鼓勵促進區(qū)域轉型升級的特色小（城）鎮(zhèn)探索實踐—廣東省特色?。ǔ牵╂?zhèn)建設調研報告

■ 清華大學中國新型城鎮(zhèn)化研究院調研組

鼓勵促進區(qū)域轉型升級的特色?。ǔ牵╂?zhèn)探索實踐—廣東省特色小（城）鎮(zhèn)建設調研報告

■ 清華大學中國新型城鎮(zhèn)化研究院調研組

為了解特色小鎮(zhèn)建設在土地資源獲取及合理利用、特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展和科技創(chuàng)新企業(yè)培育、產(chǎn)業(yè)轉型升級等方面情況，受國家發(fā)改委規(guī)劃司委托，清華大學中國新型城鎮(zhèn)化研究院赴廣東省實地考察了惠州潼湖科技小鎮(zhèn)、東莞黃江科技小鎮(zhèn)、增城新塘基金小鎮(zhèn)、東莞黃江靈獅小鎮(zhèn)、星河互聯(lián)網(wǎng)小鎮(zhèn)、廣州秀全珠寶小鎮(zhèn)、花山華僑時光小鎮(zhèn)、呂田蓮麻小鎮(zhèn)8個特色小鎮(zhèn)（平臺型），及順德北滘鎮(zhèn)、廣州獅嶺跨境貿易小鎮(zhèn)、梯面生態(tài)小鎮(zhèn)、江門市開平市赤坎鎮(zhèn)4個特色小城鎮(zhèn)（建制鎮(zhèn)），并與廣東省、各市發(fā)改委及參與特色小鎮(zhèn)建設的相關部門79人、33家企業(yè)召開了17場座談會，主要情況如下：

一、主要做法

從調研了解的情況來看，廣東省在特色小鎮(zhèn)建設中，一方面借鑒浙江省在建設規(guī)模控制、財稅土地政策激勵等方面的成功經(jīng)驗，另一方面又結合廣東實際，積極開展房企轉型、政企協(xié)作、存量土地利用等探索，促進了區(qū)域經(jīng)濟轉型升級，形成了具有一定特色的小鎮(zhèn)建設模式。

（一）以促進傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)升級和培育新興產(chǎn)業(yè)為導向，注重將特色小鎮(zhèn)打造為高端功能節(jié)點和創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)發(fā)展平臺

當前，廣東省處于產(chǎn)業(yè)轉型升級關鍵時期，深圳等中心城市的創(chuàng)新資源外溢也為大都市周邊地區(qū)發(fā)展提供了機遇。以特色小鎮(zhèn)建設為契機，地方政府大力推動地區(qū)產(chǎn)業(yè)升級，而地產(chǎn)企業(yè)也積極謀求自身發(fā)展轉型。從調研情況看，有兩種典型做法：一是以企業(yè)市場化運營為主體，面向新興產(chǎn)業(yè)搭建新型產(chǎn)業(yè)孵化平臺，如碧桂園參與的潼湖科技小鎮(zhèn)、東莞黃江科技小鎮(zhèn)，星河集團參與的東莞星河互聯(lián)網(wǎng)小鎮(zhèn)等。二是以政府引導、市場運作的方式，依托專業(yè)鎮(zhèn)原有特色產(chǎn)業(yè)基礎，向“微笑曲線”兩端延伸，促進傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)升級轉型，如佛山市順德區(qū)北滘鎮(zhèn)、獅嶺跨境貿易小鎮(zhèn)等。

（二）依托房企轉型，探索面向新興產(chǎn)業(yè)的特色小鎮(zhèn)發(fā)展模式

惠州潼湖科技小鎮(zhèn)積極探索產(chǎn)城融合的特色小鎮(zhèn)新模式，謀求自身的轉型與變革。該項目產(chǎn)業(yè)及產(chǎn)業(yè)配套用地和生活配套用地比例控制在7∶3左右，保障以產(chǎn)業(yè)發(fā)展為主，控制房地產(chǎn)開發(fā)，已引入包括思科、?？低?、IMEC、創(chuàng)新工場、中城新產(chǎn)業(yè)、深圳物聯(lián)網(wǎng)協(xié)會等企業(yè)或機構20余家。不僅為物聯(lián)網(wǎng)企業(yè)提供了辦公空間，也提供了智慧社區(qū)、智慧城市等應用場景，得到了科技企業(yè)的認同和支持，企業(yè)之間形成了較好的科技聯(lián)盟共同體。東莞黃江科技小鎮(zhèn)和星河集團投資開發(fā)的星河互聯(lián)網(wǎng)科技小鎮(zhèn)也都類似。在這一類特色小鎮(zhèn)建設中，房企發(fā)揮跨界融合的優(yōu)勢，建立產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟、推進產(chǎn)業(yè)集聚和創(chuàng)新，由房企提供重資產(chǎn)平臺，導入創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)和科技產(chǎn)業(yè)資源，建設并運營項目；同時通過租金入股、創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)基金等方式與高新技術企業(yè)合作，孵化和扶持全產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展，分享產(chǎn)業(yè)發(fā)展收益，從長期發(fā)展的多元化經(jīng)濟和物業(yè)升值中獲得回報。

（三）政企協(xié)作打造高端要素聚集平臺，探索促進傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉型升級的特色小鎮(zhèn)發(fā)展模式

專業(yè)鎮(zhèn)是廣東發(fā)展的一個特色，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)有較好的基礎，但原來單純以制造業(yè)為主的專業(yè)鎮(zhèn)同樣也面臨著轉型升級的需要。廣東省各市縣政府有關部門主要為特色小鎮(zhèn)規(guī)劃建設和企業(yè)全生命周期發(fā)展提供制度供給、設施配套、要素保障、生態(tài)保護、安全監(jiān)管等服務，放手讓企業(yè)自主決策、自主經(jīng)營、自主管理、自擔風險，以企業(yè)為主推進項目建設。例如佛山市順德區(qū)北滘鎮(zhèn)，以家電制造業(yè)為基礎，構建“智能制造+智慧家居”特色產(chǎn)業(yè)體系，一方面通過建設中國慧聰家電城、廣東（潭州國際）會展中心大力發(fā)展電子商務、會展；另一方面通過美的全球創(chuàng)新中心、廣東工業(yè)設計城的建設運營，推動產(chǎn)業(yè)由生產(chǎn)向研發(fā)和設計方向延伸。又如廣州市花都區(qū)獅嶺跨境貿易小鎮(zhèn)，以建設國家市場采購貿易方式試點平臺為突破點，通過打造高品質的皮具產(chǎn)業(yè)新產(chǎn)品、新材料、新工藝展銷平臺和國際化貿易平臺，帶動本地數(shù)量眾多的中小產(chǎn)業(yè)發(fā)展和升級，促進跨境貿易和新的貿易方式發(fā)展。再如，花都區(qū)秀全珠寶小鎮(zhèn)，將生產(chǎn)工廠改造為集珠寶加工、展覽、銷售一體的石頭記園，開放珠寶生產(chǎn)線供游客參觀，探索從珠寶生產(chǎn)制造向工業(yè)旅游、文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)轉型。

（四）充分調動社會資本參與特色小鎮(zhèn)建設，共享利益分擔風險

廣東省社會資本雄厚且投資活躍，在推動社會資本參與特色小鎮(zhèn)建設方面作了積極探索實踐。主要作法有：發(fā)揮政府資金引導作用，大力推廣運用PPP模式，通過特許經(jīng)營、購買服務、股權合作等方式，采取單個項目、組合項目、連片開發(fā)等多種形式，與社會資本共建基礎設施和公共服務項目，共享利益、分擔風險。以企業(yè)為投資運營主體推進項目建設和產(chǎn)業(yè)發(fā)展，按照市場化方式發(fā)起設立特色小鎮(zhèn)建設基金、發(fā)行企業(yè)債券、改制上市、掛牌交易等多種方式拓寬融資渠道。例如佛山市北滘鎮(zhèn)充分利用當?shù)厣鐣Y本強大的優(yōu)勢，發(fā)揮公有資產(chǎn)財政杠桿作用，探索產(chǎn)業(yè)基金、股權眾籌、PPP等融資路徑，吸納民間資本參與城鎮(zhèn)化建設，探索擺脫城鎮(zhèn)化發(fā)展的資本約束。在6平方公里特色小鎮(zhèn)建設中，政府直接投資20億元，吸引社會資金則達到近300億元。

（五）積極探索“三舊改造”，盤活存量資源，拓展特色小鎮(zhèn)發(fā)展空間

廣東省尤其是珠三角地區(qū)土地資源緊張、開發(fā)成本高，在特色?。ǔ牵╂?zhèn)建設中比較注重利用存量土地資源，突破土地資源瓶頸。主要做法包括：“舊城鎮(zhèn)、舊廠房、舊村莊”的“三舊改造”政策，盤活已有低效土地，實現(xiàn)存量建設用地二次開發(fā)；結合政府出臺的一系列國土資源政策，例如允許采用協(xié)議出讓供地、對提升容積率但不改變用途的工業(yè)用地不再增繳土地款、返撥土地純收益支持用地者開展改造、簡化農(nóng)村集體建設用地改為國有建設用地手續(xù)、對“邊角地”和“插花地”等用地位置置換等，在多處成功實現(xiàn)特色小鎮(zhèn)土地資源利用的增質增效。例如佛山市順德北滘鎮(zhèn)建設的廣東工業(yè)設計城和美的全球創(chuàng)新中心，即是由原有工業(yè)和倉儲用地改造而來。東莞市黃江鎮(zhèn)靈獅小鎮(zhèn)，將原有工業(yè)園區(qū)內的17棟工人宿舍改建為文化創(chuàng)意園區(qū)。廣州市花都區(qū)花山華僑時光特色小鎮(zhèn)活化利用華僑碉樓古民居資源，通過對村民宅基地進行逐屋逐棟的綜合改造，引入觀光、餐飲、商業(yè)等相關文化旅游服務職能。

二、問題與風險

（一）房企轉型進行產(chǎn)業(yè)培育的模式尚在探索階段，應加強過程監(jiān)控

碧桂園主導的潼湖和東莞兩個科技小鎮(zhèn)尚在規(guī)劃中，剛剛準備進入一期建設階段。碧桂園實力雄厚、擁有很強的資源整合能力，引入了一大批相關科技企業(yè)。星河控股集團在運營創(chuàng)新創(chuàng)意園區(qū)也有一定的經(jīng)驗積累。但考慮到產(chǎn)業(yè)培育需要的要素和環(huán)節(jié)較多，房企運營中能否形成成熟和可持續(xù)的產(chǎn)業(yè)生態(tài)尚有待觀察。加強過程監(jiān)控可防止房企在運營環(huán)節(jié)盈利前景不樂觀的情況下，重走依靠出售物業(yè)來平衡開發(fā)資金的地產(chǎn)開發(fā)老路。

（二）依托特色小鎮(zhèn)促進專業(yè)鎮(zhèn)轉型發(fā)展成效初顯，但新舊模式轉換尚需時日

廣東省的專業(yè)鎮(zhèn)已經(jīng)過十幾年的發(fā)展，生產(chǎn)環(huán)節(jié)基礎雄厚，也達到了較大的規(guī)模，目前以特色小鎮(zhèn)建設為抓手，向科技研發(fā)和營銷服務等高端環(huán)節(jié)拓展的方向正確，但受到傳統(tǒng)模式、觀念等各方面影響，專業(yè)鎮(zhèn)的升級還處在過渡期和探索時期，全新商業(yè)模式走向成熟還需時日。例如增城的基金小鎮(zhèn)原來希望通過培育新型金融，助力新塘鎮(zhèn)的牛仔服裝等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)升級，但本地企業(yè)有自己的社會網(wǎng)絡和民間金融模式，對VC、PE等各種現(xiàn)代金融模式接受度不高，當?shù)仄髽I(yè)家的觀念更新和培訓需加強。又如獅嶺鎮(zhèn)雖然產(chǎn)業(yè)升級取得一定成效，但電子商務發(fā)展相對緩慢，當?shù)仄髽I(yè)對原有生產(chǎn)、銷售方式存在路徑依賴，接受新的商業(yè)模式還需一定時間。

（三）公共服務水平和環(huán)境品質仍是制約高端要素集聚的關鍵因素

傳統(tǒng)專業(yè)鎮(zhèn)在長期發(fā)展中注重服務于制造業(yè)發(fā)展，公共服務配套欠賬較多，而存量用地改造建設成本高，用于公共服務和公共空間建設的難度較大。因此，雖然近年來政府加大投資，公共服務和空間品質有所改善，但相對于新興產(chǎn)業(yè)和高端環(huán)節(jié)轉型的需求，仍是未來發(fā)展的一個重要制約因素。據(jù)獅嶺鎮(zhèn)負責人介紹，由于缺乏高品質的醫(yī)院、學校和良好的環(huán)境景觀，難以吸引中高端人才在獅嶺生活、工作、休閑，特別是研發(fā)人員、設計創(chuàng)作人員、中高層管理人員和企業(yè)家等。北滘鎮(zhèn)負責人也反映，在吸引高端人才聚集等方面仍面臨較大的困難和壓力。

三、政策建議

總的來看，廣東省特色小鎮(zhèn)建設比較注重“政府引導、市場運作、上下聯(lián)動”，進行了很多探索，也面臨著一些問題、風險和困難。應積極鼓勵創(chuàng)新探索，同時進行必要的規(guī)范和引導。

（一）各級政府應積極鼓勵房地產(chǎn)企業(yè)轉型投資實體經(jīng)濟和創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)平臺建設

我國房地產(chǎn)企業(yè)經(jīng)過多年發(fā)展，已經(jīng)積累了雄厚的資金和豐富的開發(fā)經(jīng)驗。將房地產(chǎn)資本引入創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)發(fā)展中，是重大戰(zhàn)略。房地產(chǎn)企業(yè)以特色小鎮(zhèn)為平臺，以持有物業(yè)運營的重資產(chǎn)模式參與產(chǎn)業(yè)投資，與雙創(chuàng)企業(yè)的輕型資產(chǎn)合作并對接，有利于減輕雙創(chuàng)企業(yè)的創(chuàng)業(yè)成本。因此，對房地產(chǎn)企業(yè)真正轉型投身于實體經(jīng)濟建設、投資于創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)平臺建設，政府應予以鼓勵支持。

（二）嚴控簡單量的擴張，地方政府應加強對特色小鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展的規(guī)范和引導，避免“房地產(chǎn)化”傾向

針對房地產(chǎn)企業(yè)借機圈地的潛在傾向，地方政府應強化對小鎮(zhèn)特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎、發(fā)展前景、參與主體和實現(xiàn)路徑等方面的嚴格審查和有效引導，對特色小鎮(zhèn)的空間規(guī)劃、土地資源投放規(guī)模和節(jié)奏、公共服務設施配套建設要求等出臺必要的規(guī)范，采取嚴密審查、實時監(jiān)控和違規(guī)必查的方式，引導市場主體切實培育高端功能和新型產(chǎn)業(yè)，并對此類經(jīng)驗加以推廣。

（三）各級政府應加強對傳統(tǒng)企業(yè)和社會資本的規(guī)范引導

對傳統(tǒng)專業(yè)鎮(zhèn)長期發(fā)展中形成的民間非正規(guī)金融，應強化規(guī)范和監(jiān)管，嚴打地下金融、非法融資。同時，加快金融改革，對傳統(tǒng)企業(yè)和社會資本加強新興產(chǎn)業(yè)、新投資模式和現(xiàn)代金融等方面的教育培訓，引導其積極與新興產(chǎn)業(yè)、高端要素融合對接。

（四）地方政府應加大特色小鎮(zhèn)建設公共投入，切實促進產(chǎn)城融合發(fā)展和整體品質提升

針對部分專業(yè)鎮(zhèn)空間品質較低和服務水平仍需提升等問題，進一步強化“產(chǎn)-城-人-文-旅”有機融合的理念引領、政策引導和標準提升，引導各方力量加大對特色小鎮(zhèn)的基礎設施和公共服務設施投入，進一步探索與其主導產(chǎn)業(yè)和業(yè)態(tài)相適應，面向未來新的人群需求特征的土地利用模式和空間形態(tài)，真正做到軟環(huán)境和硬環(huán)境整體提升、互促發(fā)展。