關于新型城鎮(zhèn)化用地困局的思考

邱雪茹

摘 要：城市建設用地嚴重緊張和農村建設用地大量閑置這一矛盾，讓政府有動力和理由進行更大規(guī)模城鄉(xiāng)土地“增減掛鉤”，為新增城市、工礦建設用地指標找到一條全新路徑。本文就是以重慶梁平為例，對新型城鎮(zhèn)化進程中用地困局進行的粗淺思考。

關鍵詞：城鎮(zhèn)化；用地；困局；思考

《全國促進城鎮(zhèn)化健康發(fā)展規(guī)劃（2011—2020年）》指出，在擴大城鎮(zhèn)建設用地增加規(guī)模與本地區(qū)農村建設用地減少規(guī)模相掛鉤的試點經驗范圍的基礎上，探索實行“人地掛鉤”的政策。當前不少地方出現(xiàn)了明顯的土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化、常住人口城鎮(zhèn)化超前于戶籍城鎮(zhèn)化等城市化畸形現(xiàn)象。在我國仍需加快發(fā)展城鎮(zhèn)化、擴大內需之際，有必要進一步對原有的城鄉(xiāng)土地利用政策進一步優(yōu)化。

一、推進新型城鎮(zhèn)化的重要戰(zhàn)略意義和困境

城鎮(zhèn)化紅利是最紅的紅利。城鎮(zhèn)化通過非農產業(yè)與人口向城市聚集和轉移，提高資源要素的配置和利用效率，實現(xiàn)遞增的規(guī)模經濟，從而產生遠高于分散定居農村并從事農業(yè)生產的收益。按照75%的城鎮(zhèn)化率目標，未來將有3.5億左右農業(yè)人口轉入城市，1.5億左右的半城鎮(zhèn)化人口繼續(xù)城鎮(zhèn)化。新型城鎮(zhèn)化的重要意義可見一斑，然而在推進新型城鎮(zhèn)化的基層實踐中也存在著一些挑戰(zhàn)，比如縣委常委、縣紀委書記何敏同志就撰文《加快人的城鎮(zhèn)化：重慶推進新型城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略選擇》指出，人的城鎮(zhèn)化才是真正意義上的城鎮(zhèn)化，而人的城鎮(zhèn)化普遍慢于人口的城鎮(zhèn)化，而人口的城鎮(zhèn)化又普遍慢于土地的城鎮(zhèn)化。在當前“死守十八億畝耕地紅線不動搖”的政策背景下，城鎮(zhèn)化的用地困局將伴隨著經濟社會的發(fā)展和城鎮(zhèn)化的推進過程長期存在。

二、城鎮(zhèn)化進程中城鄉(xiāng)土地利用矛盾分析

長期以來，由于城鄉(xiāng)二元體制阻隔，在城鎮(zhèn)化進程中，部分城市土地承載力不足，出現(xiàn)“圈地潮”，部分農村用地缺乏規(guī)劃出現(xiàn)“逆向擴張”，即農村人口減少了，但農村居民點用地卻反增了，有的地方農民人均用地面積達到了城市的2倍。以重慶為例，每年約有50萬人進入城鎮(zhèn)，常住人口城市化率以每年1.7%增長。農民進城占用大量城市土地資源的同時，其在農村的宅基地卻大量閑置、利用粗放。

城市建設用地嚴重緊張和農村建設用地大量閑置這一矛盾，讓政府有動力和理由進行更大規(guī)模城鄉(xiāng)土地“增減掛鉤”，為新增城市、工礦建設用地指標找到一條全新路徑。需要指出的是，城鄉(xiāng)建設用地“增減掛鉤”確實在一定程度上緩解了城鎮(zhèn)建設用地壓力，也使掛鉤安置區(qū)建設用地集約、節(jié)約，改善了農民居住條件和村容村貌。

三、破解新型城鎮(zhèn)化用地困境的對策探析

結合在雙桂街道辦事處搞拆遷的工作實踐，深切感受到“人地掛鉤”和城鄉(xiāng)建設用地“增減掛鉤”共同點在于，都要求通過城鄉(xiāng)土地空間的騰挪，在保障耕地不減少的情況，滿足城鎮(zhèn)建設用地需求。在“人地掛鉤”制度設計中，隨著人口轉移，土地的功能也隨之轉移，城鎮(zhèn)依據(jù)進城人口數(shù)量、人均建設用地標準相應增加用地規(guī)模，土地供應后方可認定“地隨人來”；農民進城后，相應減少農村集體建設用地規(guī)模，節(jié)余的建設用地指標轉移到城鎮(zhèn)使用，才可認定“地隨人走”。

結合梁平實際，在宏觀層面上，“人地掛鉤”就是要解決好“地隨人走”的問題，即農村人口遷移到哪里，這些人口所占用的建設用地面積就轉移到哪里；從哪里遷出的人口，哪里就相應減少這些人所占用的建設用地面積，促進城鄉(xiāng)土地要素流動。在實踐層面上，“人地掛鉤”探索引入“吸納農村人口、外來人口定居”這個變量，即哪里吸納人口多，獲得的土地指標就多。用地指標向工業(yè)園區(qū)這種工業(yè)化和新城區(qū)這種城鎮(zhèn)化速度更快的地方聚集，從而提高土地的利用效率。

據(jù)縣發(fā)改委一份報告顯示，雖然預計在未來5年內我縣至少可復墾宅基地面積有50000畝，近年來仁賢鎮(zhèn)通過“土地戶改”政策復墾土地面積100畝，拆遷177戶，轉非遷入仁賢街道居委會180人，但是由于權利不對等、審批程序復雜、執(zhí)行標準不一致，農村建設用地復墾矛盾突出，造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組積極性不高，建設用地復墾進展緩慢。所以，要加大土地整理中心力量，優(yōu)化建設用地復墾審批程序，統(tǒng)一測繪和驗收標準；鼓勵鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）加快推進建設用地復墾的積極性，將“人地掛鉤”指標納入縣農村產權交易所掛牌交易，實行“小地票”制度，溢價部分考慮全額返還給鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）；同時增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)場鎮(zhèn)的用地指標，如根據(jù)仁賢鎮(zhèn)總體規(guī)劃，仁賢鎮(zhèn)場鎮(zhèn)將擴大到1.5平方公里，現(xiàn)在場鎮(zhèn)才0.5平方公里，因此還需要大量的用地指標，因些城鄉(xiāng)應合理分配用地指標。還有就是大力發(fā)新農村，把散居戶進行集中修建，原來建設用房復墾，這將節(jié)約大量建設用地。

總之，要解決用地矛盾，確保18億畝土地紅線，一方面要通過城鄉(xiāng)土地調整，使轉移農民獲得足夠的土地增值收益，帶著財富進城，使其順利融入城市；另一方面也要在節(jié)約、集約用地的基礎上，滿足城鎮(zhèn)建設用地需求，使其能平穩(wěn)承接外來人口、農村人口。值得指出的是，“人地掛鉤”在探索過程中要注意兩方面問題：一是“人地掛鉤”不能損害農民土地權益，必須尊重農民意愿和自主權。農村宅基地退出、農村土地確權、“人隨地走”的具體標準、農民在土地增值中的收益權、轉戶進城待遇等與“人地掛鉤”相關的配套政策，必須形成具體而明確的制度安排，以防止“人地掛鉤”政策“跑偏”，以真正實現(xiàn)以人為本的城鎮(zhèn)化發(fā)展要求。二是“人地掛鉤”必須立足土地資源節(jié)約、用地效益最大化為目標。要在堅持最嚴格的耕地保護制度不動搖的前提下，進一步盤活農村建設用地存量，推進城鄉(xiāng)土地功能互補。endprint