東北國有企業(yè)混合所有制改革的法律分析

王丹

[摘要]文章認(rèn)為，東北國有企業(yè)存在企業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一、國有經(jīng)濟(jì)比重過大、國有企業(yè)分類屬性不明確、“國有企業(yè)辦社會(huì)”等現(xiàn)象。在推進(jìn)東北國企混合所有制改革中也出現(xiàn)了國有股權(quán)比重較大、國資管理體制不合理、現(xiàn)代公司治理體制不完善等法律問題。因此，建議在推進(jìn)東北國有企業(yè)混合所有制改革中，完善股權(quán)分配制度，根據(jù)不同屬性的國有企業(yè)分別進(jìn)行混合所有制改革，明確國資委作為國有企業(yè)監(jiān)管者的角色，完善三級(jí)治理結(jié)構(gòu)。

[關(guān)鍵詞]國有企業(yè)；混合所有制；股權(quán)分配；治理結(jié)構(gòu)

據(jù)報(bào)道，2016年前三季度東北三省經(jīng)濟(jì)增速在全-國“四大板塊”中排名墊底，其中，遼寧省為2.2%，黑龍江省6.0%，只有吉林省增速6.9%跑贏了全國平均線。東北作為退出計(jì)劃經(jīng)濟(jì)最晚的地區(qū)，現(xiàn)在國有企業(yè)比重仍然不低于50%，仍然高于全國平均水平。東北國有企業(yè)一支獨(dú)大，市場(chǎng)化程度不高，導(dǎo)致企業(yè)效率低下，經(jīng)濟(jì)效益緩慢。因此國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于深入推進(jìn)實(shí)施新一輪東北振興戰(zhàn)略加快推動(dòng)?xùn)|北地區(qū)經(jīng)濟(jì)企穩(wěn)向好若干重要舉措的意見》和《東北振興“十三五”規(guī)劃》》都明確提出：支持部分中央與地方國有企業(yè)率先實(shí)行混合所有制改革，完成國有經(jīng)濟(jì)的優(yōu)化和壯大。

一、東北國有企業(yè)在轉(zhuǎn)型中面臨的問題

（一）國有企業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一

東北國有企業(yè)多以重工業(yè)、重化工業(yè)、裝備制造業(yè)、能源領(lǐng)域?yàn)橹鳌＿@些國有企業(yè)產(chǎn)品結(jié)構(gòu)單一，依賴資源，產(chǎn)品技術(shù)含量低，而且經(jīng)常出現(xiàn)產(chǎn)能過?，F(xiàn)象。以黑龍江龍煤集團(tuán)為例，該企業(yè)出產(chǎn)的焦煤因煤質(zhì)好、熱值高，價(jià)格隨市場(chǎng)行情一路走高，10級(jí)焦煤從2005年的600元/噸，沖到2008年2000元/噸的最高點(diǎn)，集團(tuán)每月入賬十幾億元甚至更高。但是近年來煤價(jià)下跌比重較快，龍煤集團(tuán)虧損嚴(yán)重，2014年虧損接近60億元。

（二）國有經(jīng)濟(jì)所占比例較大

目前，東北經(jīng)濟(jì)持續(xù)下滑，有其經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不合理、國有企業(yè)比重過大的原因。根據(jù)資料統(tǒng)計(jì)，遼寧省的國有經(jīng)濟(jì)占比超過30%，吉林省超過40%，黑龍江省超過50%，都遠(yuǎn)遠(yuǎn)高出全國平均水平。黑龍江省現(xiàn)有規(guī)模以上企業(yè)4113家，國有企業(yè)比重接近70%。雖然目前東北地區(qū)國有經(jīng)濟(jì)比重已下降到50%左右，但是還是明顯高于全國平均數(shù)。

（三）國有企業(yè)分類屬性不明確

由于國有企業(yè)自身屬性不同，企業(yè)建立的目的也不同。對(duì)于以營利性為目的國有企業(yè)來說，更多是追求國有資本的做強(qiáng)做優(yōu)，政府不該過多干預(yù)；而對(duì)于以公共事業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為目的的企業(yè)來說，更多是追求社會(huì)公益性，政府應(yīng)該加強(qiáng)干預(yù)力度，不能讓其充分進(jìn)入市場(chǎng)。但是目前我國對(duì)于國有企業(yè)沒有進(jìn)行分類，基本一視同仁，造成國有企業(yè)效率低下，發(fā)展受限。因此按照國內(nèi)有關(guān)學(xué)者的觀點(diǎn)，國有企業(yè)應(yīng)該劃分為“公益性企業(yè)”和“營利性企業(yè)”。對(duì)于公益性企業(yè)，管理應(yīng)著重于政府干預(yù)，而對(duì)于營利性企業(yè)，政府不應(yīng)該干預(yù)企業(yè)經(jīng)營。對(duì)于東北國有企業(yè)來說，由于沒有明確的企業(yè)分類，導(dǎo)致政府對(duì)所有國有企業(yè)都采取同樣的方式對(duì)待，而且東北地方政府財(cái)政大部分依賴國有企業(yè)，政府一般不愿意失去對(duì)國有企業(yè)的控制。

另外，部分學(xué)者認(rèn)為，國有企業(yè)應(yīng)該是投資民間不愿意投資的企業(yè)，以及一些涉及國家安全和戰(zhàn)略性業(yè)務(wù)，國家必須控股和獨(dú)資的企業(yè)。對(duì)于競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域來說，國有企業(yè)不該投資，應(yīng)該退出。筆者認(rèn)為這樣對(duì)國有企業(yè)的職能定位不準(zhǔn)確，因?yàn)槲覈巧鐣?huì)主義公有制國家，必須堅(jiān)持以公有制為主體，因此在國民經(jīng)濟(jì)體系中公有制經(jīng)濟(jì)必須保持主體地位。即使按照資本屬性的劃分，國有資本雖然承擔(dān)的社會(huì)義務(wù)較多，但是它本質(zhì)上仍然是一種資本，資本具有天然的逐利性，所以只要有利于國有資本保值增值，國有企業(yè)可以參與競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域。當(dāng)然，這前提是國有企業(yè)與民營企業(yè)處于公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境情況下。

（四）“國有企業(yè)辦社會(huì)”現(xiàn)象依然存在

東北國有企業(yè)市場(chǎng)化程度較低，企業(yè)不僅承擔(dān)職工工資，還有職工和家屬的醫(yī)療、教育等福利。這樣做不僅加重了企業(yè)負(fù)擔(dān)，而且會(huì)造成很多以營利為目的的企業(yè)職能模糊，使企業(yè)與政府、企業(yè)與社會(huì)之間身份職能的重疊，進(jìn)一步加深“政企不分、政社不分”的局面。

二、東北國有企業(yè)混合所有制改革難以推進(jìn)的原因

（一）國有企業(yè)混合所有制改革中國有股權(quán)比重較大

東北國有企業(yè)發(fā)展緩慢，中央和地方政府為了促進(jìn)東北國有企業(yè)發(fā)展，積極出臺(tái)政策，鼓勵(lì)東北地區(qū)優(yōu)先推進(jìn)一批國有企業(yè)成為混合所有制改革的試點(diǎn)企業(yè)，但是從實(shí)際效果來看，效果并不明顯。以工業(yè)企業(yè)為對(duì)象，以社會(huì)固定投資指標(biāo)為參考，以《2015年中國統(tǒng)計(jì)年鑒》為依據(jù)，分析東北地區(qū)混合所有制現(xiàn)狀，整個(gè)東北地區(qū)混合所有制經(jīng)濟(jì)低于全國平均水平。

東北國有企業(yè)雖然積極開展混合所有制改革，但是混改質(zhì)量不高，國有企業(yè)經(jīng)濟(jì)比重仍然很大。據(jù)報(bào)道，國家給東北地區(qū)國有企業(yè)的支持政策和資金陸續(xù)到位，但東北地區(qū)執(zhí)行得并不好，有些國企不利用甚至破壞國家政策。仍以黑龍江省龍煤集團(tuán)為例，公有制控股達(dá)到81.9578%，其他所有制經(jīng)濟(jì)股權(quán)基本上不超過10%，因此龍煤集團(tuán)本身占據(jù)絕對(duì)控股的優(yōu)勢(shì)，其他民營企業(yè)很難有話語權(quán)。

（二）國企混合所有制改革中國資委定位不明確

目前東北國有企業(yè)分為中央國企和地方國企。與其它地區(qū)相比，東北央企的特點(diǎn)是數(shù)量多、領(lǐng)域廣、塊頭大、投資多。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2013年，中央企業(yè)及其子企業(yè)在東北地區(qū)共有3183戶企，資產(chǎn)總額4.5萬億元，職工人數(shù)1 74.8萬人，在東北地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展中起著舉足輕重的作用。但是東北地區(qū)央企仍然存在國資管理方面的問題?！镀髽I(yè)國有資產(chǎn)法》和《企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》均規(guī)定：國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱“國資委”）履行國有企業(yè)出資人的職責(zé)。但是國資委本身也是國有資產(chǎn)監(jiān)督者的身份，這又會(huì)形成“政企不分”的局面。有學(xué)者認(rèn)為國資委在定性上是國務(wù)院下屬的特設(shè)直屬機(jī)構(gòu)，不是行政部門，但即便如此，按照目前中國的國情來看，國資委雖然在性質(zhì)上是特設(shè)機(jī)構(gòu)，其運(yùn)作仍然遵循著行政化模式，實(shí)質(zhì)是一個(gè)行政機(jī)關(guān)。endprint

國資委出資人與監(jiān)管者身份的重疊，相當(dāng)于既是參賽者，又是裁判員，這會(huì)使國資委履行出資人職責(zé)時(shí)，為了自身利益，監(jiān)管國有企業(yè)力度會(huì)相應(yīng)減少。

（三）現(xiàn)代公司治理體制不完善

東北國有企業(yè)雖然大部分已經(jīng)進(jìn)行了公司制、股份制的改革，但是目前東北很多國有企業(yè)董事會(huì)、股東會(huì)、監(jiān)事會(huì)三級(jí)結(jié)構(gòu)并不完善。

一方面，雖然很多國有企業(yè)進(jìn)行混合所有制改革，允許民營企業(yè)資本進(jìn)入國有企業(yè)，但是很多企業(yè)仍然是國有股權(quán)一支獨(dú)大，民營企業(yè)的股權(quán)比重很小。而且在很多國有企業(yè)當(dāng)中，行政化色彩仍然濃厚，董事會(huì)主要成員更多是由上級(jí)政府任命，大多具有行政級(jí)別。對(duì)于他們來說，完成政治任務(wù)比經(jīng)營任務(wù)更重要。另一方面，監(jiān)事會(huì)成員也主要由國資委任命。監(jiān)事會(huì)成員與董事會(huì)成員性質(zhì)上差不多，某些時(shí)候，監(jiān)事會(huì)起不到監(jiān)督董事會(huì)的作用。作為企業(yè)最高權(quán)力機(jī)關(guān)的股東大會(huì)，國有股東股份占有絕對(duì)優(yōu)勢(shì)，非國有股東股份所占比例很小，基本上沒有話語權(quán)。這種體制導(dǎo)致董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)、股東會(huì)之間分權(quán)與制衡的治理體系遭到破壞，也使得國有企業(yè)現(xiàn)代公司治理功能大大衰弱，降低了民營企業(yè)參與國有企業(yè)混合制改革的積極性。

三、完善東北國有企業(yè)混合所有制改革的法律建議

（一）完善國企股權(quán)分配制度

前文已述，在東北國有企業(yè)混合所有制改革中，民營資本所占股權(quán)比例很低，而且民營企業(yè)股權(quán)與國有股權(quán)并不平等，這會(huì)阻礙民營企業(yè)加入國有企業(yè)混合所有制改革。因此，下一步的東北地區(qū)國有企業(yè)混合所有制改革必須進(jìn)一步降低國有股權(quán)比例，提高民營企業(yè)股權(quán)占比，完善股權(quán)結(jié)構(gòu)，提升民營資本股權(quán)的話語權(quán)，使國有企業(yè)股權(quán)向多元化發(fā)展。

同時(shí)，鼓勵(lì)推進(jìn)職工持股計(jì)劃，完善激勵(lì)制度。國有企業(yè)既為全民所有，就應(yīng)以全員持股來體現(xiàn)全民所有的性質(zhì)。通過職工持股，使職工工作努力程度與公司業(yè)績直接掛鉤，可以極大提高職工參與國企經(jīng)營的積極性，使得東北國企重新煥發(fā)活力。

（二）不同屬性國企分類推進(jìn)混合所有制改革

如果國有企業(yè)本身屬性定位不明確，會(huì)導(dǎo)致國有企業(yè)總體經(jīng)濟(jì)效率不高，因此必須將國有企業(yè)進(jìn)行分類。筆者認(rèn)同應(yīng)該將國有企業(yè)分為“營利性企業(yè)”和“公益性企業(yè)”兩種。2015年，國務(wù)院先后發(fā)布的《關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》與《關(guān)于國有企業(yè)發(fā)展混合制經(jīng)濟(jì)的意見》也明確將國有企業(yè)分為商業(yè)類與公益類。

在此分類下，營利性國有企業(yè)還可以細(xì)分“競(jìng)爭(zhēng)性營利性國企”和“壟斷性營利性國企”。東北地區(qū)國企按照這種類型劃分，大部分為資源型壟斷營利性國有企業(yè)，少部分為競(jìng)爭(zhēng)性營利性國企。對(duì)于關(guān)乎國家命脈的國有企業(yè)，比如金融業(yè)和軍工業(yè)，混合所有制改革需要慎重；而對(duì)于那些資源型壟斷性營利性國有企業(yè)，應(yīng)該一分為二進(jìn)行看待。有些資源型壟斷性營利性國有企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益雖然不好，但是企業(yè)生產(chǎn)能力還在，只是缺乏資金，對(duì)于這種企業(yè)完全可以通過混合所有制改革引入民營企業(yè)資本，使其充分發(fā)揮不同所有制的經(jīng)營優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、共同發(fā)展。對(duì)于以營利性為目的、經(jīng)濟(jì)效益極低、“企業(yè)社會(huì)化”現(xiàn)象嚴(yán)重的企業(yè)必須積極進(jìn)行企業(yè)重組與清算。能夠進(jìn)行企業(yè)重組的，進(jìn)行企業(yè)重組，同時(shí)還需要積極參與混合所有制改革，引入民營企業(yè)資本使國有企業(yè)重新煥發(fā)生機(jī)。對(duì)于僵尸國有企業(yè)、經(jīng)濟(jì)效益極低的國有企業(yè)，即使進(jìn)行混合所有制改革仍然不能夠使企業(yè)重新恢復(fù)生產(chǎn)效益的，如果適合清算，還是應(yīng)該進(jìn)行清算處理。但是由于某些國有企業(yè)歷史包袱嚴(yán)重，不能簡(jiǎn)單通過市場(chǎng)化方式破產(chǎn)清算處理，這需要政府來主導(dǎo)，讓它積極穩(wěn)妥地退出市場(chǎng)機(jī)制。

（三）明確國企混合所有制改革中國資委作為監(jiān)管者的職責(zé)

由于國有企業(yè)存在多級(jí)委托現(xiàn)象，所以國有企業(yè)出資人實(shí)際上處于虛位。為了解決這個(gè)虛位的問題，筆者建議按照前述東北國有企業(yè)按央企和地方國企進(jìn)行劃分。國務(wù)院國資委可授權(quán)一批央企組建國有資本運(yùn)營公司，由其真正履行國有資產(chǎn)出資人的職能。東北地區(qū)地方國資委授權(quán)地方國企組建地方國有資本運(yùn)營公司。但國務(wù)院國資委和地方國資委均不干預(yù)國有資本運(yùn)營公司否認(rèn)經(jīng)營決策，僅行使監(jiān)管國有資本的職能。

國有資本運(yùn)營公司承擔(dān)國有獨(dú)資公司獨(dú)立投資經(jīng)營與風(fēng)險(xiǎn)的責(zé)任。它可以作為一個(gè)中介有機(jī)地聯(lián)系國資委與投資企業(yè)，可成功地構(gòu)建國資委一國有資本運(yùn)營公司一國有控股公司的三級(jí)合理結(jié)構(gòu)。如此不僅使國資委重新回歸到國有資產(chǎn)監(jiān)管者的身份，也解決了出資人虛位與“政企不分”的問題，又可使國有企業(yè)混合所有制向著權(quán)責(zé)明確的方向穩(wěn)步發(fā)展。

（四）完善三級(jí)治理結(jié)構(gòu)

在國資委一國有資本運(yùn)營公司一國有控股公司三級(jí)結(jié)構(gòu)中，國資委只是作為一個(gè)監(jiān)管國有資本的角色，而國有資本運(yùn)營公司與國有控股公司的治理結(jié)構(gòu)卻有所不同。

對(duì)于東北國有企業(yè)尤其是大型資源型集團(tuán)化公司來說，今后應(yīng)該通過積極改組或者重組為資本運(yùn)營公司。其只負(fù)責(zé)管理國有資本投資，不干預(yù)實(shí)體企業(yè)經(jīng)營。因此構(gòu)造合理的資本經(jīng)營公司治理結(jié)構(gòu)至關(guān)重要。而對(duì)于國有資本運(yùn)營公司來說，由于是國有獨(dú)資的公司，沒有股東會(huì)，因此建立完善的董事會(huì)制度和監(jiān)事會(huì)制度至關(guān)重要。

有學(xué)者認(rèn)為國有資本運(yùn)營公司應(yīng)該建立執(zhí)行董事與非執(zhí)行董事兩種模式。執(zhí)行董事主要從市場(chǎng)招聘職業(yè)經(jīng)理人，完全脫離行政化身份，對(duì)于這類人，需要完全的市場(chǎng)激勵(lì)手段。非執(zhí)行董事包括股東董事和獨(dú)立董事。股東董事由國資委指派的政府股東作為代表，具有公務(wù)員的身份。獨(dú)立董事是與公司業(yè)務(wù)沒有任何關(guān)系的專家和學(xué)者，由他們保持中立性與公正性。本筆者贊同這個(gè)觀點(diǎn)，因?yàn)橥ㄟ^這種方式，使得執(zhí)行董事與非執(zhí)行董事之間分工明確，可以很好地體現(xiàn)出資人、企業(yè)、民間三方面權(quán)利平衡結(jié)構(gòu)。

而對(duì)于國有資本運(yùn)營公司投資的實(shí)體公司來說，應(yīng)該嚴(yán)格按照《公司法》完善董事會(huì)、股東大會(huì)、監(jiān)事會(huì)分權(quán)制衡的治理結(jié)構(gòu)。

對(duì)于國有資本運(yùn)營公司投資的實(shí)體企業(yè)來說，國有資本運(yùn)營公司只向國有控股企業(yè)派駐股東代表，不干預(yù)企業(yè)經(jīng)營。企業(yè)經(jīng)營決策權(quán)應(yīng)該由董事會(huì)享有。董事會(huì)作出的決議，只要程序與內(nèi)容符合法律和公司章程規(guī)定，國有資本經(jīng)營公司就不能隨意否決，保持董事會(huì)一定的獨(dú)立性。監(jiān)事會(huì)按照法律和公司章程規(guī)定，履行監(jiān)督董事、高管等重大任務(wù)。股東大會(huì)，雖然國有股份相對(duì)或者絕對(duì)控股，但是國有股東權(quán)利應(yīng)該與非國有股份權(quán)利一樣，而且國有控股公司必須建立市場(chǎng)化經(jīng)營機(jī)制，當(dāng)然也以招聘職業(yè)經(jīng)理人為主。以職業(yè)經(jīng)理人經(jīng)營公司，完善董事會(huì)、股東會(huì)、監(jiān)事會(huì)三級(jí)分權(quán)制衡的結(jié)構(gòu)，可進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)國有資本保值增值，實(shí)現(xiàn)東北國有企業(yè)鳳凰涅槃。

[責(zé)任編輯：農(nóng)媛媛]endprint