社會組織建設(shè)研究

吳正金

[提要] 隨著我國經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展，各類社會組織也隨之應(yīng)運而生，而且活力不斷增強(qiáng)，成為公共服務(wù)和社會管理的重要力量，成為承接政府職能轉(zhuǎn)移的重要載體。為此，必須高度重視社會組織建設(shè)，改進(jìn)管理辦法，積極營造促進(jìn)社會組織發(fā)展的良好環(huán)境，不斷增強(qiáng)社會組織的服務(wù)功能和自我管理能力，進(jìn)一步推動政府職能轉(zhuǎn)變。

關(guān)鍵詞：政府職能；轉(zhuǎn)變；加強(qiáng)；社會組織；建設(shè)

中圖分類號：D63 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

黨的十八大報告提出“引導(dǎo)社會組織健康有序發(fā)展，充分發(fā)揮群眾參與社會管理的基礎(chǔ)作用?！鄙鐣聞?wù)既離不開政府的有效管理，同樣也離不開各類社會組織的參與管理。隨著經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展，我國經(jīng)濟(jì)社會結(jié)構(gòu)發(fā)生了廣泛而深刻的變革，各類社會組織應(yīng)運而生，成為公共服務(wù)和社會管理的重要力量。社會組織是公民參與社會公共事務(wù)的重要渠道，也是推進(jìn)基層群眾自治的重要動力。作為一種新型的組織形式，社會組織為推動政府職能轉(zhuǎn)變、增強(qiáng)社會自治功能、實現(xiàn)社會良性治理，提供了很好的組織平臺。為此，要加快建立政府與社會的合作機(jī)制，積極培育和支持社會組織發(fā)展，實現(xiàn)社會的自我管理，改變政府包攬社會事務(wù)過多的狀態(tài)，促進(jìn)政府職能的真正轉(zhuǎn)變。

一、轉(zhuǎn)變政府職能必須重視社會組織建設(shè)

社會組織作為非政府組織，通常被稱為“第三部門”，就是指能夠依法登記注冊，在國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展中發(fā)揮服務(wù)、溝通、監(jiān)督、維權(quán)、自律等作用的社會團(tuán)體、基金會、民辦非企業(yè)單位及中介組織等。其特點是不以盈利為目的，主要開展公益性、互助性和自律性活動。據(jù)民政部門統(tǒng)計，在民政部注冊登記的社會組織達(dá)40多萬個，沒有注冊登記的估計還有一兩百萬個。社會組織作為重要的社會建設(shè)主體之一，在政府和群眾聯(lián)系之間起到橋梁和紐帶作用，已經(jīng)成為社會建設(shè)中不可或缺的力量。

（一）社會組織是政府管理社會事務(wù)的重要力量。隨著市場經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展以及社會的加快轉(zhuǎn)型，社會組織逐步興起，影響力日益擴(kuò)大，已滲透到經(jīng)濟(jì)、社會、文化、科技等各個領(lǐng)域，社會組織的地位進(jìn)一步凸顯。無論是擴(kuò)大公民有序參與，發(fā)展社會主義民主政治，還是保障和改善民生，加快推進(jìn)社會建設(shè)和管理，都需要社會組織承擔(dān)更多的功能、提供更多的服務(wù)、扮演更重要的角色。社會組織在社會建設(shè)中可以起到“減壓閥”和“穩(wěn)定器”的作用，是社會公共服務(wù)體系的重要補充力量，可以緩解社會問題對政府的壓力。在近年的抗災(zāi)救災(zāi)和重大活動中，全國各類社會組織就以前所未有的規(guī)模和聲勢站在了第一線，累計募集款物超過1，000億元，動員社會志愿者突破2，000萬人次，成為推進(jìn)公益事業(yè)、弘揚慈善精神的引領(lǐng)者。當(dāng)前我國正處在社會轉(zhuǎn)型升級階段，社會矛盾易發(fā)多發(fā)，社會自我管理的作用越來越重要。政府面對社會日益多元化的需求有時會顯得力不從心，許多社會問題單靠政府是解決不了或解決不好的，而各種各樣社會組織的存在恰好可以發(fā)揮自身優(yōu)勢，彌補政府的缺陷。社會組織還可以發(fā)揮其社會資本優(yōu)勢，將人們通過一個網(wǎng)絡(luò)連接起來，把分散的居民和企業(yè)組織起來，有力地參與社會管理。由此可見，社會組織參與社會建設(shè)的作用具有不可替代性。社會組織的發(fā)展壯大，已經(jīng)成為我國社會建設(shè)中一支不可或缺的重要力量。

（二）社會組織是承接政府職能轉(zhuǎn)移的重要載體。新公共管理理論認(rèn)為，在當(dāng)代社會發(fā)展和公共管理中，只有政府、市場和社會組織3類主體良性互動，發(fā)揮自身優(yōu)勢，合理分配公共管理職能，才能實現(xiàn)社會公共事務(wù)協(xié)調(diào)管理，促進(jìn)社會和諧、可持續(xù)發(fā)展。一個高度流動、復(fù)雜多變的現(xiàn)代社會，政府不可能“包辦一切”，讓社會組織適當(dāng)承擔(dān)政府的一部分服務(wù)功能，不僅是政府管理創(chuàng)新的體現(xiàn)，更是社會發(fā)展的必然要求。政府不斷轉(zhuǎn)變職能，社會組織充分拓展功能，這已經(jīng)成為社會管理創(chuàng)新的一種新思路。社會組織可以為社會提供新的資源配置機(jī)制，在解決社會問題方面具有獨特優(yōu)勢，可以彌補政府和市場的不足，有利于滿足社會多樣化需求。隨著我國社會組織的不斷發(fā)展與壯大，更多的專業(yè)化和職業(yè)化的社會組織將會涌現(xiàn)出來，提供社會所需的各類公共服務(wù)產(chǎn)品，這將極大彌補和豐富政府在這方面的工作，有力地促進(jìn)政府服務(wù)職能的真正轉(zhuǎn)變。政府作為社會組織培育與發(fā)展的主體，要進(jìn)一步更新觀念，加快政府職能轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)從全能政府向有限政府轉(zhuǎn)變，把自己不該管、管不好的社會職能“剝離”出來，交由社會組織承接，社會組織也應(yīng)主動承接越來越多從政府轉(zhuǎn)移出來的工作，可以說，社會組織的發(fā)展為政府職能的順利轉(zhuǎn)變提供了良好的社會環(huán)境，并發(fā)揮了越來越重要的作用。發(fā)展社會組織，對政府職能轉(zhuǎn)變具有積極意義。

（三）社會組織是政府購買服務(wù)的重要對象。隨著公共服務(wù)市場化改革的推進(jìn)，政府向社會組織購買公共服務(wù)漸成趨勢，特別是通過契約化的途徑，將原來由政府單一直接提供的公共服務(wù)，外包或委托給企業(yè)或社會組織，增加了公共服務(wù)供給主體，擴(kuò)大了公共服務(wù)供給的數(shù)量和規(guī)模。而社會組織具有接近群眾、運作成本低、效率高的特性優(yōu)勢，成為參與公共服務(wù)的重要組織，彌補了政府公共服務(wù)的不足。例如，老齡人口的增加對居家養(yǎng)老提出更多需求，政府部門沒有足夠精力來生產(chǎn)這些服務(wù)，可以通過購買公共服務(wù)的方式，引入社會組織來提供這些服務(wù)，滿足大眾快速增長的公共服務(wù)需求。政府如果想了解某個行業(yè)的狀況，可以向該行業(yè)的協(xié)會咨詢，政府還可以向行業(yè)協(xié)會購買服務(wù)，委托其做行業(yè)調(diào)查，行業(yè)協(xié)會也可以主動向政府反映行業(yè)的訴求，作為政府決策的參考。政府通過專業(yè)化的社會組織提供公共服務(wù)，有利于提高公共服務(wù)的效率和質(zhì)量。建立健全政府購買公共服務(wù)制度，不僅是社會管理模式的變革，更是政府自身運作方式的改革。社會組織的日益強(qiáng)大可以更靈活地滿足基層百姓多變的需求，政府就要懂得借力成為精明的買主，并鼓勵引導(dǎo)社會組織積極參與公共服務(wù)的提供，與社會組織建立合作伙伴關(guān)系，加快推進(jìn)公共服務(wù)供給主體和供應(yīng)方式的多元化制度建設(shè)，并對公共服務(wù)生產(chǎn)和供給進(jìn)行有效監(jiān)督，充分發(fā)揮社會組織在公共服務(wù)體系中的重要作用。

二、正視社會組織建設(shè)中存在的主要問題endprint

改革開放以來，社會組織取得一定程度的發(fā)展。在看到社會組織發(fā)展的同時，也應(yīng)清醒地看到，目前政府和社會對社會組織的發(fā)展與壯大仍然存在著一些認(rèn)識誤差或傳統(tǒng)偏見，致使社會組織健康發(fā)展受到阻礙。這些問題必須引起高度重視，加快解決。

（一）準(zhǔn)入門檻較高。我國對社會組織實行登記管理機(jī)關(guān)和業(yè)務(wù)主管部門雙重管理體制，這種體制雖然有助于加強(qiáng)對社會組織的管理，但同時也在一定程度上妨礙了社會組織的發(fā)展及其作用的發(fā)揮。社會組織在通過登記注冊之前，必須找到一個黨政部門作為主管單位，同時又必須提供一定的注冊資金，加上手續(xù)復(fù)雜、程序繁多，致使許多組織因達(dá)不到要求，不得不放棄注冊登記，無法依法成立，只好游離于體制之外，難以進(jìn)行監(jiān)管。主要原因是一些部門和單位對新形勢下發(fā)展社會組織和發(fā)揮社會組織作用的意義認(rèn)識不到位，對社會組織參與社會管理的能力心存疑惑，存在不敢放權(quán)、放手的現(xiàn)象。長期以來，我國社會組織發(fā)展不起來，關(guān)鍵就在這里。

（二）自治程度較低。我國一些社會組織是從政府部門中脫胎出來，與政府部門還存在千絲萬縷的聯(lián)系，對政府的依賴性較強(qiáng)，導(dǎo)致自治程度較低。社會組織普遍對如何發(fā)揮自身作用缺乏正確認(rèn)識，一味地希望政府放權(quán)，片面理解只有權(quán)力才能發(fā)揮作用，而忽略了自身建設(shè)和資質(zhì)的進(jìn)一步提升。大多數(shù)社會組織主要是為社區(qū)居民提供無償或微利的便民服務(wù)，領(lǐng)域窄、效能低、可持續(xù)發(fā)展能力弱。大多數(shù)社會組織的資金來源主要依靠會費收入和政府補貼，資金來源十分有限，社會組織自身難以再發(fā)展，常常處于步履維艱或是休眠狀態(tài)。大多數(shù)社會組織主要是配合社區(qū)完成上級的任務(wù)要求或協(xié)助社區(qū)開展綜合性的大型活動，自己一般沒有系統(tǒng)的工作計劃，日常性活動開展相對較少，自主性弱。

（三）服務(wù)功能較弱。一是社會組織部分工作人員服務(wù)意識淡薄，常常以“管理者”自居，自覺不自覺地把社會事務(wù)視作為“政務(wù)”，社會組織“管”的功能較強(qiáng)，服務(wù)功能相對較弱。相當(dāng)部分人員要么工作方式不適應(yīng)、要么工作能力有限、要么工作積極性不高，不能承擔(dān)起相應(yīng)的工作職責(zé)；二是缺乏專業(yè)訓(xùn)練，在社會組織開展的相關(guān)業(yè)務(wù)培訓(xùn)較少，工作人員所需解決實際問題的新知識、新理念、新方法欠缺，能力和水平難以適應(yīng)新形勢下社會組織建設(shè)工作的要求，具備公共管理知識、具有宏觀協(xié)調(diào)能力的高素質(zhì)專業(yè)人員短缺；三是受制于工作環(huán)境、待遇報酬等因素，在現(xiàn)行激勵機(jī)制中，對優(yōu)秀的工作人員雖然有物質(zhì)上的獎勵，但在干部成長使用、干部離職后的待遇等方面沒有相應(yīng)的激勵保障措施，難以吸引優(yōu)秀的人才。

（四）管理體制較亂。一是對社會組織認(rèn)識度不高，不了解社會組織的功能與定位，缺乏對社會組織的政策、技術(shù)與資金扶持，相關(guān)法規(guī)不完善或缺失，對社會組織的管理僵化，使社會組織的發(fā)展步履蹣跚；二是社會組織監(jiān)管人員人少事多，對社會組織監(jiān)管心有余力不足。而有的社會組織則是多頭管理，未能形成重視社會組織培育發(fā)展和規(guī)范管理的共識；三是一些社會組織無論是從章程的制定、人事權(quán)、日常決策權(quán)，還是內(nèi)部運行機(jī)制、激勵機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制等方面，在一定程度上都缺乏相應(yīng)的獨立性。有的社會組織既不注冊登記，也無業(yè)務(wù)主管單位，章程和制度比較簡單，沒有規(guī)范的產(chǎn)生程序，處于無序混亂的管理狀態(tài)；四是社會組織評比工作過多過濫，原因是評比要準(zhǔn)備大量的臺賬資料，需要支出一筆不小的費用，且評比后并沒有實質(zhì)性的獎懲措施，社會組織參與熱情不高。

三、加強(qiáng)社會組織建設(shè)的路徑選擇

（一）改善社會組織發(fā)展環(huán)境，培育和扶持社會組織發(fā)展。社會組織的發(fā)展及其社會服務(wù)職能的發(fā)揮，對于促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變、構(gòu)建社會主義和諧社會具有十分重要的意義。要充分認(rèn)識發(fā)展壯大社會組織的重要性，進(jìn)一步解放思想，從思想上厘清一些重大是非，努力為社會組織的健康發(fā)展創(chuàng)造良好的環(huán)境。一是適當(dāng)降低準(zhǔn)入門檻。主要是要減少行政審批，降低社會組織登記的門檻，簡化辦事環(huán)節(jié)和程序，開通管理登記的綠色通道，支持和幫助公益性社會組織順利進(jìn)入社會領(lǐng)域，發(fā)揮其在社會建設(shè)中重要作用；二是完善扶持政策措施。把完善培育扶持社會組織的政策作為重點，創(chuàng)造各類社會組織依法活動的空間和環(huán)境，幫助社會組織不斷提高專業(yè)能力和服務(wù)能力；三是加大支持力度。社會組織的發(fā)展離不開政府的大力支持。政府既要把自己不該承擔(dān)的職能轉(zhuǎn)讓給社會組織，向社會組織開放更多的公共資源和領(lǐng)域，又要支持社會組織依法發(fā)揮好自己的作用。支持社會組織發(fā)展，可以借鑒香港的經(jīng)驗，政府對社會組織進(jìn)行經(jīng)費上的支持，包括在物力、財力方面的支持，以及對人力資源的扶持。在每年的公共財政預(yù)算中適當(dāng)安排一定數(shù)量的專項資金，用于支持基層社會組織的培育和發(fā)展；四是營造公平競爭的社會發(fā)展環(huán)境。積極提供共同發(fā)展的政策平臺，提供平等參與、公平競爭的發(fā)展空間，讓公民有更多的機(jī)會利用這種載體實現(xiàn)自我管理和參與社會管理，促進(jìn)社會組織健康發(fā)展。

（二）加強(qiáng)社會組織自身建設(shè)，提升社會組織自治能力。加強(qiáng)組織自身建設(shè)是充分發(fā)揮組織功能的基本前提。一個成熟的社會組織要想得到公眾的認(rèn)可，只有在提升自身素質(zhì)和能力上下功夫，發(fā)展成為可以放心、可以依靠和可以使用的社會力量。一是健全現(xiàn)代社會組織制度。要加強(qiáng)自身建設(shè)和規(guī)范管理，建立以完善章程為核心的社會組織內(nèi)部管理制度，建立社會組織內(nèi)部激勵和約束機(jī)制，發(fā)揮從業(yè)人員的工作積極性和主動性，增強(qiáng)服務(wù)能力，提高服務(wù)質(zhì)量。加快建設(shè)法人地位明確、治理結(jié)構(gòu)完善、籌資渠道穩(wěn)定、制約機(jī)制健全、管理運行規(guī)范的社會組織，逐步走上制度化、專業(yè)化軌道；二是拓寬群眾參與渠道。志愿者隊伍是社會組織中最活躍、最有影響力的隊伍，要動員廣大群眾發(fā)揮自身特長，積極參與志愿服務(wù)，開展互助、幫扶活動；三是增強(qiáng)社會組織自我管理能力。要加大改革力度，促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，鼓勵和支持社會組織在政府主導(dǎo)下參與社會管理和公共服務(wù)，發(fā)揮社會組織的作用。各類社會組織要深化自身改革，完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，規(guī)范行為，增強(qiáng)活力。社會組織也要與時俱進(jìn)，參與競爭，只有這樣才能有發(fā)展和提升動力。

（三）建立有效激勵機(jī)制，吸引社會工作人才。加強(qiáng)社會組織人才隊伍建設(shè)，建立一支規(guī)模宏大、結(jié)構(gòu)合理、素質(zhì)優(yōu)良、專兼結(jié)合的人才隊伍，是構(gòu)建與社會組織發(fā)展相適應(yīng)的人才發(fā)展機(jī)制的內(nèi)在要求，也是社會管理與社會創(chuàng)新建設(shè)的重大舉措。要加快建立社會組織工作人員的保障機(jī)制、內(nèi)部激勵和約束機(jī)制。一是建立激勵保障機(jī)制。著力解決社會組織專職人員在勞動人事關(guān)系、社會保障制度等方面存在的問題，通過多種渠道提高社會組織人才的待遇，增強(qiáng)社會組織的職業(yè)吸引力，鼓勵優(yōu)秀人才加盟社會組織；二是完善選人制度。規(guī)范民主選舉程序，積極發(fā)動社區(qū)居民，把那些政治素質(zhì)好、工作能力強(qiáng)、熱愛社會組織工作的優(yōu)秀人才充實到社會組織隊伍中，努力建設(shè)一支專業(yè)化、高素質(zhì)的社會組織干部隊伍；三是要落實好政治待遇。探索從社會組織優(yōu)秀人員中考錄公務(wù)員和選任基層干部的力度，推選優(yōu)秀工作者擔(dān)任各級黨代表、人大代表、政協(xié)委員，提升社會組織工作者的政治待遇和社會地位；四是要加大培訓(xùn)力度。根據(jù)社會組織工作實際需求，采取多種形式，加強(qiáng)對社會組織從業(yè)人員政治素養(yǎng)、道德水準(zhǔn)和專業(yè)能力方面的培訓(xùn)，不斷完善他們的知識結(jié)構(gòu)，強(qiáng)化他們的自治意識、服務(wù)意識、奉獻(xiàn)精神和認(rèn)真負(fù)責(zé)的工作作風(fēng)，增強(qiáng)他們服務(wù)居民、管理社區(qū)的能力，打造高素質(zhì)的社會組織人才隊伍。endprint

（四）加快社會組織立法，規(guī)范社會組織行為。要加快制定《社會組織法》以及相關(guān)的法律法規(guī)，通過完善相關(guān)法律法規(guī)為社會組織的有序健康發(fā)展提供制度保障。一是在立法方面，進(jìn)一步建立和完善社會組織管理法律法規(guī)體系，從法律層次規(guī)范社會組織的性質(zhì)、地位、職能、權(quán)利和義務(wù)、設(shè)立條件、審批程序、運行機(jī)制等，使社會組織工作規(guī)范化，做到有法可依，通過法制進(jìn)行管理，推動社會組織發(fā)展盡快步入規(guī)范化、法制化發(fā)展的軌道，為社會組織的健康、可持續(xù)發(fā)展提供法律平臺；二是在完善法律制度方面，要健全社會組織管理規(guī)章規(guī)定，對相互沖突、不合時宜的規(guī)章及條款予以修訂或廢止，解決社會組織管理法規(guī)不完善、不系統(tǒng)、相互沖突的問題，促進(jìn)社會組織健康發(fā)展；三是在嚴(yán)格執(zhí)法方面，要公開社會組織的活動、資金管理、運行等情況，對違反法律的社會組織一定要執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究。

（五）強(qiáng)化社會組織監(jiān)管，確保社會組織健康發(fā)展。社會組織要健康發(fā)展，就要改變過去“重登記、輕管理”的傾向，在健全監(jiān)管制度上下工夫。一是加強(qiáng)和改進(jìn)管理辦法。要創(chuàng)新社會組織登記管理工作，積極推行社會組織注冊制度，加強(qiáng)社會組織管理的規(guī)范化、制度化和法制化建設(shè)，形成法律監(jiān)督、政府監(jiān)督、社會監(jiān)督、自我監(jiān)督相結(jié)合的監(jiān)管體系，努力促成政府對社會組織的管理由管控型管理向服務(wù)型管理轉(zhuǎn)變；二是建設(shè)管理信息平臺。建立對社會組織的信息報告和公告制度，有利于掌握社會組織的活動情況，及時引導(dǎo)他們在法律規(guī)定和行政批準(zhǔn)的范圍內(nèi)開展活動，提高社會監(jiān)督程度；三是建立評估制度。要制定評估標(biāo)準(zhǔn)和辦法，充分發(fā)揮評價的導(dǎo)向、激勵和約束作用，引導(dǎo)社會組織規(guī)范發(fā)展，對在公益性領(lǐng)域做出貢獻(xiàn)的社會組織和個人進(jìn)行表彰，樹立典型，提高社會對社會組織的認(rèn)可；四是建立自律管理制度。以自律為發(fā)展之道，教育引導(dǎo)各類社會組織加強(qiáng)自身建設(shè)，自覺接受人民群眾的監(jiān)督，提高自律性和誠信度，推動行業(yè)誠信建設(shè)；五是加強(qiáng)監(jiān)管力量。既要加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，又要調(diào)整充實完善監(jiān)管隊伍，提高監(jiān)管人員素質(zhì)，努力改變監(jiān)管不到位和無力的問題，確保社會組織健康有序發(fā)展。

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