政府工程項目招投標存在的問題及監(jiān)管措施

【摘 要】隨著我國經(jīng)濟社會發(fā)展以及城市化進程的加速，建筑工程項目規(guī)模和數(shù)量快速增長，尤其是在新常態(tài)背景下政府相關(guān)的工程項目在公共事業(yè)及民生等領(lǐng)域的投入全面提速。隨之而來的是項目招投標過程存在的違法違規(guī)以及專業(yè)化程度不高等問題也越來越多。政府工程項目招投標過程是否規(guī)范和專業(yè)，直接影響財政資金的配置效率以及工程質(zhì)量，備受社會各界關(guān)注。政府工程項目不僅受到行政法規(guī)的約束以及社會各界的監(jiān)督，還需要按照市場經(jīng)濟的規(guī)律落地，其招投標過程具有其特有的特點。本文介紹了政府工程項目的特點以及招投標的流程，并對招投標過程中存在的主要問題進行了分析，進而探討監(jiān)管和優(yōu)化的措施。

【關(guān)鍵詞】政府項目；招投標；風險；監(jiān)管

一、序言

新常態(tài)下，尋求經(jīng)濟轉(zhuǎn)型和民生保障的平衡點是新常態(tài)發(fā)展的主要任務(wù)之一，政府投資工程項目增長明顯。2016年國民經(jīng)濟發(fā)展和社會發(fā)展統(tǒng)計公報顯示，分行業(yè)固定資產(chǎn)投資中，水利、環(huán)境和公共設(shè)施管理業(yè)、教育、衛(wèi)生和社會工作的增長率都超過了20%。政府工程項目的資金來源以及用途與純商業(yè)工程項目具有明顯差別，除了項目建設(shè)方（招標方）及投標方外直接參與項目的建設(shè)運營外，項目的投資回報還需要收到法規(guī)以及群眾的監(jiān)管。而在傳統(tǒng)經(jīng)濟制度下，政府工程項目招投標存在諸多讓人質(zhì)疑和詬病的問題，例如流程不規(guī)范、行政干預(yù)以及貪污腐敗等等。進入新常態(tài)后，政府投資事業(yè)需要更加公平、公正和公開，提升投資和運營效率，優(yōu)化監(jiān)管招投標流程是重要抓手之一。

二、政府工程項目的特點

政府工程項目的一般理解是國家建設(shè)項目或者公共財政投資的項目，可以是全額投資也可以是主導投資。政府工程項目是為了實現(xiàn)政府職能如行政服務(wù)、公共基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)、民政服務(wù)等的需要而投資建設(shè)的項目，包括固定資產(chǎn)新建投資、改造或翻修、技術(shù)改造等等。

政府工程項目具有公共性。政府工程項目的建設(shè)需求來自于大眾群體，只有符合全體或者大多數(shù)群眾需要的項目才可能被立項，即項目前期的可行性分析是基于公共需求，而不是某一個政府部門或者利益團體的某種動機；政府工程項目的資金來源具有公共性，項目的大部分或者全部資金來源于財政性投入，也就是主要來源于稅收，因此項目資金的配置和使用不是某個人或者某個部門能夠決定的，而是從資金使用效率出發(fā)，根據(jù)實際項目設(shè)計需要，最大可能地提高投資回報率；最后政府工程項目的運營使用具有公共性，及項目質(zhì)量、使用效果要對公眾負責。

政府工程項目建設(shè)運營需遵循市場經(jīng)濟規(guī)律。工程建筑行業(yè)市場化發(fā)展已經(jīng)十分成熟，在充分競爭的環(huán)境下，投資建設(shè)方能夠找到最優(yōu)的供應(yīng)商和建設(shè)單位，并能夠篩選出最適合的技術(shù)和方案。政府工程項目為了充分提高財政資金的效率，最大程度提升工程品質(zhì)，必須向市場開放，歡迎更多的專業(yè)建設(shè)者參與進來。同時，政府工程項目從提出、可行性分析，以及到招投標建設(shè)，都必須遵從市場經(jīng)濟的運作規(guī)則，嚴格按照法規(guī)和流程執(zhí)行。不打折扣地履行合同約定的責任，并使用正規(guī)的渠道進行問題處理。

政府工程項目更具博弈性。與純商業(yè)化項目相比，工程項目無論是所有權(quán)、資金來源、管理經(jīng)營等都具有獨特性，進而導致權(quán)責的不對等和不統(tǒng)一。工程項目的建設(shè)方為政府機構(gòu)，是國家和人民的代表和服務(wù)者，被賦予了主導投資、建設(shè)和經(jīng)營的權(quán)力，但不具有所有權(quán)。因此政府城項目的不是獨立的建設(shè)方和投標方之間的雙方對等的關(guān)系，而是代理人和投標方的關(guān)系，而項目的最終效果由國家和人民來評價和承擔。因此，政府部門、政府監(jiān)管機構(gòu)、投標方、公眾、社會監(jiān)督機構(gòu)都會與項目產(chǎn)生直接或間接的聯(lián)系，彼此之間的制衡和博弈更加復(fù)雜。

三、政府工程項目招投標的一般流程

政府工程項目一般交由政府所屬的公共資源交易中心進行操作，并通過多個媒體進行公布，一般是投保網(wǎng)站，公開向社會發(fā)布招標要求，包括招標公告和招標文件。當然，交易中心需要在收到項目招投標委托申請時需要審核項目的立項批文、招標條件確認函以及招標方案的審批意見，以確保項目符合正式公開招標的所有條件。

接下來是根據(jù)投標公告約定的時間開始接受報名并發(fā)售招標文件。發(fā)售經(jīng)過備案的招標文件，包括設(shè)計圖以及相關(guān)的技術(shù)資料，發(fā)售時間一般不低于5天。在報名截止后，如果投標申請單位未達到3家以上，則應(yīng)及時知會交易中心分管助管，并通知招標人以及投標人招標失敗，并安排重新招標。投標人進行投標申請時需同時繳納一定比例的投標保證金，以承諾履行投標過程中的相關(guān)責任義務(wù)，如投標后不得撤銷投標文件、不得在中標后不與招標人簽訂合同等。

招標成功后按照招標文件約定時間進行開標，開標會議的組織和執(zhí)行需要嚴格按照招標文件約定以及招標相關(guān)法規(guī)的預(yù)定。為了確保評標的公正性，評標專家的抽取基本都在開標當天進行，專家的資質(zhì)需要經(jīng)過嚴格的審核。評標過程需要嚴格按照保密和公開的原則執(zhí)行，專家信息、通信信息等嚴格對外保密，專家之間不串通，不對外通氣。同時評標過程中的所有記錄都要想監(jiān)管團隊和機構(gòu)公開。

最后根據(jù)評標專家的意見，確定中標候選人公示表，報交易中心領(lǐng)導簽字以及主管部門備案后，即可通過媒體對外公示。在公示期間內(nèi)，如果投標人或者其他相關(guān)機構(gòu)對公示結(jié)果有異議，應(yīng)按照有關(guān)程序進行處理。中標人的確立可由招標方在候選人中選擇，也可以委托評標專家團隊直接確定。

四、政府工程項目招投標過程中存在的主要問題

由于政府工程項目的特殊性，很多項目中的招標方及投標方都會絞盡腦汁從中謀求私人利益。盡管我國近年來出臺了《建筑工程招投標法》等法規(guī)，但由于經(jīng)濟體制和政府職能改革還很不完善，因此必然存在很多灰色地帶會被各種違法違規(guī)行為鉆空子，主要表現(xiàn)為以下幾個方面：

1.招投標法規(guī)不夠完善

隨著政府投資工程項目向更多的領(lǐng)域延伸，在參與者、建設(shè)模式、技術(shù)應(yīng)用等方面都在不斷豐富，而招投標相關(guān)法規(guī)的發(fā)展卻滯后于工程項目的發(fā)展速度，導致很多項目招投標沒有明確的法規(guī)可以參照，只能參考或者定性解讀，從而對招投標各環(huán)節(jié)操作產(chǎn)生影響。在市場化投標競爭下，投保人之間的技術(shù)方案的差異會越來越小，而其他評標指標需要更加明確的指導。endprint

2.招投標流程執(zhí)行不到位

政府工程項目無論大小都需要嚴格遵照法規(guī)，秉承對國家和人民負責的態(tài)度執(zhí)行規(guī)范的招投標流程。但現(xiàn)實中一些項目，特別是小型項目以及邊緣項目，受到的關(guān)注度以及監(jiān)管力度小，建設(shè)方為了省事方便，不認真執(zhí)行招投標流程，包括省略部分流程環(huán)節(jié)、必要的審核走過場或記錄備案缺失等等。招投標流程執(zhí)行不到位，不僅直接影響日后的審計檢查，還容易給違規(guī)違法活動留下空間，縱容私權(quán)或者行政干預(yù)的自由化。

3.評標不科學和不專業(yè)

政府工程項目的技術(shù)應(yīng)用、商業(yè)模式創(chuàng)新等都在與時俱進，因此招投標工作的專業(yè)性也要跟上時代潮流。作為評標專家以及相關(guān)監(jiān)督機構(gòu)，應(yīng)當具備與項目領(lǐng)域發(fā)展匹配的專業(yè)知識和經(jīng)驗，才能確保評標的科學性和專業(yè)性。但現(xiàn)實中真正具有實戰(zhàn)經(jīng)驗而又不斷學習的專家是稀有的，很多專家要么徒有虛名要么跟不上時代發(fā)展的腳步，這些人不但不能公正科學地評價比較投標方案，更有可能給項目錯誤或者有偏差的建議和指引，最終嚴重影響項目的產(chǎn)出。除了專家意外，行政力量代替科學評價也是評標質(zhì)量出問題的關(guān)鍵原因。

4.投標過程中腐敗五花八門

政府工程項目招投標流程長，環(huán)節(jié)多，涉及的部門也繁雜，任何一個環(huán)節(jié)都有可能被“蒼蠅”盯上，如暗箱操作、圍標、泄密、利益交換等等。而更讓人意想不到的是，可能從項目開始就已經(jīng)出現(xiàn)腐敗，項目立項本身就是指向確定的中標人。在政府兼職“裁判員”和“運動員”的體制下，公權(quán)力缺乏完善的約束和監(jiān)督，即是外部市場經(jīng)濟的糟粕不想內(nèi)侵蝕，內(nèi)部也會主動尋租向外索取利益。

五、政府工程項目招投標監(jiān)管措施

政府工程項目招投標的監(jiān)管的核心就是要減少個人力量和行政力量的干預(yù)，明確各方職責、操作流程以及所依據(jù)的法規(guī)，真正實現(xiàn)公開、透明和公正。

1.修繕政府工程項目相關(guān)的招投標法規(guī)

為避免不同個體和機構(gòu)對招投標工作指導的個性化解讀，國家需要更加明確政府工程項目招投標的相關(guān)法律法規(guī)，包括管轄范圍、責任主體、責任約定以及違反處理措施等。減少處于灰色地帶或者“無人區(qū)”的項目，將更多類型的項目納入到明確的法規(guī)約束下，從而實現(xiàn)有法可依。

2.推行電子化招投標平臺的應(yīng)用

招投標流程的規(guī)范執(zhí)行需要監(jiān)督，單純依靠參與者自覺是理想化的，尤其是在項目規(guī)模和類型快速增長的新常態(tài)下，需要科技手段來承載和監(jiān)管招投標流程執(zhí)行的規(guī)范化。利用電子化招投標平臺，可以將所有相關(guān)法規(guī)與實際操作動作記錄比對，任何偏差和遺漏都能夠通過平臺自動檢測并提醒。而且每一個環(huán)節(jié)的每一項任務(wù)都能夠追蹤到具體內(nèi)容、責任人及修改記錄等。電子化招投標平臺有利于審計檢查、社會監(jiān)督以及投標人操作，同時也是大大提升了政府相關(guān)工作團隊的工作效率和服務(wù)能力。

3.嚴格執(zhí)行審查制度，減少行政干預(yù)

政府工程項目承載著國家和廣大人民群眾的利益，項目的可行性、建設(shè)運營有效性、建設(shè)者和方案的確定等都需要根據(jù)專家及相關(guān)團隊的綜合評價才能取得統(tǒng)一結(jié)論，而非某種行政力量能夠左右。但在很多小項目和小地方，行政力量非常大，甚至能夠直接指定中標人或者根據(jù)某項行政規(guī)定進行牽制。因此，需要對行政干預(yù)進行嚴格的審查，充分論證其意見的支撐點是否科學正確，特別是需要高級別領(lǐng)導審批的決策文件，應(yīng)納入審計甚至反腐工作范疇中。在很多項目中，行政干預(yù)也有可能不是直接釋放，而是通過暗地對相關(guān)人員和機構(gòu)施壓，以迫使他們做出偏離或違心的操作或決策。因此，消除不合理的行政干預(yù)，需要擦亮雙眼，發(fā)現(xiàn)招投標過程中的細小異常。

4.提升招投標監(jiān)管隊伍的戰(zhàn)斗力

政府工程招投標涉及金額大、影響范圍廣，建設(shè)要求高，因此招投標監(jiān)管隊伍應(yīng)當提升自身戰(zhàn)斗力，保衛(wèi)工程項目能夠健康落地。一方面監(jiān)管隊伍需要提升專業(yè)技能，及對法規(guī)和流程的深刻理解，并對所負責領(lǐng)域的專業(yè)知識保持與時俱進，特別是容易出現(xiàn)問題的環(huán)節(jié)和方面，需要更多地思考如何防范和反擊；另一方面，監(jiān)管隊伍的戰(zhàn)斗力提升還體現(xiàn)在與違法犯罪行為斗爭的意志力和機智力。正義和邪惡在互相博弈中變化和成長，面對不斷“創(chuàng)新”的違法犯罪活動，監(jiān)管團隊必須堅守道德底線和思想覺悟高低，不畏強權(quán)和暴力，勇于揭示違法犯罪行為。并且能夠靈活巧妙地與犯罪分子周旋和角力，能夠以最小的代價獲得勝利。

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作者簡介：

楊光（1980—），男，山東省煙臺市人，本科學歷，中級經(jīng)濟師，單位：煙臺市公共資源交易中心牟平分中心，研究方向：政府采購。endprint