新《預(yù)算法》執(zhí)行過(guò)程中的問(wèn)題及應(yīng)對(duì)措施思考

馬雪梅

摘要：新《預(yù)算法》出臺(tái)后對(duì)政府預(yù)算行為起到很好的約束效果，也彌補(bǔ)了舊《預(yù)算法》的許多不足之處。但是在兩年多的執(zhí)行期間內(nèi)，筆者也發(fā)現(xiàn)了新《預(yù)算法》執(zhí)行中存在的許多問(wèn)題，本文針對(duì)這些問(wèn)題，進(jìn)行深入剖析并且提出完善措施。

關(guān)鍵詞：預(yù)算法；執(zhí)行；問(wèn)題；措施

一、新《預(yù)算法》在執(zhí)行過(guò)程中的優(yōu)點(diǎn)

（一）改變了原有的預(yù)算控制方法

新《預(yù)算法》對(duì)舊《預(yù)算法》中預(yù)算審查問(wèn)題進(jìn)行了修正，要求單位的預(yù)算必須與當(dāng)下經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相吻合，與現(xiàn)行的各項(xiàng)財(cái)政政策相一致。同時(shí)在新法中，為了保證預(yù)算的科學(xué)合理，還明文禁止各級(jí)政府以下指標(biāo)的方式為預(yù)算征收部門布置任務(wù)，這項(xiàng)規(guī)定有助于合理安排政府部門預(yù)算，盡可能減少不合理預(yù)算出現(xiàn)的幾率。

（二）完善政府現(xiàn)有的預(yù)算體系

新《預(yù)算法》中對(duì)預(yù)算內(nèi)容也做出更為細(xì)致的劃分，修訂之后的范圍取消了預(yù)算外資金這些項(xiàng)目，即政府在本年度的所有支出都是屬于政府預(yù)算的范疇，這是新《預(yù)算法》修訂的亮點(diǎn)之一。通過(guò)限制了政府預(yù)算范圍，取消預(yù)算外資金的項(xiàng)目，使政府部門不再具有隨意擴(kuò)大預(yù)算范圍的權(quán)利，這樣不僅完善了現(xiàn)有的預(yù)算體系，同時(shí)也更有利于預(yù)算法順利執(zhí)行。同時(shí)為了督促政府部門的預(yù)算執(zhí)行，新法中還添加了公開(kāi)制度，引入了公眾監(jiān)督模式，來(lái)保證每項(xiàng)預(yù)算都是按照嚴(yán)格計(jì)劃執(zhí)行，預(yù)算更加透明公正。

（三）完善轉(zhuǎn)移支付制度

財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付是解決區(qū)域與區(qū)域之間發(fā)展不協(xié)調(diào)，增強(qiáng)區(qū)域之間交流合作的重要途徑。在新法中也對(duì)轉(zhuǎn)移支付做了相關(guān)規(guī)定，要求政府部門健全現(xiàn)有的定期評(píng)估機(jī)制，以及專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的退出機(jī)制，來(lái)保證社會(huì)服務(wù)更加均等化。

二、新《預(yù)算法》執(zhí)行過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題

（一）轉(zhuǎn)移支付缺少法律支撐

在新法的十六條中對(duì)轉(zhuǎn)移支付做出了相關(guān)規(guī)定，這是新法修訂的亮點(diǎn)，在對(duì)轉(zhuǎn)移支付起到一定規(guī)范作用的同時(shí)，還需要發(fā)現(xiàn)立法中的不足。本法十六條的規(guī)定屬于綱領(lǐng)性的條款，是從宏觀層面對(duì)轉(zhuǎn)移支付做出規(guī)定，但是從細(xì)節(jié)上來(lái)說(shuō)，上級(jí)政府如何安排這部分資金，下級(jí)政府如何使用這部分資金、如何對(duì)轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行定期評(píng)估、退出機(jī)制具體流程等都沒(méi)有明文規(guī)定。與此同時(shí)，轉(zhuǎn)移支付內(nèi)容是否也需要對(duì)外公開(kāi)，或者應(yīng)當(dāng)通過(guò)何種渠道對(duì)外公開(kāi)轉(zhuǎn)移支付的渠道等，法律也都未做出規(guī)定。

可以說(shuō)新《預(yù)算法》是對(duì)政府預(yù)算進(jìn)行宏觀規(guī)定的法律性文件，可以對(duì)轉(zhuǎn)移支付這個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行原則化規(guī)定。但是為了保證該項(xiàng)環(huán)節(jié)的有效落實(shí)，筆者認(rèn)為有必要通過(guò)單獨(dú)立法的方式來(lái)明確規(guī)范。早在2003年的時(shí)候，人大就曾經(jīng)提出應(yīng)當(dāng)編寫(xiě)一部《轉(zhuǎn)移支付法》，但這項(xiàng)立法計(jì)劃始終未付諸實(shí)踐。從地方立法來(lái)看，部分地區(qū)對(duì)轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行了規(guī)定，比如山東省為了貫徹落實(shí)中央文件的要求，結(jié)合本省實(shí)際出臺(tái)了《省對(duì)市縣轉(zhuǎn)移支付制度的意見(jiàn)》，文件的出臺(tái)對(duì)改革和完善轉(zhuǎn)移支付制度起到了積極的作用，但這份文件只能屬于規(guī)范性文件的效力層級(jí)，與立法層級(jí)相差甚遠(yuǎn)，實(shí)踐中的執(zhí)行力度有待加強(qiáng)。

（二）收付實(shí)現(xiàn)制滯后性強(qiáng)

目前很多地方政府部門采用的是收付實(shí)現(xiàn)制的會(huì)計(jì)制度，這種會(huì)計(jì)制度能夠較為及時(shí)、直觀地反映出政府預(yù)算執(zhí)行的情況。但是這種會(huì)計(jì)制度只能對(duì)部分項(xiàng)目適用，像農(nóng)林水務(wù)、科研項(xiàng)目等的支持，雖然在第一年支出了預(yù)算，但是項(xiàng)目可能要延續(xù)好幾年，如果將支出完全歸為某個(gè)期間，顯然是不合學(xué)、不合理的，同時(shí)也不利于政府部門的長(zhǎng)期規(guī)劃。

在新《預(yù)算法》中實(shí)施的是全口徑的預(yù)算管理方式，即人們的社?；鹨矐?yīng)當(dāng)納入到預(yù)算之中。社?；鹜衔姆治龅目蒲许?xiàng)目、農(nóng)林水務(wù)有相似之處，需要經(jīng)歷長(zhǎng)期管理的階段，如果采用收付實(shí)現(xiàn)制的會(huì)計(jì)方式，對(duì)于社保基金的攤派、計(jì)提折舊等卻無(wú)法體現(xiàn)，這也直接影響到政府對(duì)自身負(fù)債、財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)測(cè)出現(xiàn)偏差，導(dǎo)致預(yù)算計(jì)劃可能不科學(xué)、不合理。

（三）缺少對(duì)非稅收入專戶的管理

在新《預(yù)算法》56條中肯定了財(cái)政專戶存在的合法性，也對(duì)財(cái)政專戶設(shè)立條件、法律責(zé)任承擔(dān)等做出明確規(guī)定。非稅收入專戶有其存在的合理性與必要性，主要是為了過(guò)渡財(cái)政收支業(yè)務(wù)，但是這部分賬戶中大量資金應(yīng)當(dāng)引起政府部門的重視，必須設(shè)立專門的運(yùn)營(yíng)管理體系來(lái)管理這部分資金。如果對(duì)這部分資金管理得當(dāng)，不僅可以防范資金使用的各種風(fēng)險(xiǎn)，還可以充分發(fā)揮出這部分資金在間歇性的作用，比如管理者可以運(yùn)用這部分資金購(gòu)買國(guó)債來(lái)獲得可觀的利息以扶持地方發(fā)展?，F(xiàn)有的財(cái)政預(yù)算收入中，因?yàn)閷?duì)非稅收入專戶管理欠缺，導(dǎo)致非稅收入專戶所占的比例越來(lái)越高，相反稅收收入則明顯偏低，會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度產(chǎn)生一定的影響。

三、新《預(yù)算法》執(zhí)行措施的完善

（一）完善對(duì)轉(zhuǎn)移支付的立法規(guī)定

新《預(yù)算法》對(duì)轉(zhuǎn)移支付規(guī)定過(guò)于原則化，加上現(xiàn)有立法中并沒(méi)有對(duì)轉(zhuǎn)移支付出臺(tái)專項(xiàng)立法，導(dǎo)致政府對(duì)轉(zhuǎn)移支付這部分資金的管理存在著重復(fù)交叉、碎片化管理的現(xiàn)象。因此有必要完善現(xiàn)有法律規(guī)定，以及制定新法的方式來(lái)保證對(duì)轉(zhuǎn)移支付資金的管理。

首先在新《預(yù)算法》第一條中就明文規(guī)定了，本法的制定依據(jù)是憲法。但是仔細(xì)查看《憲法》中的各項(xiàng)內(nèi)容，并沒(méi)有明確地對(duì)預(yù)算問(wèn)題做出原則化的規(guī)定。因此筆者認(rèn)為，可以在憲法中加入“政府應(yīng)保證財(cái)政平等、平衡”的原則性規(guī)定，明確政府部門作為地區(qū)管理者應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任與義務(wù)，即均衡區(qū)域之間的發(fā)展，使公民可以享受到平等的服務(wù)。

其次在補(bǔ)充《憲法》現(xiàn)有規(guī)定的基礎(chǔ)上，可能制定專門的《轉(zhuǎn)移支付法》。正如上文所述，雖然這個(gè)立法提案早在2003年就被提出，但始終未付諸實(shí)踐。因此在新《預(yù)算法》明確規(guī)定了轉(zhuǎn)移支付制度之后，應(yīng)當(dāng)出臺(tái)專門性的法律來(lái)對(duì)該項(xiàng)制度的實(shí)施細(xì)則做出具體的規(guī)范。通過(guò)專項(xiàng)立法的方式，對(duì)轉(zhuǎn)移支付資金的管理、使用方法、使用目的、使用途徑、法律責(zé)任等細(xì)節(jié)都做出明文規(guī)定。

最后通過(guò)完善地方立法的方式，來(lái)彌補(bǔ)現(xiàn)有立法的不足。我國(guó)地域遼闊，每個(gè)地區(qū)之間發(fā)展都有差異，因此地方政府可以結(jié)合本區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況，在上位法框架內(nèi)制定本區(qū)域的轉(zhuǎn)移支付立法，具體分配每個(gè)部門資金管理職能與責(zé)任，對(duì)轉(zhuǎn)移支付資金實(shí)施全方位的監(jiān)督，保證資金使用的公開(kāi)、透明。endprint

（二）推行權(quán)責(zé)發(fā)生制會(huì)計(jì)制度

權(quán)責(zé)發(fā)生制指的是，以權(quán)利與義務(wù)是否實(shí)際發(fā)生為記錄標(biāo)準(zhǔn)，而不是依據(jù)貨幣是否支出。政府在進(jìn)行預(yù)算的時(shí)候，不單單看是否有資金支出，還應(yīng)當(dāng)看是否產(chǎn)生了實(shí)際權(quán)利與義務(wù)，采用攤銷法進(jìn)行核算。這種核算方式也與跨年度預(yù)算平衡模式更為適合。

在政府預(yù)算中引入權(quán)責(zé)發(fā)生制的會(huì)計(jì)核算方式尤其存在必要性。首先在全口徑預(yù)算模式中，社?；鹨呀?jīng)納入到預(yù)算管理體系中，但是社?；鸬奶卣骶褪钱?dāng)年收支不對(duì)等，這種現(xiàn)象無(wú)法適用于收付實(shí)現(xiàn)制的會(huì)計(jì)制度，因此需要引入權(quán)責(zé)發(fā)生制；其次，權(quán)責(zé)發(fā)生制會(huì)計(jì)制度更為清晰、準(zhǔn)確地反映出政府的資產(chǎn)與負(fù)債情況，為今后的預(yù)算提供有效參考。

（三）建立獨(dú)立體系管理非稅收入

財(cái)政部在2016年發(fā)布的政府非稅收入管理辦法中要求非稅收入應(yīng)當(dāng)上繳國(guó)庫(kù)，這項(xiàng)規(guī)定可以減少資金流動(dòng)的環(huán)節(jié)，避免出現(xiàn)挪用資金、占?jí)嘿Y金等問(wèn)題，但是卻忽略了財(cái)政專戶的優(yōu)勢(shì)。筆者認(rèn)為可以針對(duì)非稅收入建立獨(dú)立的管理體系，在保證這部分資金穩(wěn)定性的前提下，充分利用該部分資金，使資金實(shí)現(xiàn)增值。為了規(guī)范對(duì)非稅收入的管理，國(guó)務(wù)院可以針對(duì)中國(guó)非稅收入現(xiàn)狀出臺(tái)專門的管理辦法，將非稅收入的專戶與其它性質(zhì)專戶相分離。通過(guò)這套措施來(lái)科學(xué)管理非稅專戶中的資金使用、監(jiān)管等等。為了保證非稅收入利用和管理的合理性，應(yīng)當(dāng)規(guī)定只有經(jīng)過(guò)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的銀行才有權(quán)利設(shè)立非稅收入賬戶，并且每個(gè)地區(qū)只能有一個(gè)銀行有這個(gè)資格。管理部門應(yīng)當(dāng)安排專人管理非稅收入，定期核算該賬戶內(nèi)的資金以及存量，并且及時(shí)公開(kāi)賬戶情況。

四、結(jié)語(yǔ)

政府預(yù)算關(guān)系到每年度政府財(cái)政運(yùn)行方式，也關(guān)系到每位公民的切身利益。在新《預(yù)算法》出臺(tái)之后，對(duì)原有制度做出了許多的創(chuàng)新規(guī)定，比如轉(zhuǎn)移支付制度、全口徑預(yù)算等，可以說(shuō)新《預(yù)算法》對(duì)政府財(cái)政有效運(yùn)行帶來(lái)許多的積極影響，但是也不可忽視各地方在執(zhí)行新《預(yù)算法》中存在的許多問(wèn)題。新《預(yù)算法》執(zhí)行時(shí)間不長(zhǎng)，本文對(duì)新《預(yù)算法》研究所依據(jù)的文獻(xiàn)資料也十分有限，在日后筆者也會(huì)持續(xù)關(guān)注該法的實(shí)施情況，進(jìn)行更深一步的研究。

參考文獻(xiàn)：

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[2]王雍君.與議跨年度預(yù)算平衡[J].財(cái)政監(jiān)督，2015（7）.

（作者單位：安丘市建設(shè)工程造價(jià)管理辦公室）endprint