù)量、質(zhì)量、生態(tài)三位一體的整治目標(biāo)，土地整治利用與生態(tài)修復(fù)同等重要，只有保證土地生態(tài)系統(tǒng)的和諧與穩(wěn)定，才能實(shí)現(xiàn)土地資源的永續(xù)利用。為實(shí)現(xiàn)三位一體的土地整治目標(biāo)，就要做到統(tǒng)籌規(guī)劃，以服務(wù)生態(tài)文明建設(shè)為總體目標(biāo)，因地制宜制定整治方向，從項(xiàng)目區(qū)選擇到土地整治規(guī)劃、設(shè)計(jì)、施工、養(yǎng)護(hù)等所有環(huán)節(jié)，都要貫徹生態(tài)學(xué)的理念，把生態(tài)理念融入實(shí)務(wù)中。

土地整治既要強(qiáng)化目標(biāo)導(dǎo)向，重視質(zhì)量提升，建設(shè)生態(tài)國(guó)土，又要堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，重視污染治理與生態(tài)修復(fù)等問(wèn)題。在具體土地整治項(xiàng)目前期，實(shí)地調(diào)研勘測(cè)，充分了解自然、氣候、水文、地質(zhì)、人文、社會(huì)經(jīng)濟(jì)等條件，秉承科學(xué)規(guī)劃原則，將生態(tài)化建設(shè)貫穿規(guī)劃之中，并將方案進(jìn)行專家論證，彌補(bǔ)缺點(diǎn)。具體實(shí)施時(shí)，注重生態(tài)保護(hù)，做好水土保持措施，修復(fù)脆弱生態(tài)。整治完成后，依托專業(yè)化種植公司，結(jié)合現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)土地整治生態(tài)化建設(shè)與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化無(wú)縫對(duì)接。

4.2科技創(chuàng)新推進(jìn)土地工程學(xué)科建設(shè)，促進(jìn)整治技術(shù)發(fā)展

科技創(chuàng)新就是要用先進(jìn)實(shí)用的新技術(shù)、新方法、新思路，探索解決過(guò)去解決不好、解決不了的實(shí)際問(wèn)題。土地整治要大膽探索實(shí)踐，圍繞學(xué)科建設(shè)，加強(qiáng)科技創(chuàng)新：一是創(chuàng)新平臺(tái)建設(shè)，聯(lián)合政產(chǎn)學(xué)研一體化，努力在國(guó)家級(jí)平臺(tái)建設(shè)上取得突破；二是謀劃學(xué)科發(fā)展，2017年3月土地整治工程納入了國(guó)民教育系列，但土地整治是集水利工程、電力工程、道路工程為一體的綜合性學(xué)科，因而繼續(xù)健全完善學(xué)科體系、加強(qiáng)土地有機(jī)重構(gòu)核心理論研究，尤其是土地整治材料基礎(chǔ)研究，對(duì)技術(shù)創(chuàng)新尤為重要；三是關(guān)鍵技術(shù)創(chuàng)新，圍繞土地整治修復(fù)類型，在沙地治理、染污土地修復(fù)、損毀土地復(fù)墾等土地創(chuàng)新關(guān)鍵技術(shù)，形成特有整治技術(shù)，促進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范發(fā)展；四是加強(qiáng)國(guó)內(nèi)外交流合作，融合國(guó)內(nèi)外土地整治先進(jìn)理念，助推土地整治與技術(shù)創(chuàng)新邁上新臺(tái)階[7]。

4.3健全法律法規(guī)制度，從嚴(yán)管理

2016年5月，國(guó)務(wù)院印發(fā)了《土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃》（簡(jiǎn)稱“土十條”），“土十條”是第一個(gè)土壤污染防治法，對(duì)國(guó)家土壤環(huán)境保護(hù)工作提供了非常清晰的中長(zhǎng)期路線圖，為國(guó)家下一步更好地推進(jìn)土壤環(huán)境保護(hù)工作提供了很好的頂層設(shè)計(jì)。嚴(yán)格執(zhí)行“土十條”，防治、杜絕、治理土地污染。同時(shí)，堅(jiān)持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，繼續(xù)完善土地整治方面法律法規(guī)。國(guó)家、自治區(qū)應(yīng)出臺(tái)有關(guān)文件明確各級(jí)人民政府對(duì)土地整治項(xiàng)目的管理責(zé)任，嚴(yán)格執(zhí)行工程建設(shè)和驗(yàn)收規(guī)范，規(guī)范項(xiàng)目施工招投標(biāo)管理，嚴(yán)格按照合同進(jìn)行工程建設(shè)，明確雙方責(zé)任與義務(wù)，保質(zhì)保量完成土地整治建設(shè)工作[8]。

5結(jié)論

土地整治作為土地資源可持續(xù)利用的一項(xiàng)重要內(nèi)容，通過(guò)多年發(fā)展，我國(guó)的土地整治工作頗有成效，但在土地整治中出現(xiàn)的問(wèn)題依然突出，為更好地解決土地整治問(wèn)題，一是更加明確三位一體的土地整治目標(biāo)，強(qiáng)化生態(tài)保護(hù)與修復(fù)，只有以保護(hù)生態(tài)位目的的土地整治才是符合人類社會(huì)發(fā)展的土地整治；二是繼續(xù)加強(qiáng)科技創(chuàng)新推進(jìn)土地工程學(xué)科建設(shè)，促進(jìn)整治技術(shù)發(fā)展，只有健全的學(xué)科體系才有堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)，促進(jìn)實(shí)踐發(fā)展；三是健全法律法規(guī)制度，從嚴(yán)管理，只有做到有章可尋，有法可依，才能保證土地整治的規(guī)范有序進(jìn)行。土地整治意義重大，需全民參與，共謀發(fā)展。

2017年8月綠色科技第16期

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