構(gòu)建京津冀煤炭市場治理新模式

周健奇

調(diào)控京津冀煤炭市場，要遵循市場化的大方向，應(yīng)以多方參與的治理模式代替以計劃為主的行政調(diào)控。

京津冀是中國大氣污染防治的重點區(qū)域，實現(xiàn)綠色發(fā)展的一個核心問題就是調(diào)控煤炭市場。京津冀區(qū)域內(nèi)的煤炭生產(chǎn)量和消費量都呈現(xiàn)出減量化趨勢，有資源儲量和市場的原因，也有政策性“去煤”的因素。京津冀煤炭產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)較好，生產(chǎn)和消費總量依然很大，區(qū)域內(nèi)的煤炭企業(yè)在全國煤企十強中占了四席。京津冀還是中國西部煤和北部煤向東部、南部流轉(zhuǎn)的最重要的中轉(zhuǎn)地。調(diào)控京津冀煤炭市場并不能簡單等同于政策層面的產(chǎn)能壓減、產(chǎn)量降低和消費替代，而應(yīng)是以市場化為主的治理型宏觀調(diào)控。

調(diào)控方式

當前，中國相關(guān)政府部門針對京津冀煤炭市場采取了以計劃為主的行政調(diào)控，主要目標是大氣污染防治和過剩產(chǎn)能化解。兩項任務(wù)相疊加，構(gòu)成了當前京津冀煤炭市場調(diào)控的主線。出臺的政策措施均具有非常典型的計劃調(diào)控特征：一是政府制定統(tǒng)一的去產(chǎn)能、減產(chǎn)量計劃，并按照統(tǒng)一標準將指標分配至煤炭企業(yè)；二是政策措施直接以行政命令的方式作用于市場的微觀主體；三是政策措施均為強制執(zhí)行，不考慮市場的差異性和經(jīng)濟性；四是除了中央財政為煤炭產(chǎn)業(yè)去產(chǎn)能配套的獎補資金以外，政府沒有對其他因強制執(zhí)行政策措施所造成損失的配套補償。

諸多問題

在以計劃為主的行政調(diào)控下，京津冀區(qū)域的大氣污染防治和煤炭產(chǎn)能化解工作取得了一定成效。雖然成效明顯，但計劃調(diào)控也對京津冀煤炭市場形成了“一刀切”式的強制性行政干預(yù)，破壞了市場的公平秩序，不利于市場機制的逐步完善，還可能因為背離經(jīng)濟規(guī)律而形成新的市場風險，因此不宜長期采用。

1.統(tǒng)一的計劃指令難以適應(yīng)千變?nèi)f化的市場環(huán)境。中國煤炭市場規(guī)模全球第一，市場情況較為復雜。人為制定的計劃往往不符合具體情況，也趕不上市場的突然變化，給企業(yè)造成很多不必要的經(jīng)濟損失，并導致供給側(cè)的反應(yīng)明顯滯后于市場需求。

2.對市場主體經(jīng)營行為的直接干預(yù)，很難把握好度，導致市場供應(yīng)能力非正常波動，引發(fā)上下游資源錯配。此外，煤炭價格過快上漲，還會對下游鋼鐵、電力等行業(yè)產(chǎn)生影響。中國市場整體需求雖有企穩(wěn)跡象，但減速趨勢明顯，下游行業(yè)仍處恢復期。原材料價格過快上漲，將不利于下游行業(yè)的資源優(yōu)化配置。而且，強制執(zhí)行的政策措施可能擾亂企業(yè)正常的生產(chǎn)經(jīng)營秩序和百姓的正常生活，容易引起抵觸情緒。

3.政策措施因市場波動而頻繁變化，影響政府公信力。目前，政府對煤炭產(chǎn)量的調(diào)控政策從嚴控轉(zhuǎn)變?yōu)樘崃勘９?，依然是直接對煤炭企業(yè)下達行政指令。京津冀區(qū)域的煤炭央企和地方國企都是調(diào)控的重點。政策措施在短期內(nèi)兩極分化，無形之中影響了政府的公信力。

4.政府計劃的頻繁施壓，不利于煤炭產(chǎn)業(yè)的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。目前煤炭市場的供應(yīng)趨緊是計劃調(diào)控的結(jié)果，并不能真實反映市場的需求狀況，很可能造成政府和微觀企業(yè)對市場未來趨勢的誤判，影響今后煤炭市場結(jié)構(gòu)的再平衡，不利于當前正在進行的煤炭供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。

治理模式

從京津冀協(xié)同發(fā)展的長期目標看，治理京津冀煤炭市場還要將市場和行政手段相結(jié)合。

首先，京津冀煤炭市場調(diào)控目標除了控污染和去產(chǎn)能外，還要立足深厚的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)促其升級。京津冀區(qū)域內(nèi)有神華集團、中煤集團、冀中能源、開灤集團等在國內(nèi)影響力非常強的特大型煤炭企業(yè)集團，中國原煤主產(chǎn)地“三西”地區(qū)大部分的外運煤炭都要在京津冀區(qū)域內(nèi)集結(jié)才能到達“長三角”“珠三角”等主要消費地區(qū)。因此，促進京津冀煤炭產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級與京津冀區(qū)域協(xié)同發(fā)展的成效密切相關(guān)，也應(yīng)成為治理的一項重要目標。

其次，中國已具備采取市場化調(diào)控模式的條件。近年來，中國政府的職能已從單一的行政計劃，向服務(wù)、引導、規(guī)范、保障和監(jiān)管轉(zhuǎn)變。同時，中國市場體系也在逐步完善，流通環(huán)節(jié)各主體“優(yōu)勝劣汰”。市場化政府調(diào)控模式的客觀條件已基本具備。

再次，京津冀煤炭市場是全球煤炭大市場不可分割的組成部分，政府的宏觀調(diào)控也要遵循市場化的大方向。

煤炭市場的治理要堅持市場為主導的宏觀調(diào)控基本原則。治理并非完全的市場化，而是要以市場化為主導，將市場與計劃有機結(jié)合。政府最少程度地干預(yù)京津冀煤炭市場中各主體的經(jīng)營事務(wù)，將經(jīng)濟、法律手段與適宜的行政手段相結(jié)合，以完善市場體系和流通服務(wù)為重點，實現(xiàn)調(diào)控目標。

基本思路

治理型的政府宏觀調(diào)控，實質(zhì)是政府培育一個以市場化機制運營的平臺，把京津冀煤炭市場中的各相關(guān)主體鏈接到一個平臺之中，與各主體合作，將經(jīng)濟、法律手段和適宜的行政手段相結(jié)合。政府有了平臺，就可以盡量避免直接的行政干預(yù)，在合作的基礎(chǔ)上，主要通過平臺規(guī)范和監(jiān)管市場中的微觀企業(yè)，同時也可以通過平臺履行服務(wù)、引導和保障職能。

1. 明確調(diào)控京津冀煤炭市場的戰(zhàn)略性目標。政府調(diào)控京津冀煤炭市場，并不只是將區(qū)域內(nèi)煤炭產(chǎn)量和消費量降下來那么簡單，而是要利用好難得的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，為區(qū)域協(xié)同發(fā)展創(chuàng)造全新的轉(zhuǎn)型契機。政府應(yīng)綜合考慮區(qū)域的發(fā)展方向、基礎(chǔ)條件和轉(zhuǎn)型瓶頸，站在國家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的高度，將調(diào)控京津冀煤炭市場的目標設(shè)定為打造京津冀區(qū)域發(fā)展新典范和發(fā)揮京津冀煤炭市場引領(lǐng)創(chuàng)新作用的雙重目標。

2. 培育能夠在市場機制下運行的市場化平臺。政府不直接干預(yù)市場中的企業(yè)，就需要有一個能夠?qū)┙蚣矫禾渴袌鲋械南嚓P(guān)企業(yè)產(chǎn)生影響的平臺。平臺是政府以市場化手段調(diào)控京津冀煤炭市場的主要支點，應(yīng)具有平抑煤炭價格、傳遞市場信息和規(guī)范市場行為三項功能。政府通過平臺，能夠確保各項市場化調(diào)控得到有效執(zhí)行，并能實時掌握市場動態(tài)，及時、準確地出臺應(yīng)對政策和措施。

平臺主要由交易系統(tǒng)、庫存系統(tǒng)和數(shù)據(jù)系統(tǒng)組成。平臺的核心是交易系統(tǒng)、基礎(chǔ)是庫存系統(tǒng)、大腦是信息系統(tǒng)。數(shù)據(jù)系統(tǒng)依托交易系統(tǒng)和庫存系統(tǒng)存在，是交易平臺的高端層次，主要發(fā)揮大數(shù)據(jù)的挖掘和傳導作用。

3. 形成行政、社會和經(jīng)濟主體共同參與的合作型共治模式。在京津冀煤炭市場中，政府主體、經(jīng)濟主體和社會主體共存。市場主體是市場的直接參與者，社會主體是政府主體和社會主體之間的橋梁紐帶。政府、經(jīng)濟和社會主體都是治理的主體，相互并不對立，擁有共同的利益和調(diào)控目標，具有利益相關(guān)性。其中，政府是治理的行政主體、企業(yè)是治理的經(jīng)濟主體、協(xié)會是治理的社會主體。各治理主體之間相互約束、合作和促進，共同促進京津冀煤炭生態(tài)系統(tǒng)的良性循環(huán)。endprint

4. 讓經(jīng)濟、法律和行政手段有機結(jié)合。以治理為原則的宏觀調(diào)控，讓經(jīng)濟、法律和行政手段的有機結(jié)合成為可能。

主要的經(jīng)濟手段包括標準管理、信息管理和制度管理。以京津冀節(jié)能減排和大氣污染防治目標為紅線淘汰落后和低效產(chǎn)能，制定比全國標準還嚴格的區(qū)域煤炭消費、加工標準和用工標準；整合區(qū)域內(nèi)各煤炭節(jié)點的信息數(shù)據(jù)，形成具有完整性、準確性和及時性的區(qū)域煤炭市場數(shù)據(jù)庫，依據(jù)大數(shù)據(jù)分析掌握京津冀煤炭市場流量、庫存和價格動態(tài)，為調(diào)控決策提供參考；建立與現(xiàn)代化消費方式相適應(yīng)的市場制度，例如勞動制度、運輸和庫存制度、交易制度等。

法律手段是經(jīng)濟手段正常發(fā)揮的基本保障，要與平臺培育同步推進。通過立法和司法規(guī)范京津冀煤炭市場的重點在于對標準和制度執(zhí)行的監(jiān)管和違規(guī)、違法行為的制裁。當然，行政手段也必不可少，但必須適度。

5.建立相應(yīng)的配套機制。立足管控平臺發(fā)揮市場的決定性作用，形成行政、經(jīng)濟和社會主體之間基于利益相關(guān)性的合作共治。

政府的宏觀調(diào)控應(yīng)掌握三條原則：一是在出現(xiàn)突發(fā)事件、企業(yè)經(jīng)營極為困難、市場失靈等情況下，采取行政手段直接影響市場的微觀主體；二是對市場中的違法、違規(guī)行為，以法律手段應(yīng)對；三是在其他情況下，主要通過平臺發(fā)揮市場的決定性作用。經(jīng)濟主體在政府引導和鼓勵下，在法律基礎(chǔ)上，積極參與平臺交易系統(tǒng)的交易、交割，共同維護良好的市場秩序。社會主體在政府宏觀調(diào)控中發(fā)揮的作用不可替代，可為平臺數(shù)據(jù)的集成、平臺與政府的溝通和協(xié)調(diào)提供服務(wù)。

政策措施

1.確保標準得到普遍執(zhí)行。標準管理的薄弱環(huán)節(jié)是執(zhí)行，除了擴大消費環(huán)節(jié)標準監(jiān)管范圍，還要加強流通節(jié)點的標準監(jiān)管，實現(xiàn)真正普遍意義上的全范圍監(jiān)管，通過提升監(jiān)控硬件的自動化水平和管理水平，提高監(jiān)管的資源投入效率和公平監(jiān)管的成效。

2.加速大數(shù)據(jù)系統(tǒng)建設(shè)。大數(shù)據(jù)系統(tǒng)建設(shè)的重點是聯(lián)通數(shù)據(jù)庫。京津冀煤炭市場大數(shù)據(jù)系統(tǒng)的關(guān)鍵節(jié)點包括平臺的信息系統(tǒng)、各煤炭港口信息系統(tǒng)、煤炭流入流出的鐵路信息系統(tǒng)、河北省重點煤炭企業(yè)的運銷系統(tǒng)等。中央政府可協(xié)調(diào)各級政府以及煤炭協(xié)會、各節(jié)點企業(yè)，合作開展大數(shù)據(jù)系統(tǒng)的構(gòu)建，將數(shù)據(jù)傳導的路徑打通，形成及時、準確、完善的宏觀調(diào)控信息系統(tǒng)。

3.鼓勵先進的煤炭交易模式。政府能否實現(xiàn)對京津冀煤炭市場的治理型宏觀調(diào)控，關(guān)鍵在于構(gòu)建平臺，難點是能否形成交易系統(tǒng)。根據(jù)京津冀煤炭市場目前的體系狀況，政府可以完成庫存系統(tǒng)和大數(shù)據(jù)系統(tǒng)的建設(shè)，但交易系統(tǒng)則未必能實質(zhì)性運行。因此，這項工作還需重點推進。建議相關(guān)政府部門牽頭，組織區(qū)域內(nèi)主要的煤炭生產(chǎn)、消費、流通企業(yè)共同商討建設(shè)和運營方案；中央和地方政府出臺財政、金融支持政策鼓勵企業(yè)積極參與；政府遵循交易系統(tǒng)各項規(guī)則的市場內(nèi)涵，交易規(guī)則也要確保與京津冀煤炭市場宏觀調(diào)控目標協(xié)調(diào)一致。

4.形成三地協(xié)同模式。北京、天津、河北要在協(xié)同發(fā)展的總體布局下，形成煤炭市場的專業(yè)化分工格局，形成合理的三地協(xié)同模式。一是三地政府要積極支持，突破地區(qū)間的政策壁壘；二是建議三地的煤炭生產(chǎn)、消費、流通企業(yè)積極參與平臺建設(shè)；三是三地可根據(jù)各自優(yōu)勢，合理分工。

5.開啟基于制度和法律的綠色、精益、誠信文化建設(shè)。實現(xiàn)打造京津冀區(qū)域發(fā)展世界新典范和發(fā)揮京津冀煤炭市場全球創(chuàng)新引領(lǐng)作用的雙重目標，需要重構(gòu)區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展模式和消費模式。政府可以在強化制度和法律的前提下，從文化引領(lǐng)的角度同步切入，將制度和法律上升至文化層面，形成相互約束和促進的文化氛圍。順應(yīng)百姓提升京津冀地區(qū)空氣質(zhì)量的呼聲，倡導煤炭綠色生產(chǎn)、流通和消費；立足京津冀節(jié)能減排、先進制造的發(fā)展方向，引導煤炭消費企業(yè)向追求品質(zhì)的精益模式轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)區(qū)域市場的精益供應(yīng)；針對存在于煤炭生產(chǎn)、流通、消費環(huán)節(jié)的信息不透明、合作程度低、法制理念淡薄等現(xiàn)狀，加強誠信文化建設(shè)，形成京津冀區(qū)域誠信的煤炭文化氛圍。endprint