特色小城鎮(zhèn)建設(shè)要立足于區(qū)域?qū)嶋H—吉林省、黑龍江省特色?。ǔ牵╂?zhèn)建設(shè)調(diào)研報(bào)告

■ 中國(guó)城鎮(zhèn)化促進(jìn)會(huì)調(diào)研組

特色小城鎮(zhèn)建設(shè)要立足于區(qū)域?qū)嶋H—吉林省、黑龍江省特色?。ǔ牵╂?zhèn)建設(shè)調(diào)研報(bào)告

■ 中國(guó)城鎮(zhèn)化促進(jìn)會(huì)調(diào)研組

因地制宜、立足于區(qū)域?qū)嶋H來(lái)發(fā)展特色小城鎮(zhèn)，是特色小城鎮(zhèn)建設(shè)過(guò)程中的一個(gè)重要原則。受國(guó)家發(fā)改委規(guī)劃司委托，中國(guó)城鎮(zhèn)化促進(jìn)會(huì)赴吉林省長(zhǎng)春市農(nóng)安縣合隆鎮(zhèn)、公主嶺市范家屯鎮(zhèn)、吉林市孤店子鎮(zhèn)、白山市撫松縣萬(wàn)良鎮(zhèn)、延邊朝鮮族自治州二道白河鎮(zhèn)，黑龍江省牡丹江市渤海鎮(zhèn)、寧安農(nóng)場(chǎng)（石巖鎮(zhèn)）、鏡泊小鎮(zhèn)、漠河縣北極鎮(zhèn)、藍(lán)莓小鎮(zhèn)（阿爾丁鎮(zhèn)）進(jìn)行實(shí)地調(diào)研，并召開多場(chǎng)座談會(huì)。

一、主要做法

由于所處發(fā)展階段和區(qū)位資源稟賦的不同，與浙江版本特色小鎮(zhèn)發(fā)展路徑不同，吉林、黑龍江兩省的特色小城鎮(zhèn)以建制鎮(zhèn)為主。

（一）工業(yè)類特色小城鎮(zhèn)

這類特色小城鎮(zhèn)一般位于大中城市的周邊，承擔(dān)大中城市產(chǎn)業(yè)衛(wèi)星城的功能。公主嶺市范家屯鎮(zhèn)緊靠長(zhǎng)春市一汽集團(tuán)，憑借優(yōu)越的地理位置、便捷的交通條件、良好的政策環(huán)境，吸引了181家汽車零部件相關(guān)企業(yè)入駐。擁有省級(jí)研發(fā)中心3個(gè)、市級(jí)研發(fā)中心4個(gè)，被中國(guó)汽車工業(yè)協(xié)會(huì)授予“中國(guó)汽車零部件制造基地”、吉林省委省政府授予“汽車及零部件特色工業(yè)園區(qū)”等稱號(hào)。

（二）農(nóng)業(yè)類特色小城鎮(zhèn)

東北地區(qū)的土地資源比較豐富，是發(fā)展農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的理想地域。2012年以來(lái)，寧安市渤海鎮(zhèn)依托響水稻米的品牌優(yōu)勢(shì)，與企業(yè)開展合作，推動(dòng)稻米產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，為小城鎮(zhèn)建設(shè)提供了強(qiáng)大動(dòng)力。通過(guò)響水大米品牌建設(shè)，2016年農(nóng)民人均純收入達(dá)到28350元，比2012年之前增加15000元左右。撫松縣萬(wàn)良鎮(zhèn)是一個(gè)以人參種植、加工、包裝、銷售為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的特色小城鎮(zhèn)，人參栽培有400多年的歷史，人參留存面積達(dá)2.1平方公里，水參年產(chǎn)量達(dá)300萬(wàn)公斤、占吉林省總產(chǎn)量的25%，無(wú)公害人參栽培面積占吉林全省的95%，人參加工戶達(dá)到1100戶，人參經(jīng)銷業(yè)戶達(dá)2980戶，以人參為主的特產(chǎn)業(yè)收入占農(nóng)民收入的70%以上。依托人參種植發(fā)展起來(lái)的萬(wàn)良長(zhǎng)白山人參市場(chǎng)，在銷售旺季每天參與人參交易的人數(shù)達(dá)到2萬(wàn)多人次，人參市場(chǎng)年交易額達(dá)到46億元，已成為世界最大的人參交易集散地。

（三）生態(tài)資源類特色小城鎮(zhèn)

吉林和黑龍江兩省都具有優(yōu)良的生態(tài)資源，依托生態(tài)自然資源推動(dòng)相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，是兩省特色小城鎮(zhèn)發(fā)展的共同路徑。漠河縣北極鎮(zhèn)是我國(guó)最北邊的建制鎮(zhèn)，北極鎮(zhèn)充分利用“最北”“龍江之源”“極地天象”等優(yōu)勢(shì)，主攻生態(tài)旅游產(chǎn)業(yè)，相繼建成北極洲、最北一家、金雞之冠、神州北極廣場(chǎng)、鄂倫春民族博物館等景點(diǎn)50余處，開發(fā)以北極村為核心的精品旅游線路6條，成為黑龍江省重點(diǎn)旅游目的地之一。北極鎮(zhèn)2015年晉升為國(guó)家5A級(jí)景區(qū)，年接待游客174萬(wàn)人次，旅游收入16.5億元。二道白河鎮(zhèn)地處長(zhǎng)白山腳下，森林資源豐富、生態(tài)環(huán)境優(yōu)美，是國(guó)家5A級(jí)景區(qū)和國(guó)際生態(tài)論壇永久會(huì)址，年接待游客量300萬(wàn)人次。

（四）滑雪類特色小城鎮(zhèn)

“雪”是我國(guó)北方獨(dú)特的資源優(yōu)勢(shì)，滑雪類特色小鎮(zhèn)和其他類型的特色小城鎮(zhèn)結(jié)合，豐富了特色小城鎮(zhèn)的內(nèi)涵，為形成全時(shí)域休閑旅游業(yè)態(tài)提供了可行性。二道白河鎮(zhèn)不僅在夏季是旅游勝地，在冬季由于長(zhǎng)白山的雪量大、雪期長(zhǎng)、雪質(zhì)好，每年都吸引大批滑雪“發(fā)燒友”和專業(yè)運(yùn)動(dòng)員，不遠(yuǎn)千里前來(lái)體驗(yàn)，為二道白河鎮(zhèn)全域旅游注入了新動(dòng)能。二道白河鎮(zhèn)的這種業(yè)態(tài)結(jié)合，值得東北其他地區(qū)特色小城鎮(zhèn)借鑒和學(xué)習(xí)。牡丹江市的雪鄉(xiāng)也以獨(dú)特雪景，在每年冬季吸引大量游客前往體驗(yàn)，成為帶動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的一個(gè)重要支撐產(chǎn)業(yè)。

二、存在的問(wèn)題

從兩省的特色小城鎮(zhèn)發(fā)展調(diào)研中，我們也發(fā)現(xiàn)，還存在一些問(wèn)題亟需破解。

（一）小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相對(duì)滯后，且基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金投入不足

吉林、黑龍江兩省縣城以外建制鎮(zhèn)的人均道路面積、用水普及率、燃?xì)馄占奥?、排水管道暗渠密度，均低于全?guó)平均水平。多數(shù)小城鎮(zhèn)自來(lái)水還是簡(jiǎn)易直供，供水設(shè)備陳舊老化等問(wèn)題比較嚴(yán)重。污水垃圾處理設(shè)施建設(shè)滯后，環(huán)境污染隱患大。學(xué)校、醫(yī)院等公共服務(wù)設(shè)施配置明顯不足，教育、文化、醫(yī)療、衛(wèi)生、體育等社會(huì)事業(yè)發(fā)展較慢。兩省投融資渠道單一，主要依靠政府財(cái)政投入，部分地方過(guò)度依賴土地出讓收入和土地抵押融資，加劇了土地的粗放利用。

（二）鎮(zhèn)級(jí)政府融資能力不足

鎮(zhèn)級(jí)政府土地一級(jí)整理和公共設(shè)施建設(shè)需求資金量大，大部分要靠融資或引進(jìn)戰(zhàn)略投資者來(lái)解決。很多投資企業(yè)往往提出鎖定土地價(jià)格、一二級(jí)聯(lián)動(dòng)開發(fā)等要求，這些要求與現(xiàn)行政策相違背。很多地方政府在BT融資、發(fā)行企業(yè)債、基金、信托投資等方面條件不足，使得融資受限。

（三）經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限與社會(huì)管理權(quán)限不匹配

部分特色小城鎮(zhèn)在經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限上已經(jīng)享受省級(jí)開發(fā)區(qū)權(quán)限，但作為鎮(zhèn)一級(jí)的地方政府，缺少城鎮(zhèn)建設(shè)管理權(quán)，對(duì)公共服務(wù)、市場(chǎng)監(jiān)管、環(huán)境保護(hù)、社會(huì)治理等一些社會(huì)事務(wù)難以有效協(xié)調(diào)。

（四）地方對(duì)特色小（城）鎮(zhèn)的理解程度不一

部分地方政府對(duì)特色小鎮(zhèn)與特色小城鎮(zhèn)兩種形態(tài)的內(nèi)涵和區(qū)別把握不夠準(zhǔn)確；對(duì)生產(chǎn)、生活、生態(tài)“三生融合”理解不到位，片面注重產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，不注重生活方面的謀劃設(shè)計(jì)；沒(méi)有明確的發(fā)展定位，存在特色不突出、城鎮(zhèn)建筑風(fēng)格同質(zhì)化的情況。

三、政策建議

（一）建議成立特色小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)專項(xiàng)資金或基金

通過(guò)扶持資金或基金形式，加大對(duì)特色小城鎮(zhèn)建設(shè)項(xiàng)目的支持力度，盡快補(bǔ)齊特色鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施短板，為吸引企業(yè)入駐、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展夯實(shí)基礎(chǔ)。針對(duì)東北等高寒地區(qū)建設(shè)運(yùn)營(yíng)成本高、經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)等實(shí)際困難，建議國(guó)家對(duì)東北地區(qū)的特色小城鎮(zhèn)建設(shè)項(xiàng)目給予傾斜性資金安排。

（二）建議特色小城鎮(zhèn)在建設(shè)中要盡可能地融入?yún)^(qū)域民族文化元素

特色小城鎮(zhèn)的建筑風(fēng)貌要充分吸收地方傳統(tǒng)建筑風(fēng)格，將地方特色文化傳統(tǒng)融入其中，充分展現(xiàn)特色小城鎮(zhèn)的文化魅力。