PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分配原則在爭(zhēng)議解決中的適用

馬宏利　宦文祥

[摘要]由于PPP項(xiàng)目合作期限較長(zhǎng)，最長(zhǎng)可達(dá)30年，在如此長(zhǎng)的合作期限內(nèi)，會(huì)出現(xiàn)各種風(fēng)險(xiǎn)。在實(shí)踐中由于多種原因，部分合作雙方并未嚴(yán)格按照相關(guān)原則分配風(fēng)險(xiǎn)，以致風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生后，雙方對(duì)相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任承擔(dān)產(chǎn)生分歧，嚴(yán)重影響項(xiàng)目進(jìn)展，甚至對(duì)簿公堂。文章通過結(jié)合一起仲裁案分析了PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分配原則在爭(zhēng)議解決中的適用。

[關(guān)鍵詞]PPP；風(fēng)險(xiǎn)分配；爭(zhēng)議解決

一、PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)概述

（一）PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)定義

風(fēng)險(xiǎn)是指在某一特定環(huán)境下，在某一特定時(shí)間段內(nèi)，某種損失發(fā)生的可能性，是實(shí)施者所期望達(dá)到的目標(biāo)與實(shí)際出現(xiàn)的結(jié)果之間的距離或偏差。

在PPP項(xiàng)目中，各方都有一個(gè)或多個(gè)期待的目標(biāo)或利益：對(duì)政府方而言，需要通過PPP項(xiàng)目的實(shí)施而獲得高效穩(wěn)定長(zhǎng)期的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，以提供給社會(huì)公眾，履行服務(wù)社會(huì)的政府職能；對(duì)于社會(huì)資本而言則在通過參與傳統(tǒng)的政府公共服務(wù)和公共產(chǎn)品領(lǐng)域，獲得長(zhǎng)期持續(xù)的商業(yè)機(jī)會(huì)，進(jìn)而獲得投資回報(bào)。無論是政府，還是社會(huì)資本，均存在著一個(gè)隨著PPP項(xiàng)目推進(jìn)而目標(biāo)不能實(shí)現(xiàn)的可能，比如因項(xiàng)目征地受阻審批不及時(shí)，導(dǎo)致項(xiàng)目遲遲無法達(dá)到預(yù)期的結(jié)果，甚至形成連鎖糾紛；項(xiàng)目管理不善成本控制不力，社會(huì)資本方投資回收無望；項(xiàng)目一方或雙方違約不可抗力等造成任何一方不能實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)，都屬于PPP項(xiàng)目中的風(fēng)險(xiǎn)。

（二）PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)主要類別

在PPP項(xiàng)目中，主要有以下幾類風(fēng)險(xiǎn)：

1.政策風(fēng)險(xiǎn)。政策風(fēng)險(xiǎn)是指在PPP項(xiàng)目實(shí)施過程中由于政策變化而影響項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的風(fēng)險(xiǎn)。如在垃圾發(fā)電PPP項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)過程中，國(guó)家出臺(tái)了更嚴(yán)格的環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致項(xiàng)目可能終止或變更的風(fēng)險(xiǎn)。

2.建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)。建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)是指PPP項(xiàng)目在建設(shè)過程中出現(xiàn)土地取得、項(xiàng)目審批等影響項(xiàng)目建設(shè)的風(fēng)險(xiǎn)。

3.信用風(fēng)險(xiǎn)。信用風(fēng)險(xiǎn)是指PPP模式中政府與社會(huì)資本雙方履約的意愿與能力及其信用保證結(jié)構(gòu)的效用。

4.利率風(fēng)險(xiǎn)。利率風(fēng)險(xiǎn)是指PPP項(xiàng)目在融資過程中因項(xiàng)目融資利率變化導(dǎo)致項(xiàng)目成本支出增加而影響預(yù)期收益的風(fēng)險(xiǎn)。

5.運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)是指在PPP項(xiàng)目實(shí)際運(yùn)營(yíng)過程中，雙方不嚴(yán)格遵守PPP項(xiàng)目合同約定開展運(yùn)營(yíng)的風(fēng)險(xiǎn)。

6.市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)是指在PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)過程中，出現(xiàn)市場(chǎng)變化，導(dǎo)致不能滿足合同預(yù)期的風(fēng)險(xiǎn)。

（三）PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分配原則

財(cái)政部印發(fā)的《PPP項(xiàng)目合同指南（試行）》規(guī)定，PPP項(xiàng)目合同的目的就是要在政府方和項(xiàng)目公司之間合理分配風(fēng)險(xiǎn)，明確合同當(dāng)事人之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，以確保PPP項(xiàng)目順利實(shí)施和實(shí)現(xiàn)物有所值。在設(shè)計(jì)PPP項(xiàng)目合同條款時(shí)，要始終遵循上述合同目的，并堅(jiān)持風(fēng)險(xiǎn)分配的下列基本原則：

具體PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)分配需要根據(jù)項(xiàng)目實(shí)際情況，以及各方的風(fēng)險(xiǎn)承受能力，在談判過程中確定，在實(shí)踐中不同PPP項(xiàng)目合同中的風(fēng)險(xiǎn)分配安排可能完全不同。

1.通常由政府方承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)，包括：（1）土地獲取風(fēng)險(xiǎn)（在特定情形下也可能由項(xiàng)目公司承擔(dān)）；（2）項(xiàng)目審批風(fēng)險(xiǎn)（根據(jù)項(xiàng)目具體情形不同，可能由政府方承擔(dān)，也可能由項(xiàng)目公司承擔(dān)）；（3）政治不可抗力（包括非因政府方原因且不在政府方控制下的征收征用和法律變更等）。

2.通常由項(xiàng)目公司承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)，包括：（1）如期完成項(xiàng)目融資的風(fēng)險(xiǎn)；（2）項(xiàng)目設(shè)計(jì)、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)維護(hù)相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)，例如完工風(fēng)險(xiǎn)、供應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)、技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)、運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)以及移交資產(chǎn)不達(dá)標(biāo)的風(fēng)險(xiǎn)等；（3）項(xiàng)目審批風(fēng)險(xiǎn)（根據(jù)項(xiàng)目具體情形不同，可能由政府方承擔(dān)，也可能由項(xiàng)目公司承擔(dān)）；（4）獲得項(xiàng)目相關(guān)保險(xiǎn)。

3.通常由雙方共擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)：自然不可抗力。

（四）PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分配現(xiàn)狀

根據(jù)前述財(cái)政部印發(fā)的《PPP項(xiàng)目合同指南（試行）》規(guī)定，PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)分配基本原則為：由對(duì)風(fēng)險(xiǎn)最有控制力的一方承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)。前述規(guī)定僅僅是一種倡導(dǎo)和理想狀態(tài)。然而，在實(shí)踐中，由于PPP項(xiàng)目基本是由政府方發(fā)起，并由政府部門授權(quán)相關(guān)部門或單位作為實(shí)施主體，通過招標(biāo)、競(jìng)談、競(jìng)爭(zhēng)性措施、單一來源等方式選擇社會(huì)資本方。相關(guān)部門或單位在開展前述采購(gòu)時(shí)，均委托相關(guān)咨詢機(jī)構(gòu)起草了完整和嚴(yán)密的PPP項(xiàng)目合同，而該合同往往偏向政府方，社會(huì)資本方在投標(biāo)及合同談判過程中，處于弱勢(shì)地位，其談判的空間往往有限，從而導(dǎo)致PPP項(xiàng)目合同條款存在不合理的情況，從而為后續(xù)合同履行埋下了隱患。在合同履行過程中，一旦發(fā)生相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)，部分PPP項(xiàng)目合同當(dāng)事人往往不是從解決問題角度考慮，而是從規(guī)避責(zé)任角度考慮，往往以合同約定明確或合同未明確為理由，回避相關(guān)問題，從而導(dǎo)致PPP項(xiàng)目中止或終止，給雙方均造成重大損失。

二、以一起案例分析PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分配原則在爭(zhēng)議解決中的適用

（一）案情簡(jiǎn)介

為有效解決城市垃圾處理問題，某縣授權(quán)住建部門通過競(jìng)爭(zhēng)性談判方式選擇確定了某聯(lián)合體作為生活垃圾焚燒發(fā)電廠特許經(jīng)營(yíng)權(quán)項(xiàng)目的投資者，并簽署了《XX縣生活垃圾焚燒發(fā)電廠建設(shè)一運(yùn)營(yíng)一移交特許經(jīng)營(yíng)權(quán)協(xié)議》（下稱“BOT協(xié)議”）。根據(jù)該BOT協(xié)議的約定，特許經(jīng)營(yíng)權(quán)項(xiàng)目的選址由住建部門負(fù)責(zé)供給，住建部門還應(yīng)協(xié)助申請(qǐng)人獲得全部必要的政府主管部門的審批、授權(quán)書和許可證。

BOT協(xié)議簽署后，聯(lián)合體即按照協(xié)議規(guī)定成立了項(xiàng)目公司具體負(fù)責(zé)項(xiàng)目的開發(fā)建設(shè)工作。項(xiàng)目公司在住建部門提供的項(xiàng)目選址上積極開展可研、環(huán)評(píng)、勘測(cè)設(shè)計(jì)等項(xiàng)目的前期工作，并向省住建廳提出了建設(shè)項(xiàng)目選址申請(qǐng)，省住建廳經(jīng)過論證，否定了選址方案，要求重新進(jìn)行項(xiàng)目選址。

項(xiàng)目選址被否定后，項(xiàng)目公司立即與住建部門溝通，希望盡快落實(shí)新的選址，并積極妥善處理項(xiàng)目選址被否決所造成的善后事宜。然而，相關(guān)部門一直推諉，在萬般無奈之下，項(xiàng)目公司向某仲裁委員會(huì)提起了仲裁，要求解除合同并支付違約金。endprint

（二）雙方爭(zhēng)議焦點(diǎn)

在前述仲裁案中，雙方爭(zhēng)議的主要焦點(diǎn)之一為：項(xiàng)目選址因不符合規(guī)劃要求而被否決是誰的責(zé)任。申請(qǐng)人項(xiàng)目公司認(rèn)為，BOT協(xié)議均明確項(xiàng)目用地由被申請(qǐng)人提供，且明確土地的具體位置及面積，申請(qǐng)人的可研報(bào)告編制以及所有的項(xiàng)目前期支持性文件均按照前述項(xiàng)目選址進(jìn)行，因此，項(xiàng)目選址因不符合規(guī)劃要求而被否決是被申請(qǐng)人的責(zé)任，被申請(qǐng)人無法提供符合要求的項(xiàng)目選址應(yīng)承擔(dān)違約責(zé)任。而被申請(qǐng)人認(rèn)為，造成前述結(jié)果不能說是被申請(qǐng)人的違約行為，因?yàn)锽OT協(xié)議約定，被申請(qǐng)人主要責(zé)任是“協(xié)助”申請(qǐng)人獲得全部必要的政府主管部門的審批、授權(quán)書和許可證，也就是說要得到上級(jí)部門的審批許可，被申請(qǐng)人有協(xié)助的責(zé)任，申報(bào)主體是申請(qǐng)人，被申請(qǐng)人不是直接的主體，只有配合的責(zé)任。

（三）仲裁委的認(rèn)定

在本案中，仲裁庭根據(jù)竟談文件及BOT協(xié)議，認(rèn)為與項(xiàng)目建設(shè)用地相關(guān)的工作，包括項(xiàng)目選址、土地供給及征地拆遷等，應(yīng)是被申請(qǐng)人的主要義務(wù)。筆者認(rèn)為，仲裁庭主要基于相關(guān)文件均明確了土地的具體位置及面積，申請(qǐng)人的可研報(bào)告編制以及所有的項(xiàng)目前期支持性文件均按照前述項(xiàng)目選址進(jìn)行。同時(shí)，仲裁庭認(rèn)為，申請(qǐng)人負(fù)有按照被申請(qǐng)人確定的項(xiàng)目選址申請(qǐng)及辦理相關(guān)行政審批手續(xù)的義務(wù)，而項(xiàng)目選址被否決的原因在于被申請(qǐng)人提供的項(xiàng)目選址不符合規(guī)劃要求，而非因申請(qǐng)人負(fù)責(zé)的行政審批申請(qǐng)手續(xù)存在問題導(dǎo)致。因此，仲裁庭最后認(rèn)定，被申請(qǐng)人提供的原項(xiàng)目選址因不符合規(guī)劃要求而被否決，屬于被申請(qǐng)人未能接照合同約定履行義務(wù)，構(gòu)成違約，應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的違約責(zé)任。

對(duì)照財(cái)政部印發(fā)的《PPP項(xiàng)目合同指南（試行）》關(guān)于項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分配原則，再分析仲裁委作出的裁決書，筆者發(fā)現(xiàn)仲裁庭針對(duì)上述爭(zhēng)議焦點(diǎn)，在全面梳理整個(gè)事實(shí)基礎(chǔ)上，結(jié)合競(jìng)爭(zhēng)性談判文件、BOT協(xié)議以及合同履行過程中的相關(guān)過程文件，基本上按照PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分配原則進(jìn)行認(rèn)定。根據(jù)前述分析，總體上分析PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)分配基本原則為：由對(duì)風(fēng)險(xiǎn)最有控制力的一方承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)，落實(shí)到具體項(xiàng)目上，如對(duì)于須要利用土地開發(fā)建設(shè)的項(xiàng)目必須依附于土地，而項(xiàng)目為政府發(fā)起方，政府方在開展項(xiàng)目采購(gòu)前一般須選定具體地址，針對(duì)該選址再開展相關(guān)前期工作，以鎖定PPP項(xiàng)目的邊界，因此，從這個(gè)角度分析，土地獲取風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)由政府方承擔(dān)。

三、實(shí)踐中PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分配的建議

（一）編制PPP項(xiàng)目行業(yè)合同范本

雖然財(cái)政部印發(fā)了《PPP項(xiàng)目合同指南（試行）》、發(fā)改委印發(fā)了《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目通用合同指南》，但囿于前述兩個(gè)文件主要對(duì)PPP項(xiàng)目合同通常所包含的具有共性的條款和機(jī)制作原則性介紹，并不能適用所有PPP項(xiàng)目的特點(diǎn)和個(gè)性需求。因此，建議相關(guān)部門針對(duì)行業(yè)特點(diǎn)編制相關(guān)PPP項(xiàng)目合同范本，并在行業(yè)內(nèi)強(qiáng)制推行。通過范本形式合理分配相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)，避免相關(guān)部門利用采購(gòu)人的優(yōu)勢(shì)設(shè)置不合理的風(fēng)險(xiǎn)分配條款。

（二）PPP項(xiàng)目合同簽訂時(shí)應(yīng)進(jìn)行友好協(xié)商

在PPP項(xiàng)目合同簽訂時(shí)，政府方與社會(huì)資本方應(yīng)進(jìn)行友好協(xié)商，對(duì)于社會(huì)資本方的合理訴求應(yīng)予以接納。而對(duì)于社會(huì)資本方在投標(biāo)時(shí)，應(yīng)全面分析政府方發(fā)出的招標(biāo)文件或競(jìng)談文件等，充分利用疑義的機(jī)會(huì)對(duì)于招標(biāo)文件不清楚或不合理的地方向采購(gòu)人提出；同時(shí)，在合同簽訂時(shí)，應(yīng)全面分析PPP項(xiàng)目合同，對(duì)于其不完善和不合理的地方及時(shí)與采購(gòu)人磋商，避免給合同履行埋下隱患。

（三）風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生后，雙方應(yīng)站在公平合理的角度妥善處理

由于PPP項(xiàng)目合作期限較長(zhǎng)，在如此長(zhǎng)的合作期限內(nèi)，就會(huì)出現(xiàn)各種風(fēng)險(xiǎn)。風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生后，雙方應(yīng)按照PPP項(xiàng)目合同，并遵循“對(duì)風(fēng)險(xiǎn)最有控制力的一方承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)的原則”進(jìn)行分配風(fēng)險(xiǎn)，彼此友好協(xié)商，妥善處理出現(xiàn)的相關(guān)問題，避免給項(xiàng)目運(yùn)行造成影響。

在這方面，北京多個(gè)污水處理項(xiàng)目的實(shí)踐可以提供借鑒。201 2年北京市政府提高了污水廠出水水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，造成2008年以前實(shí)施的多個(gè)污水處理PPP項(xiàng)目都需要進(jìn)行升級(jí)改造，由此導(dǎo)致資本性支出和運(yùn)營(yíng)成本大幅增加，合作雙方均明確提出以原特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議為基礎(chǔ)和前提，簽訂新的補(bǔ)充協(xié)議，補(bǔ)充協(xié)議未涉及的，仍履行原協(xié)議的相應(yīng)條款，使得項(xiàng)目能繼續(xù)有效推進(jìn)。

[責(zé)任編輯：岳文可]endprint