新常態(tài)下鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的困境與對(duì)策

方國紅

摘 要：鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革作為我國行政體制改革中的重要而基礎(chǔ)的一環(huán)，對(duì)于優(yōu)化政府職能，引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展新常態(tài)地位顯著、意義重大。該文以安徽省績(jī)溪縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革作為個(gè)案進(jìn)行實(shí)證研究，管窺新時(shí)期鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革存在的普遍問題，并在此基礎(chǔ)上提出了貫徹落實(shí)十八屆三中、四中、五中全會(huì)精神，建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府的5項(xiàng)對(duì)策。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)鎮(zhèn)；機(jī)構(gòu)改革；法治政府；服務(wù)型政府

中圖分類號(hào) D625 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A 文章編號(hào) 1007-7731（2017）17-0003-03

在我國的行政機(jī)構(gòu)改革體系中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革是其中最基礎(chǔ)、最關(guān)鍵的一環(huán)，是判斷我國行政機(jī)構(gòu)改革成效的重要指標(biāo)之一。改革開放以來，在不同的國情和發(fā)展論斷下我國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革已歷經(jīng)多輪且成效顯著，但由于面臨的問題極為復(fù)雜多變，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革依然障礙重重。當(dāng)前我國正處在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要戰(zhàn)略調(diào)整期，政府在引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展新常態(tài)中的角色尤為關(guān)鍵，因此，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的研究便成為特別重要又非常緊迫的課題。

1 我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的歷程與趨勢(shì)

1.1 鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的基本歷程 回顧建國后的改革發(fā)展史，我國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革大致可以分為6個(gè)階段。第一階段（20世紀(jì)50年代初）：確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)為基層政權(quán)組織；第二階段（20世紀(jì)50年代末）：人民公社時(shí)期；第三階段（20世紀(jì)80年代初）："社改鄉(xiāng)”時(shí)期。人民公社解體，鄉(xiāng)鎮(zhèn)重新成為我國最基層的政權(quán)組織；第四階段（1986—1997年）：撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣鄉(xiāng)綜合改革時(shí)期。重點(diǎn)解決簡(jiǎn)政放權(quán)、人員機(jī)構(gòu)臃腫的問題；第五階段（1998—2006年）：農(nóng)村稅費(fèi)改革和農(nóng)村綜合改革。這一階段主要是規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)設(shè)置，減少機(jī)構(gòu)和行政編制，提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)公益服務(wù)；第六階段（2009年之后）：深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革。此次改革的核心是轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能，路徑是轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理模式[1]。

1.2 新形勢(shì)下鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的發(fā)展趨勢(shì) 2009年1月，中央在下發(fā)的《深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的指導(dǎo)意見》中明確將鄉(xiāng)鎮(zhèn)的職能定位為"促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、增加農(nóng)民收入，強(qiáng)化公共服務(wù)、著力改善民生，加強(qiáng)社會(huì)管理、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，推進(jìn)基層民主、促進(jìn)農(nóng)村和諧”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能的清晰定位為以后鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革作了一個(gè)重要的鋪墊。2013年11月，黨的十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，"必須切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能、深化行政體制改革，創(chuàng)新行政管理方式、增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力，建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府”，從此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的目標(biāo)方向已經(jīng)明確，那就是建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府。

從以上鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的歷程來看，一個(gè)趨勢(shì)逐步顯現(xiàn)，那就是我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的關(guān)鍵在于轉(zhuǎn)變政府職能，以服務(wù)于社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和法治國家建設(shè)。從此，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革引到正確的道路上。

2 以績(jī)溪縣為例探析鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革存在的問題與原因

在全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的積極實(shí)踐中，各地均不同程度的表現(xiàn)出地域性和差異化，但由于統(tǒng)一的法律依據(jù)和基本國情，我國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)在組織機(jī)構(gòu)、職能、改革過程中存在的問題具有很強(qiáng)的共性。因此，下面就以安徽省績(jī)溪縣的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革中存在的問題作為切入點(diǎn)來管窺全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革之現(xiàn)狀。

2.1 職能轉(zhuǎn)變不明確 雖然在中央的文件中關(guān)于基層政府的職能已經(jīng)有了一個(gè)明確的定位，但是由于長(zhǎng)期的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制影響，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部在行政理念上還是沒能從以管理控制為主轉(zhuǎn)到以服務(wù)和引導(dǎo)為主上來。再加上目前的一些體制原因，上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府的掌控主要是通過各種政績(jī)考核來完成，由此一來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府干部很自然的就把主要精力及財(cái)力物力投入到政績(jī)工程上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)"謀利化”趨勢(shì)明顯，這與建設(shè)法治型和服務(wù)型政府的導(dǎo)向背道而馳。

2.2 機(jī)構(gòu)設(shè)置不科學(xué) 從績(jī)溪縣來看，目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)設(shè)置和鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能履行之間都存在著突出的矛盾，一方面機(jī)構(gòu)疊床架屋、人浮于事。機(jī)構(gòu)多和冗員現(xiàn)象，不僅沒有提高工作效率，反而造成辦事推諉，效率低下，群眾意見大。另一方面又同時(shí)存在鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能“缺位”的現(xiàn)象。設(shè)了許多不該設(shè)的職位，管了不少不該管的事情，干部忙得團(tuán)團(tuán)轉(zhuǎn)，可是應(yīng)有的社會(huì)管理和公共服務(wù)職能卻沒有完全到位。

2.3 財(cái)政困境 稅費(fèi)改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)力下降，雖然中央制定了財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度以化解地方財(cái)政缺口造成的鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)運(yùn)轉(zhuǎn)失調(diào)，但由于財(cái)政轉(zhuǎn)移的間接性、有限性和諸多不可控因素，稅費(fèi)改革對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)力的正面影響在一定時(shí)期內(nèi)還不能完全覆蓋。此外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在權(quán)力運(yùn)作上往往存在民主性缺陷，在缺乏有效監(jiān)督和民主氛圍的背景下，財(cái)政資源的浪費(fèi)和不合理支出在所難免，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政往往陷入困境。

2.4 人員分流困難 首先，原有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)組成人員復(fù)雜，清退難。在過去的某些體制下，通過關(guān)系進(jìn)入鄉(xiāng)鎮(zhèn)府的人員占據(jù)一定的比例，這些關(guān)系戶背景都較為復(fù)雜。另外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)中還有不少合同制工人、退伍轉(zhuǎn)業(yè)軍人，這都決定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)組成人員的復(fù)雜性，在清退上難度很大。其次，清退人員補(bǔ)償安置難。清退人員必然涉及到經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償或就業(yè)安置問題，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)力和行政資源都十分有限，這些問題無法得到妥善和順利地解決。

2.5 監(jiān)督制度不健全 對(duì)行政權(quán)進(jìn)行監(jiān)督是減少政府行為失誤，確保行政高效運(yùn)行的必要環(huán)節(jié)。但從某種程度上講，當(dāng)前我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)很多地方依然存在嚴(yán)重的"人治”現(xiàn)象，行政監(jiān)督流于形式。首先，國家行政監(jiān)督體系延伸到鄉(xiāng)鎮(zhèn)出現(xiàn)了斷層。鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)監(jiān)督機(jī)構(gòu)設(shè)置長(zhǎng)期處于缺位狀態(tài)，即便有，也大都是一個(gè)虛設(shè)的機(jī)構(gòu)。其次，缺乏自上而下的群眾監(jiān)督機(jī)制。再次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)者的自身素質(zhì)普遍不高，缺少一種自我監(jiān)督意識(shí)，也缺少一種自覺接受監(jiān)督的意識(shí)。

3 新常態(tài)下鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的對(duì)策建議

3.1 進(jìn)一步厘清職能定位 依據(jù)當(dāng)前的社會(huì)發(fā)展方向和改革目標(biāo)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的轉(zhuǎn)變應(yīng)由行政管控型向服務(wù)型和引導(dǎo)型轉(zhuǎn)變，減少行政干預(yù)，加強(qiáng)監(jiān)管和服務(wù)，即“放管服”結(jié)合。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能應(yīng)定位在"發(fā)展經(jīng)濟(jì)、社會(huì)管理、公共服務(wù)、維護(hù)穩(wěn)定”上。所以，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革應(yīng)緊緊圍繞發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)這個(gè)中心，構(gòu)建社會(huì)共治共享的社會(huì)管理和服務(wù)模式，把工作重點(diǎn)放在政策引導(dǎo)、提供服務(wù)、營造發(fā)展環(huán)境和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定上，進(jìn)一步加強(qiáng)社會(huì)管理和公共服務(wù)，努力建設(shè)以人為本的服務(wù)型政府，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)和諧穩(wěn)定[2]。endprint

3.2 進(jìn)一步優(yōu)化機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員配備 鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作具有綜合性、執(zhí)行性、基層性和繁雜性等特點(diǎn)。因此要按照"精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能”的指導(dǎo)原則，盡量在機(jī)構(gòu)設(shè)置上減少層級(jí)、拓展層面、強(qiáng)化綜合，以提高行政效率和職能履行。同時(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)設(shè)置應(yīng)當(dāng)靈活變通，根據(jù)實(shí)際情況分為必設(shè)機(jī)構(gòu)和選設(shè)機(jī)構(gòu)，或者只設(shè)崗位不設(shè)機(jī)構(gòu)。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政和事業(yè)編制上要因地制宜，綜合考慮行政區(qū)域、轄區(qū)人口、財(cái)政收入等因素，按照"只減不增”原則實(shí)行總量控制。特別是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)的配備上，要盡量避免"官多兵少”的窘境，可在鄉(xiāng)鎮(zhèn)多設(shè)置非領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)。同時(shí)要加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大和紀(jì)委的機(jī)構(gòu)建設(shè)和人員配備，保證其能依法履行監(jiān)督和執(zhí)紀(jì)職責(zé)[3]。

3.3 進(jìn)一步拓寬渠道解決人員分流 一方面，加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員的思想教育和觀念引導(dǎo)，改變"官本位”思想和“鐵飯碗”觀念，使他們放下思想包袱投入到創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新的大潮中去。對(duì)下海創(chuàng)業(yè)的干部職工，可以在工商稅費(fèi)和政策支持上適當(dāng)給予傾斜作為激勵(lì)。另一方面，為被分流人員創(chuàng)造良好的再就業(yè)環(huán)境。例如可開設(shè)多層次多類型的就業(yè)技能和經(jīng)營管理培訓(xùn)班，設(shè)立就業(yè)幫扶和促進(jìn)組織等，為被分流人員創(chuàng)業(yè)就業(yè)解決后顧之憂?？傊?，要多管齊下鼓勵(lì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)人員積極參與到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)中去，實(shí)現(xiàn)人員分流與創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新的齊頭并進(jìn)。

3.4 進(jìn)一步深化財(cái)政體制改革 首先，面對(duì)縣財(cái)政收入總量少、內(nèi)生動(dòng)力不足和現(xiàn)有縣鄉(xiāng)財(cái)政管理體制造成的收入與支出長(zhǎng)年"倒掛”、鄉(xiāng)鎮(zhèn)缺乏有效財(cái)政激勵(lì)政策的現(xiàn)實(shí)窘境，要加快建立以"適度均衡、確保運(yùn)轉(zhuǎn)，維護(hù)既得、激勵(lì)發(fā)展，立足財(cái)力、適度增長(zhǎng)”為原則，實(shí)行"收入激勵(lì)型支出包干”的縣鄉(xiāng)財(cái)政新體制，即：劃分縣鄉(xiāng)收支范圍，保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)支出基數(shù)，創(chuàng)新收入考核機(jī)制，推行增收提成激勵(lì)。其次，對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府普遍存在的一些歷史債務(wù)問題，要區(qū)別對(duì)待，有效化解。特別是那些與農(nóng)村公益性事業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目相關(guān)的債務(wù)，應(yīng)考慮由縣級(jí)以上財(cái)政出資消化。[4]此外，應(yīng)建立嚴(yán)格規(guī)范的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政支出范圍、程序，全面推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)務(wù)定期和及時(shí)公開相結(jié)合的工作機(jī)制。

3.5 進(jìn)一步深入推進(jìn)依法行政 依法行政是建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府的必然要求，也是政府行使公權(quán)力必須堅(jiān)守的底線。推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革必須嚴(yán)格堅(jiān)持依法行政。一是真正做到“法定職責(zé)必須為”“法無授權(quán)不可為”，讓法治理念、法治精神真正融入到每一個(gè)政府工作人員的思想、工作和行為中去。二是繼續(xù)深入推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)，加快建立權(quán)力清單、責(zé)任清單和負(fù)面清單。讓政府權(quán)力規(guī)范運(yùn)作，讓市場(chǎng)主體的權(quán)利和自由得到充分保障。三是嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法，遵守行政執(zhí)法程序，規(guī)范執(zhí)法自由裁量權(quán)，提高執(zhí)法隊(duì)伍素質(zhì)。四是全面推進(jìn)黨務(wù)和政務(wù)公開。堅(jiān)持以公開為常態(tài)、不公開為例外原則，推進(jìn)決策公開、執(zhí)行公開、管理公開、服務(wù)公開、結(jié)果公開。五是完善公共服務(wù)體系建設(shè)。創(chuàng)新鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理方式，強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的主導(dǎo)作用，積極引入市場(chǎng)機(jī)制，鼓勵(lì)和支持各種社會(huì)公益組織和農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織以及各市場(chǎng)主體積極參與公共服務(wù)的供給，滿足群眾多樣化的服務(wù)需求，奮力實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)的均等化和全覆蓋。

4 結(jié)語

鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革作為行政體制改革的重要部分，其改革的成功與否關(guān)系到行政體制改革的成敗。建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府，適應(yīng)了國際行政改革的潮流，符合我國當(dāng)代鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的實(shí)際，是全面建成小康、全面深化改革、全面推進(jìn)依法治國的必然要求。在進(jìn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革時(shí)，要牢牢抓住鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)執(zhí)行性和服務(wù)"三農(nóng)”這兩大職能，上下聯(lián)動(dòng)，以一往無前的魄力，采取強(qiáng)有力措施，切實(shí)加快政府職能轉(zhuǎn)變，推動(dòng)權(quán)力結(jié)構(gòu)和利益結(jié)構(gòu)的重新調(diào)整，努力形成權(quán)責(zé)一致、分工合理、決策科學(xué)、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力的行政管理體制。

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