地方政府債務(wù)適度規(guī)模研究

吳桃娥+凌眾一+胡勝

摘 要：我國(guó)地方政府債務(wù)在數(shù)額上已經(jīng)非常大，限定地方政府債務(wù)的規(guī)模并且加以管理已經(jīng)成為了一個(gè)不得不考慮的問題。對(duì)地方債務(wù)合理規(guī)模指標(biāo)進(jìn)行探究，運(yùn)用GDP負(fù)債率、財(cái)政負(fù)債率、債務(wù)依存度、政府財(cái)務(wù)杠桿這四個(gè)指標(biāo)構(gòu)建指標(biāo)體系。最后，從分稅制的改革、監(jiān)管制度的落實(shí)等方面提出控制地方政府債務(wù)適度規(guī)模的途徑。

關(guān)鍵詞：地方政府債務(wù)；適度規(guī)模；指標(biāo)體系

中圖分類號(hào)：D625 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2017）27-0066-03

一、地方債務(wù)總體規(guī)模

我國(guó)地方政府債務(wù)數(shù)據(jù)急劇增長(zhǎng)，據(jù)全國(guó)政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果公告截至2013年6月底，我國(guó)各級(jí)政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)206 988.65億元，負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)29 256.49億元，可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)66 504.56億元（見下表）。

從區(qū)域數(shù)量看，廣東、浙江、四川、江蘇等省是中國(guó)債務(wù)比例較高的省份，占總數(shù)超過1/3。從這個(gè)排名可以發(fā)現(xiàn)，各省的債務(wù)規(guī)模與同年的GDP收入排行以及經(jīng)濟(jì)總量排名基本上是相當(dāng)?shù)?。這就如同企業(yè)一樣通過一定程度的負(fù)債，利用財(cái)務(wù)杠桿，實(shí)現(xiàn)更好的資本利用率。

二、地方債務(wù)適度規(guī)模指數(shù)體系構(gòu)建

地方政府債務(wù)是一把雙刃劍，既能促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，也增帶來經(jīng)濟(jì)運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)，影響金融穩(wěn)定與安全。地方政府債務(wù)適度規(guī)模是指，用相關(guān)指標(biāo)進(jìn)行度量地方政府債務(wù)規(guī)模使其保持在一個(gè)安全值以下，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)續(xù)發(fā)展。

參照企業(yè)的評(píng)估指標(biāo)，從償債能力和效用發(fā)揮兩方面出發(fā)建立指標(biāo)思路，在參數(shù)獲取方面，這里本著綜合考慮影響地方債務(wù)規(guī)模的各種因素的原則，從宏觀角度主要考慮經(jīng)濟(jì)國(guó)民生產(chǎn)總值及發(fā)展速度等。在微觀角度，需要考慮各地區(qū)的基礎(chǔ)建設(shè)有待完善的程度，政府的投資習(xí)慣、城鄉(xiāng)居民可支配收入等也會(huì)影響地方債務(wù)等。本文選取GDP負(fù)債率、債務(wù)依存度、政府財(cái)務(wù)杠桿等三個(gè)指標(biāo)。

借鑒財(cái)務(wù)管理中對(duì)于企業(yè)償債能力的杜邦分析體系，將這三個(gè)指標(biāo)如同地方政府債務(wù)的四個(gè)維度的指標(biāo)，以及參數(shù)有機(jī)結(jié)合進(jìn)一個(gè)體系，就構(gòu)成了一個(gè)衡量地方政府債務(wù)適度規(guī)模指數(shù)體系（見下頁(yè)圖）。

三、地方政府債務(wù)適度規(guī)?？刂拼胧?/p>

我國(guó)許多地方政府債務(wù)規(guī)模超出了合理的標(biāo)準(zhǔn)，必須采取一定的辦法，依照債務(wù)適度規(guī)模的評(píng)價(jià)體系，對(duì)債務(wù)規(guī)模進(jìn)行有效控制。

（一）以適度規(guī)模為依據(jù)結(jié)構(gòu)化調(diào)整中央與地方的稅收分配

國(guó)務(wù)院1993年，頒布了《關(guān)于分稅制財(cái)政管理體制改革的決定》，半數(shù)以上稅收收入是中央政府收入，這就不可避免地讓地方的財(cái)政顯得捉襟見肘，各個(gè)地方政府的債務(wù)呈井噴式增長(zhǎng)?？v觀促使地方政府大額舉債的原因，不管是公共服務(wù)壓力的巨大，還是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的迫切需要，歸根結(jié)底，還是缺乏資金的問題，因此解決地方政府資金不足的問題，在控制地方政府債務(wù)規(guī)模的問題上顯得尤為重要，而作為政府財(cái)政第一大收入的稅收，自然在這里首當(dāng)其沖。因此，完善稅制已刻不容緩。

為此，我們需要改革中央與地方的分稅制度，使得財(cái)權(quán)與事權(quán)得以平衡。筆者認(rèn)為，比較好的分稅方式是將所得稅交給中央，增值稅交給地方，其他共享稅中，增加地方的分稅比例。原因是，在地方財(cái)政收入中，所得稅占的比例遠(yuǎn)比不上增值稅，而且今天企業(yè)跨市甚至跨省乃至跨國(guó)都已經(jīng)成為了家常便飯，若交給地方征稅，難度是很大的，因?yàn)槠涠愒纯刂葡喈?dāng)困難。而伴隨著“營(yíng)改增”的貫徹，增值稅的征收數(shù)額將顯著增加。在其他共享稅的分配中，諸如印花稅的94%歸屬中央，顯然留給地方的太少。

（二）強(qiáng)化債務(wù)審核

地方政府債務(wù)已經(jīng)過于龐大，但在地方政府舉債審核上，依然缺乏有效機(jī)制。在審核方面，借鑒美國(guó)學(xué)制度，地方政府債務(wù)資金項(xiàng)目必須經(jīng)審批。另一方面是數(shù)量限制，這一限制則要根據(jù)地方政府債務(wù)適度規(guī)模具體確定。照此標(biāo)準(zhǔn)，地方的權(quán)力機(jī)關(guān)必須擔(dān)負(fù)起審核債務(wù)預(yù)算的責(zé)任。與此同時(shí)，明確舉債主體，“誰借的錢誰用，誰借的錢誰還?！痹谥贫壬?，監(jiān)管上禁止以他人名義舉債的行為。同時(shí)，規(guī)范審核的程序，每一步都要進(jìn)行嚴(yán)格的監(jiān)管。

加強(qiáng)對(duì)融資平臺(tái)的監(jiān)管，尤其是新型融資平臺(tái)的監(jiān)管。首先，要進(jìn)行分類管理，還需要整合現(xiàn)有的融資平臺(tái)，提升融資能力，控制融資規(guī)模，降低融資成本。明確融資平臺(tái)的監(jiān)管主體，以便從外部加強(qiáng)對(duì)地方融資平臺(tái)舉債的監(jiān)管，將地方政府債務(wù)規(guī)?？刂圃谶m度的范圍，地方政府的融資行為可以得到有效的規(guī)制。而對(duì)于“影子銀行”這類信用中介體系，應(yīng)進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)管，不能成為政府監(jiān)管的法外之地。其次，政府要對(duì)舉債行為進(jìn)行科學(xué)的決策。避免隨意地舉債，舉債決策應(yīng)充分走民主程序，避免草率舉債；舉債決策必須經(jīng)過專家團(tuán)隊(duì)的論證和計(jì)算，而計(jì)算的依據(jù)便是前文所述的合理規(guī)模，在合理規(guī)模的限制下，舉債才能更加理性。

（三）加強(qiáng)債務(wù)管理

地方政府債務(wù)控制采取前瞻性模式。自古避免風(fēng)險(xiǎn)講求防范于未然，因此，應(yīng)該成立各地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控部門，著手建立各級(jí)政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)警體系和評(píng)價(jià)指標(biāo)，當(dāng)債務(wù)規(guī)模超過適度規(guī)模時(shí)，應(yīng)該有相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)提示。同時(shí)，完善地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)信息的透明度，建立健全政府債務(wù)償還機(jī)制、評(píng)估機(jī)制和危機(jī)債務(wù)事件下的應(yīng)急機(jī)制。除此之外，盡早設(shè)置預(yù)防政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的基金會(huì)，以便用于由于地方政府負(fù)債過大導(dǎo)致的信用危機(jī)或者其他突發(fā)性事件對(duì)地方政府信用的沖擊。

需要建立統(tǒng)一監(jiān)控體制。采用統(tǒng)籌把控，分級(jí)管理的各級(jí)地方政府債務(wù)管理模式。依照政府債務(wù)適度規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)建立統(tǒng)一的監(jiān)控體系，由專門監(jiān)管機(jī)構(gòu)定期和動(dòng)態(tài)監(jiān)控地方政府債務(wù)，隨時(shí)掌握本級(jí)政府和下級(jí)政府的風(fēng)險(xiǎn)狀況。建立地方政府償債基金。債務(wù)償還不可避免地需要穩(wěn)定的償債資金來源，地方政府要項(xiàng)目投資收益、財(cái)政結(jié)余資金或其他收入等按比例提取作為專用資金，建立起財(cái)政償債資金，專門用于地方政府債務(wù)償還，完善保障償債機(jī)制。

在監(jiān)控過程中，應(yīng)建立地方政府債務(wù)的預(yù)警系統(tǒng)。地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)在不同地方、不同時(shí)間的表現(xiàn)程度和方式是不同的，因此需要建立一套以地方債務(wù)合理規(guī)模相關(guān)指標(biāo)為基礎(chǔ)，既符合地方財(cái)政債務(wù)現(xiàn)狀，又能準(zhǔn)確反映地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)程度的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警系統(tǒng)，以此來監(jiān)測(cè)和防備違約風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。這個(gè)地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警系統(tǒng)，應(yīng)該依照地方政府債務(wù)適度規(guī)模評(píng)估體系，包括債務(wù)依存度、GDP負(fù)債率、財(cái)政收入負(fù)債率、政府經(jīng)營(yíng)杠桿等內(nèi)容?？茖W(xué)合理地測(cè)定地方政府債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)水平，并對(duì)風(fēng)險(xiǎn)水平合理分級(jí)。

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[責(zé)任編輯 陳丹丹]endprint