金融科技倒逼監(jiān)管改革

胡濱+鄭聯(lián)盛

金融科技的發(fā)展可能實質(zhì)性倒逼監(jiān)管改革，最為理想的監(jiān)管方式是在金融監(jiān)管委員會下設(shè)立金融科技創(chuàng)新中心。

金融科技的興起對金融監(jiān)管體系的影響十分深遠，現(xiàn)有監(jiān)管框架以及互聯(lián)網(wǎng)金融風(fēng)險專項整治行動可能難以適應(yīng)金融科技對監(jiān)管的要求，難以有效防控金融科技引致的技術(shù)、金融和法律等多層面的風(fēng)險。對于監(jiān)管而言，金融科技真正的問題來自金融和新興科技領(lǐng)域的深度有效結(jié)合及其對金融體系的內(nèi)在影響，不管是政界、學(xué)術(shù)界還是實業(yè)界，金融科技發(fā)展、影響及其帶來的監(jiān)管問題將成為日益重要的議題。

金融科技對金融體系的影響

1.跨界化。不管是互聯(lián)網(wǎng)金融，還是新近興起的金融科技，一個核心的特征就是跨界化?？缃缁饕w現(xiàn)在兩個方面：一是金融科技至少跨越了技術(shù)和金融兩個部門；二是金融科技中的金融業(yè)務(wù)可能跨越了多個金融子部門。

金融科技的跨界化比金融領(lǐng)域的綜合化經(jīng)營更加復(fù)雜，給金融體系及其監(jiān)管帶來了一系列挑戰(zhàn)。金融科技所帶來的“長尾效應(yīng)”可能重構(gòu)相關(guān)金融子行業(yè)或業(yè)務(wù)的成本收益結(jié)構(gòu)。對于傳統(tǒng)金融機構(gòu)而言，成本主要來自三個方面：一是資本金，二是監(jiān)管成本，三是人力與技術(shù)投入。在金融科技的業(yè)務(wù)范疇內(nèi)，可以通過機制創(chuàng)新來規(guī)避資本金問題（比如銀行、證券、信托等機構(gòu)都需要大量的資本金），通過模式創(chuàng)新來解決監(jiān)管成本問題（比如互聯(lián)網(wǎng)信用轉(zhuǎn)換機構(gòu)可以用非常低的資本金以非?？焖俚慕灰准百Y金周轉(zhuǎn)來規(guī)避相關(guān)監(jiān)管），通過技術(shù)創(chuàng)新來降低技術(shù)和人力成本（比如移動支付的成本可以比傳統(tǒng)支付的成本低數(shù)倍）。成本收益結(jié)構(gòu)的重構(gòu)深刻影響了這類機構(gòu)的監(jiān)管屬性。

跨界化可能會給監(jiān)管帶來幾個重要問題。一是監(jiān)管機構(gòu)由于監(jiān)管邊界問題對金融科技企業(yè)采取弱監(jiān)管態(tài)度，特別是在監(jiān)管定位上可能認為其是一個科技企業(yè)或信息中介而非金融企業(yè)或信用中介。二是監(jiān)管機構(gòu)可能低估金融科技企業(yè)的系統(tǒng)重要性。金融科技企業(yè)本質(zhì)上可能是一個橫跨多個金融子行業(yè)和金融子市場、具有復(fù)雜內(nèi)在關(guān)聯(lián)性的金融機構(gòu)。三是監(jiān)管能力無法匹配金融科技的發(fā)展現(xiàn)實。比如，監(jiān)管機構(gòu)無法識別金融科技企業(yè)的數(shù)據(jù)算法邏輯及漏洞，甚至看不懂金融科技算法所用的計算語言。

2.去中介化。隨著金融科技的發(fā)展，金融脫媒可能日益深化，以人工智能為支撐的創(chuàng)新服務(wù)模式可能導(dǎo)致金融中介機構(gòu)的功能弱化，這將給金融監(jiān)管體系帶來新的挑戰(zhàn)。一是進一步強化了機構(gòu)監(jiān)管與功能監(jiān)管的分野。比如，第三方支付創(chuàng)新之一——Ripple支付體系，它繞過了傳統(tǒng)的SWIFTS體系，以做市商機制為流動性的提供機制，進行匯率的即時兌換以及資金的跨境流動。但是一旦這個系統(tǒng)出現(xiàn)重大問題，被監(jiān)管的主體到底是Ripple系統(tǒng)管理方、做市商還是Ripple體系關(guān)聯(lián)的資金匯出端機構(gòu)或資金接收端機構(gòu)，就難以明確。二是給金融消費者保護帶來新問題。比如，在遠程柜員機（VTM）的操作中，金融消費者可能因為疏忽或錯誤輸入信息導(dǎo)致自身利益受損，由于VTM的風(fēng)險提示功能及效果可能弱于人工，當(dāng)消費者利益受損時，如何維權(quán)和界定職責(zé)？機構(gòu)監(jiān)管、人員監(jiān)管這種傳統(tǒng)監(jiān)管模式的有效性可能弱化。三是傳統(tǒng)中介機構(gòu)故意“主動脫媒”降低監(jiān)管成本。如果監(jiān)管機構(gòu)對金融科技機構(gòu)的監(jiān)管相對弱化（可能是被動式的），那么傳統(tǒng)中介機構(gòu)可能通過與金融科技機構(gòu)合作、自建類似金融科技機構(gòu)等方式來規(guī)避相應(yīng)的監(jiān)管。

3.去中心化。以區(qū)塊鏈為支撐的去中心化或成為金融科技的第三大挑戰(zhàn)。金融科技機構(gòu)更多是一種網(wǎng)絡(luò)化平臺甚至是生態(tài)，呈現(xiàn)去中心化的趨勢或呈現(xiàn)分布式特征。

中心化監(jiān)管與去中心化運作的錯位值得監(jiān)管方警惕。目前絕大部分金融服務(wù)及其基礎(chǔ)設(shè)施都是以中心化為核心框架，包括貨幣政策。這種錯位可能使得金融風(fēng)險更加容易在空間傳染，并衍化為系統(tǒng)性風(fēng)險，而且可能出現(xiàn)無法救助機構(gòu)的窘?jīng)r。

4.自伺服。自伺服功能將是金融科技帶來的第四大挑戰(zhàn)。以現(xiàn)代信息、人工智能、大數(shù)據(jù)、云計算、區(qū)塊鏈以及進階分析等為支撐的科技參與金融體系的要素整合，逐步提高的測試假設(shè)能力和數(shù)據(jù)驅(qū)動決策能力可能會促使金融服務(wù)公司更加公平、有效地擴大金融服務(wù)，但是也可能使得金融科技具有自我強化的自伺服功能，或具有一定的學(xué)習(xí)能力。一旦自伺服和自我學(xué)習(xí)成為金融科技的一個重要應(yīng)用方向，就會導(dǎo)致相應(yīng)的監(jiān)管問題。首先，具有自伺服功能的模型和算法可能會引發(fā)一個程序依賴自我強化的過程，進而可能使得風(fēng)險累積或者出現(xiàn)其他風(fēng)險。其次，任何算法模型可能與現(xiàn)實都是有偏差的，或者是運行一段時間之后的算法及模型可能出現(xiàn)與現(xiàn)實情況的新偏差，這可能使得相關(guān)的運行無法收斂。再次，信息數(shù)據(jù)的安全性是一個潛在的隱患，數(shù)據(jù)一旦泄露，在一個自我強化的系統(tǒng)里可能極速擴散或?qū)е赂訃乐氐臄?shù)據(jù)篡改等問題。最后，人工智能的自我學(xué)習(xí)功能可能使得機器變成“壞小子”，可能演變?yōu)橹悄芷墼p等風(fēng)險。

金融監(jiān)管的重點將從金融機構(gòu)與金融從業(yè)人員轉(zhuǎn)變?yōu)槿斯ぶ悄芗夹g(shù)，監(jiān)管的對象變成更加虛化的非實體技術(shù)，與監(jiān)管去中介化后的平臺相比，這種監(jiān)管難度更大。同時，監(jiān)管有效性取決于對技術(shù)風(fēng)險的控制而非微觀監(jiān)管標準的強化，甚至微觀監(jiān)管標準強化反而可能促進人工智能等相關(guān)技術(shù)在金融服務(wù)和產(chǎn)品中更廣泛、更深入的應(yīng)用，可能產(chǎn)生更多的新風(fēng)險或挑戰(zhàn)。

金融科技監(jiān)管的國際經(jīng)驗

國際上，關(guān)于金融科技的發(fā)展及其對監(jiān)管的影響是一個重要的金融議題，一些經(jīng)濟體在金融科技監(jiān)管領(lǐng)域做出了有益的嘗試，特別是金融創(chuàng)新與有效監(jiān)管的平衡、監(jiān)管科技與以科技進行有效監(jiān)管的平衡等值得中國借鑒。

1.監(jiān)管沙盒。金融科技監(jiān)管應(yīng)該采用“監(jiān)管沙盒”（Regulatory Sandbox）。所謂監(jiān)管沙盒，主要是指監(jiān)管部門在其金融創(chuàng)新中心設(shè)立的旨在為金融機構(gòu)創(chuàng)新提供安全空間的監(jiān)管機制，是一種既促進金融創(chuàng)新同時又將風(fēng)險控制在特定范圍之內(nèi)的監(jiān)管創(chuàng)新機制。這實際上類似于將金融科技業(yè)務(wù)、合規(guī)要求及其監(jiān)管實踐放在“沙盤”中進行演練，是一種監(jiān)管中的壓力測試。

監(jiān)管沙盒的特定安全空間具有特殊的用途。沙盒安全空間的用處主要在于金融機構(gòu)不用承擔(dān)監(jiān)管給創(chuàng)新帶來的諸多責(zé)任，而是在真實但具有約束的環(huán)境下嘗試金融產(chǎn)品及服務(wù)的研究開發(fā)、商業(yè)推廣和營銷服務(wù)等。在監(jiān)管沙盒的環(huán)境下，金融機構(gòu)在開展諸多創(chuàng)新的過程中，需要向金融監(jiān)管當(dāng)局承諾其在沙盒空間中進行的創(chuàng)新是具有一定限度的，不會跨越金融監(jiān)管的相關(guān)標準。更值得注意的是，倘若金融產(chǎn)品和服務(wù)出現(xiàn)了侵犯金融消費者權(quán)益的情景，金融機構(gòu)需要根據(jù)相應(yīng)的監(jiān)管要求對消費者進行相應(yīng)的賠償。endprint

監(jiān)管沙盒為金融創(chuàng)新提供了機制保障。第一，金融科技的發(fā)展對監(jiān)管創(chuàng)新的挑戰(zhàn)已經(jīng)迫在眉睫，但大規(guī)模改革金融監(jiān)管體系甚至變更監(jiān)管組織架構(gòu)來適應(yīng)金融科技的發(fā)展，短期看是不現(xiàn)實的。因此對金融創(chuàng)新采取一種試點舉措來促進監(jiān)管實踐是一種具有創(chuàng)新理念的監(jiān)管邏輯。第二，監(jiān)管沙盒機制包容了鼓勵金融創(chuàng)新的機制，同時又將相關(guān)風(fēng)險控制在一定范圍之內(nèi)，可以較好地實現(xiàn)金融創(chuàng)新促進和金融風(fēng)險防控的動態(tài)平衡。第三，監(jiān)管沙盒可以在一個相對封閉的體系內(nèi)更好地防止消費者的利益受到損害，防止金融創(chuàng)新給金融消費者的利益帶來意想不到的沖擊。

但監(jiān)管沙盒對金融監(jiān)管資源和能力的要求有所提高，需要有相應(yīng)的成本或者投入作為配合。而現(xiàn)有監(jiān)管當(dāng)局及監(jiān)管職員可能達不到這樣的專業(yè)能力特別是技術(shù)能力，需要引進更多人才，投入更多設(shè)備，監(jiān)管成本相應(yīng)提高。監(jiān)管沙盒機制也可能會導(dǎo)致部分金融機構(gòu)承擔(dān)更大的風(fēng)險。未來，金融市場場景、環(huán)境和監(jiān)管的信息化模擬體系需要更大、更復(fù)雜和更具針對性的系統(tǒng)，將特定領(lǐng)域或?qū)用娴谋O(jiān)管沙盒衍化為更具有宏觀層面的“金融風(fēng)洞”試驗。

2.監(jiān)管科技。金融科技給金融監(jiān)管體系帶來的巨大挑戰(zhàn)促進了監(jiān)管科技的興起。監(jiān)管科技是能夠有效解決監(jiān)管和合規(guī)性要求的新技術(shù)，主要包括機器學(xué)習(xí)、人工智能、分布式賬本、生物識別技術(shù)、數(shù)字加密以及云計算等。監(jiān)管當(dāng)局使用監(jiān)管科技主要需要考慮兩個問題：一是如何利用監(jiān)管科技執(zhí)行微觀監(jiān)管、貨幣政策以及宏觀審慎政策；二是如何運用監(jiān)管科技強化對金融空間的認識，并確定新的監(jiān)管規(guī)則與舉措，從而提高監(jiān)管的有效性。

完善金融科技監(jiān)管的建議

1.構(gòu)建金融科技監(jiān)管體系。一個具有針對性的金融科技監(jiān)管體系，需要包括以下幾個重要內(nèi)容：第一，監(jiān)管當(dāng)局需進一步促進金融科技監(jiān)管規(guī)則和工具的發(fā)展，建立具有針對性和有效性的金融科技監(jiān)管基礎(chǔ)設(shè)施、基本原則、微觀指標和監(jiān)管工具等；第二，加強監(jiān)管機構(gòu)與市場間的知識共享和溝通，特別是強化金融科技的典型技術(shù)及其與金融體系的融合，以及對金融監(jiān)管體系的影響；第三，在現(xiàn)有分業(yè)監(jiān)管格局下加強金融監(jiān)管協(xié)調(diào)，特別是金融監(jiān)管機構(gòu)與非金融監(jiān)管機構(gòu)的協(xié)調(diào)；第四，完善金融科技行業(yè)的風(fēng)險監(jiān)測、預(yù)警與處置機制，構(gòu)建相應(yīng)的微觀指標，并建立相應(yīng)的風(fēng)險監(jiān)測機制，比如人工智能服務(wù)客戶數(shù)、人工智能業(yè)務(wù)規(guī)模及其占比等。

2.改革金融科技監(jiān)管組織架構(gòu)。金融科技的興起及未來發(fā)展可能實質(zhì)性倒逼監(jiān)管改革、促進組織機構(gòu)創(chuàng)新、完善金融監(jiān)管體制。金融科技的發(fā)展凸顯了中國金融領(lǐng)域跨界經(jīng)營和綜合經(jīng)營的發(fā)展趨勢，這呼喚相對更加統(tǒng)一的金融監(jiān)管架構(gòu)，最為理想的方式是在金融監(jiān)管委員會下設(shè)立金融科技創(chuàng)新中心，重點完善金融科技的創(chuàng)新與監(jiān)管，并協(xié)調(diào)“一行三會”等部委對金融科技的監(jiān)管。在金融科技創(chuàng)新中心，可以考慮創(chuàng)新金融監(jiān)管新范式，特別是引入監(jiān)管沙盒。金融科技監(jiān)管還需要建立一個國家級的金融數(shù)據(jù)調(diào)查、統(tǒng)計和分析體系，金融基礎(chǔ)設(shè)施以及信息系統(tǒng)。

3.建立健全金融科技的監(jiān)管沙盒計劃。中國具備了金融科技監(jiān)管沙盒的基本實施條件。監(jiān)管沙盒機制與現(xiàn)行監(jiān)管機制是相融的，能夠解決現(xiàn)有監(jiān)管機制所解決不了的問題，比如混業(yè)經(jīng)營與分業(yè)監(jiān)管的制度錯配。監(jiān)管沙盒是局部試點、先行先試而非全面打破，與傳統(tǒng)監(jiān)管的邏輯思路不謀而合。

建立健全監(jiān)管沙盒的實施計劃。一是確認監(jiān)管沙盒的責(zé)任主體，國內(nèi)最為合適的責(zé)任主體應(yīng)該是中國人民銀行，同時，與金融科技發(fā)展相關(guān)的部委應(yīng)該在監(jiān)管沙盒的主體群之中。二是制訂監(jiān)管沙盒的詳細計劃，將監(jiān)管流程透明化、標準化。三是完善金融科技監(jiān)管沙盒的微觀標準，甚至可以采用負面清單模式來促進金融科技企業(yè)的創(chuàng)新發(fā)展。四是設(shè)立監(jiān)管客體的標準，基于金融科技的金融屬性和科技屬性雙重標準來遴選可能具有系統(tǒng)重要性的金融科技企業(yè)，并將其納入監(jiān)管沙盒計劃之中。五是設(shè)立監(jiān)管沙盒的存量和增量處置安排。對于存量機構(gòu)而言，通過設(shè)立標準將部分重要機構(gòu)納入其中，對于新增的金融科技機構(gòu)則采取審批與準入結(jié)合的方式，一旦審批成功就自動進入監(jiān)管沙盒體系之中。六是吸收借鑒監(jiān)管沙盒的限制性授權(quán)、監(jiān)管豁免、免強制執(zhí)行函等新興監(jiān)管措施，以監(jiān)管創(chuàng)新促進金融創(chuàng)新，同時又為風(fēng)險及其應(yīng)對留有制度空間。

4.強化監(jiān)管科技發(fā)展，提升監(jiān)管能力。一是明確金融科技的監(jiān)管職責(zé)，強化監(jiān)管科技應(yīng)對金融科技所引致的潛在金融和技術(shù)風(fēng)險，大力提升監(jiān)管科技在金融科技中的應(yīng)用。不管是否針對金融科技，未來與監(jiān)管體系相關(guān)的科技亟待深化，監(jiān)管部門技術(shù)化應(yīng)成為中國金融監(jiān)管體系改革和建設(shè)的一個重點。二是建立監(jiān)管科技專業(yè)團隊，借助信息科技部門力量，提高金融監(jiān)管者的信息科技知識水平，并內(nèi)化為監(jiān)管體系以及監(jiān)管微觀標準。三是協(xié)調(diào)相關(guān)法律法規(guī)，對于有限授權(quán)、豁免操作、豁免中的權(quán)責(zé)以及技術(shù)支撐，應(yīng)尋求相關(guān)的法律法規(guī)支撐，或是建立新的制度或體制基礎(chǔ)。四是積極參與國際金融監(jiān)管合作，共同防范金融科技跨界、跨境傳染的風(fēng)險，共同制定金融科技監(jiān)管及監(jiān)管科技應(yīng)用的微觀標準和技術(shù)指南。

5.構(gòu)建金融科技監(jiān)管長效機制。金融科技對未來金融體系以及金融監(jiān)管框架的影響存在較多的未知性和不確定性，需要構(gòu)建一個具有長期、動態(tài)視角的金融科技監(jiān)管長效機制。一是完善金融科技監(jiān)管的基礎(chǔ)設(shè)施，比如建立與金融科技相關(guān)金融業(yè)務(wù)的信息系統(tǒng)、監(jiān)測體系以及完善相關(guān)的法律制度。二是逐步改革完善金融科技監(jiān)管機制，緩釋金融科技導(dǎo)致的跨界經(jīng)營、混業(yè)經(jīng)營與分業(yè)監(jiān)管的制度性錯配程度，不斷完善金融科技監(jiān)管的治理體系。三是進一步完善金融監(jiān)管體系的機構(gòu)改革和組織架構(gòu)，完善目前基于機構(gòu)的監(jiān)管范式，以功能監(jiān)管作為支撐，構(gòu)建金融監(jiān)管新機構(gòu)體系。endprint