大都市郊區(qū)特色小城鎮(zhèn)建設(shè)—上海、北京調(diào)研報(bào)告

■ 國家發(fā)展改革委規(guī)劃司調(diào)研組

本期話題

大都市郊區(qū)特色小城鎮(zhèn)建設(shè)—上海、北京調(diào)研報(bào)告

■ 國家發(fā)展改革委規(guī)劃司調(diào)研組

當(dāng)前，特色?。ǔ牵╂?zhèn)建設(shè)由于其對(duì)新型城鎮(zhèn)化的有力推動(dòng)，成為國家和全社會(huì)關(guān)注的重點(diǎn)和熱點(diǎn)。2017年是特色?。ǔ牵╂?zhèn)發(fā)展的關(guān)鍵年，也是特色小（城）鎮(zhèn)建設(shè)的井噴年。面對(duì)特色?。ǔ牵╂?zhèn)建設(shè)中存在的“政績小鎮(zhèn)”“房地產(chǎn)小鎮(zhèn)”“無特色小鎮(zhèn)”等諸多問題，如何健康發(fā)展特色?。ǔ牵╂?zhèn)，實(shí)現(xiàn)“千鎮(zhèn)呈千面，鎮(zhèn)鎮(zhèn)皆特色”？面對(duì)全國高度分化的特色?。ǔ牵╂?zhèn)建設(shè)現(xiàn)狀，如何在大都市周邊打造逆城市化的新空間？東南沿海地區(qū)的特色?。ǔ牵╂?zhèn)如何突破城鎮(zhèn)管理體制束縛，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)？中部地區(qū)的?。ǔ牵╂?zhèn)如何把握節(jié)奏，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)立鎮(zhèn)？西部地區(qū)和東北地區(qū)的?。ǔ牵╂?zhèn)如何立足實(shí)際，控?cái)?shù)提質(zhì)，走“少而精”的特色發(fā)展之路？國家發(fā)展改革委組織專家學(xué)者所寫的調(diào)研報(bào)告，予人思考和啟示。

不同于浙江“非鎮(zhèn)非區(qū)”的小鎮(zhèn)模式，作為超大城市的上海和北京，根據(jù)自身特點(diǎn)探索出“建制鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)+若干特色功能組團(tuán)”的“1+N”特色小城鎮(zhèn)模式，值得研究借鑒。

一、彰顯“五大特征”

由于上海、北京的特色小城鎮(zhèn)具有區(qū)位價(jià)值明顯（受中心城市輻射）、土地資源稀缺、人口相對(duì)密集、資金比較充裕、高端農(nóng)產(chǎn)品和旅游需求旺盛等特殊背景，其建設(shè)過程除了遵循一般特色小城鎮(zhèn)建設(shè)所關(guān)注的立足資源稟賦優(yōu)勢(shì)、突出產(chǎn)業(yè)升級(jí)、注重文脈傳承、強(qiáng)化城鄉(xiāng)聯(lián)動(dòng)等原則外，還具有以下幾個(gè)比較鮮明的側(cè)重點(diǎn)。

（一）圍繞區(qū)位特點(diǎn)做特色，承接中心城市功能疏解

此次調(diào)研的特色小城鎮(zhèn)均為超大城市郊區(qū)鎮(zhèn)，距離中心城區(qū)30～70公里，其發(fā)展定位與所在城市的整體功能定位息息相關(guān)。上海、北京等超大城市郊區(qū)特色小城鎮(zhèn)的規(guī)劃建設(shè)不能獨(dú)立成篇、不可單打獨(dú)斗，必須納入到城市發(fā)展體系中，在承接好城市功能轉(zhuǎn)移的同時(shí)，還要做好與中心城區(qū)、新城及周邊城鎮(zhèn)發(fā)展的合理分工。

比如，金山區(qū)楓涇鎮(zhèn)圍繞上海建設(shè)全球科技創(chuàng)新中心的城市定位和鄰近“滬浙G60科創(chuàng)走廊”的區(qū)位優(yōu)勢(shì)，建成漕河涇開發(fā)區(qū)楓涇先進(jìn)制造業(yè)基地，努力搭建科創(chuàng)、文創(chuàng)、農(nóng)創(chuàng)、眾創(chuàng)新平臺(tái)；房山區(qū)長溝鎮(zhèn)圍繞北京建設(shè)全球科技創(chuàng)新中心的城市定位和中心城區(qū)非首都功能疏解的時(shí)代背景，利用本地生態(tài)優(yōu)勢(shì)，引進(jìn)國開、光大、中信等基金及相關(guān)機(jī)構(gòu)253家，管理資金規(guī)模超過5000億元，打造“北京基金小鎮(zhèn)”。

（二）圍繞盤活存量做特色，提高空間利用效益

面對(duì)建設(shè)用地利用低效、國土開發(fā)強(qiáng)度過大的問題，上海提出建設(shè)用地減量化的約束性目標(biāo)。在這種約束下，特色小城鎮(zhèn)建設(shè)不可能大拆大建、重新“鋪攤子”、規(guī)劃3平方公里區(qū)域從零打造，只能以建制鎮(zhèn)的大盤為基礎(chǔ)，走空間更新、存量盤活的路子。

比如，松江區(qū)車墩鎮(zhèn)滿打滿算只有拆舊換來的400畝建設(shè)用地指標(biāo)可用，計(jì)劃通過回購與租賃，改造改建現(xiàn)有工業(yè)廠房；青浦區(qū)朱家角鎮(zhèn)擬將現(xiàn)狀159畝市屬企業(yè)和85畝區(qū)屬企業(yè)的現(xiàn)狀工業(yè)用地功能更新為文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)園和基金產(chǎn)業(yè)園，將590畝現(xiàn)狀“城中村”改造為文創(chuàng)民宿；金山區(qū)楓涇鎮(zhèn)以古鎮(zhèn)更新、產(chǎn)業(yè)更新、社區(qū)更新和鄉(xiāng)村更新等為主要內(nèi)容，按照先易后難的原則依次推進(jìn)特色小城鎮(zhèn)建設(shè)。

（三）圍繞完善配套做特色，健全城鎮(zhèn)服務(wù)功能

在很多內(nèi)陸地區(qū)特色小城鎮(zhèn)還在思考人口導(dǎo)入良策時(shí)，上海、北京的小城鎮(zhèn)更關(guān)注如何通過改善基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)來降低小城鎮(zhèn)系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)、提升居民獲得感、更好承接中心城區(qū)人口外溢。在產(chǎn)業(yè)方面，相較3平方公里的浙江版特色小鎮(zhèn)，50～100平方公里建制鎮(zhèn)形態(tài)的特色小城鎮(zhèn)建設(shè)要規(guī)避因單個(gè)產(chǎn)業(yè)生命周期或行業(yè)波動(dòng)帶來的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。在基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、生態(tài)環(huán)境方面，要補(bǔ)齊發(fā)展短板，實(shí)現(xiàn)宜居宜業(yè)宜游協(xié)同發(fā)展、生產(chǎn)生活生態(tài)全面改善。

比如，青浦區(qū)朱家角鎮(zhèn)作為國家歷史文化名鎮(zhèn)，積極強(qiáng)化古鎮(zhèn)旅游基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，推動(dòng)商、旅、文互動(dòng)融合發(fā)展；金山區(qū)楓涇鎮(zhèn)推動(dòng)上海中醫(yī)藥大學(xué)附屬龍華醫(yī)院金山分院、上海國際應(yīng)用科技大學(xué)建設(shè)；房山區(qū)良鄉(xiāng)鎮(zhèn)依托高教園區(qū)和制造業(yè)基地，打造萬畝濱水公園和小清河風(fēng)光帶，成為北京名副其實(shí)的“衛(wèi)星城”。

（四）圍繞專業(yè)運(yùn)營做特色，注重政企發(fā)展合作

與其他地區(qū)特色小城鎮(zhèn)情況不同，上海、北京的建制鎮(zhèn)稅收基本在幾十個(gè)億以上，并不缺乏資金；鎮(zhèn)黨委書記、鎮(zhèn)長有新理念新思想，并不缺乏“點(diǎn)子”。但考慮到建制鎮(zhèn)迫切需要能把產(chǎn)業(yè)升級(jí)、空間更新與投融資深度融合的規(guī)劃團(tuán)隊(duì)，而且政府在打造特色、招商和管理運(yùn)營上缺乏專業(yè)經(jīng)驗(yàn)，建設(shè)時(shí)都選擇與專業(yè)企業(yè)開展有保留的深度合作。

比如，松江區(qū)車墩鎮(zhèn)進(jìn)一步深化與上海電影集團(tuán)合作；金山區(qū)楓涇鎮(zhèn)與上海建工集團(tuán)簽訂戰(zhàn)略合作協(xié)議；房山區(qū)長溝鎮(zhèn)與北京文投集團(tuán)共同打造北京基金小鎮(zhèn)。在合作模式上，政府既要扎實(shí)做好空間管制、公共服務(wù)和政策環(huán)境供給，“不缺位”；又要不干預(yù)合作企業(yè)內(nèi)部經(jīng)營管理，做到收益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，“不越位”。

（五）圍繞高端農(nóng)業(yè)做特色，推進(jìn)城鄉(xiāng)聯(lián)動(dòng)發(fā)展

郊區(qū)特色小城鎮(zhèn)是城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的操作樞紐和重要載體。大都市郊區(qū)特色小城鎮(zhèn)既有非常廣闊的高品質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品消費(fèi)市場(chǎng)和鄉(xiāng)村旅游市場(chǎng)，又蘊(yùn)藏著豐富的科技創(chuàng)新資源，更有條件走出一條以城帶鄉(xiāng)、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的好路子。

金山區(qū)楓涇鎮(zhèn)一方面積極對(duì)接農(nóng)科院等農(nóng)業(yè)科技供給資源和農(nóng)戶、農(nóng)業(yè)企業(yè)等農(nóng)業(yè)科技需求資源，依托上海農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所平臺(tái)，打造“長三角農(nóng)創(chuàng)路演中心”；另一方面又選擇性借鑒“市民農(nóng)莊”和藍(lán)城“農(nóng)業(yè)小鎮(zhèn)”模式，推動(dòng)規(guī)模農(nóng)業(yè)發(fā)展和“眾創(chuàng)入鄉(xiāng)”，打造“田園綜合體”。房山區(qū)琉璃河鎮(zhèn)與中糧集團(tuán)合作打造“北京農(nóng)業(yè)生態(tài)谷”，建設(shè)高附加值農(nóng)產(chǎn)品種植加工基地、農(nóng)業(yè)科技研發(fā)基地，探索以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的方式解決“三農(nóng)”問題。

二、注重“三個(gè)防范”

為更好發(fā)揮政府引導(dǎo)作用和市場(chǎng)主導(dǎo)作用，上海、北京因地制宜、重點(diǎn)培育、精準(zhǔn)施策，避免特色小城鎮(zhèn)建設(shè)“穿新鞋走老路”。

（一）因地制宜，防范“東施效顰、水土不服”

上海、北京建設(shè)特色小城鎮(zhèn)，擁有與浙江等地區(qū)不同的發(fā)展環(huán)境。主要是上海、北京人口規(guī)模均超過2000萬人且還在不斷增長，中心城區(qū)人口密度非常高，面臨人口疏解壓力；均是行政級(jí)別很高的國際化大都市，人口、資本、產(chǎn)業(yè)等各類資源要素高度集聚，土地成本非常高；塊狀經(jīng)濟(jì)特征不明顯，歷史上沒有形成以某個(gè)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)為核心的專業(yè)鎮(zhèn)。基于此，上海市并未照搬照抄浙江版本特色小鎮(zhèn)模式，而是注重以建制鎮(zhèn)為載體和單元發(fā)展特色小城鎮(zhèn)。

比如，松江區(qū)車墩鎮(zhèn)規(guī)劃形成“南部新城影視產(chǎn)業(yè)核心區(qū)+多個(gè)產(chǎn)業(yè)支撐點(diǎn)”的“1+N”布局；青浦區(qū)朱家角鎮(zhèn)規(guī)劃形成“古鎮(zhèn)文創(chuàng)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)+老廠區(qū)和城中村轉(zhuǎn)型區(qū)+外圍拓展區(qū)”的“1+N”布局。

（二）不定數(shù)量，防范“一哄而上、層層加碼”

2016年以來，有的部門和部分省（區(qū)、市）相繼提出建設(shè)特色小鎮(zhèn)和小城鎮(zhèn)的數(shù)量目標(biāo)，如住房城鄉(xiāng)建設(shè)部提出3年在全國打造1000個(gè)特色小城鎮(zhèn)、很多省提出3～5年建設(shè)100個(gè)特色小鎮(zhèn)等，引發(fā)社會(huì)關(guān)注和媒體炒作。北京、上海認(rèn)為，特色小城鎮(zhèn)建設(shè)既要乘勢(shì)而上、順勢(shì)而為，更要遵循城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)律、耐心堅(jiān)守。為防止特色小城鎮(zhèn)建設(shè)演變?yōu)檫`背規(guī)律的“造城運(yùn)動(dòng)”和“政績工程”，上海、北京既不預(yù)設(shè)特色小城鎮(zhèn)建設(shè)的數(shù)量目標(biāo)，也不分解建設(shè)任務(wù)，而是注重研究特色小城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)律，通過印發(fā)實(shí)施《北京市發(fā)展改革委關(guān)于進(jìn)一步促進(jìn)和規(guī)范功能型特色小城鎮(zhèn)發(fā)展有關(guān)問題的通知》等政策性文件，強(qiáng)化規(guī)范和引導(dǎo)。

（三）一鎮(zhèn)一策，防范“削足適履、吃大鍋飯”

不同于浙江在省級(jí)層面設(shè)定統(tǒng)一要求，上海、北京未在市級(jí)層面出臺(tái)面向全域的土地和財(cái)稅等激勵(lì)政策，避免“一刀切”造成政策供給與實(shí)際需求不匹配。上海市強(qiáng)調(diào)政策雙向反饋，既要求區(qū)級(jí)層面立足實(shí)際，出臺(tái)相關(guān)政策，引導(dǎo)有條件有基礎(chǔ)的建制鎮(zhèn)開展特色小城鎮(zhèn)建設(shè)，如嘉定區(qū)和金山區(qū)分別出臺(tái)了指導(dǎo)意見；又采用自下而上的方式，要求建制鎮(zhèn)提出具體困難和政策訴求，再由市、區(qū)相關(guān)部門開展定制化方案研究，按照“一鎮(zhèn)一策”原則予以協(xié)調(diào)解決。

三、啟示和建議

上海、北京實(shí)踐形成的新理念新思路新做法充分體現(xiàn)了地方特色和國際化大都市特點(diǎn)，對(duì)全國其他地區(qū)培育發(fā)展特色小城鎮(zhèn)具有一定的啟發(fā)意義，但距離最終形成可復(fù)制可推廣的經(jīng)驗(yàn)還有距離。特別是實(shí)踐者也有不少困惑，一是如何處理自然生長和人工培育的關(guān)系。小城鎮(zhèn)大多是經(jīng)歷很長的歷史過程自然生長而成的，現(xiàn)在要用幾年時(shí)間按人工栽培方式培育特色，多數(shù)地方干部不知道如何用力，擔(dān)心人工栽培變成“無土栽培”；二是如何處理功能疏解和要素集聚的關(guān)系。受行政體制分割和區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)的影響，中心城區(qū)疏解出的功能面臨重復(fù)承接、優(yōu)質(zhì)要素面臨被稀釋分散的風(fēng)險(xiǎn)，本該以集聚凸顯特色的效應(yīng)很容易被地區(qū)同質(zhì)化競(jìng)爭(zhēng)削弱；三是如何進(jìn)一步強(qiáng)化企業(yè)主體和市場(chǎng)化運(yùn)作。以建制鎮(zhèn)為主體形態(tài)建設(shè)特色小城鎮(zhèn)涉及的發(fā)展空間更為廣泛，迫切需要緊扣產(chǎn)業(yè)需求、掌握優(yōu)質(zhì)資源的綜合性高品質(zhì)開發(fā)運(yùn)營主體，但這類企業(yè)主體非常稀缺。沒有清晰的投資主體，可持續(xù)的商業(yè)運(yùn)營模式就無法建立。

基于此，提出以下政策建議：

（一）強(qiáng)化城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)律研究，謹(jǐn)慎推廣各地區(qū)做法。中央和省級(jí)政府部門的工作重點(diǎn)，應(yīng)集中于對(duì)城鎮(zhèn)發(fā)展案例的分析梳理，揭示城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)律，指導(dǎo)基層開展工作。在探索模式上，應(yīng)充分發(fā)揮基層干部群眾的能動(dòng)性，鼓勵(lì)多元形態(tài)、多種模式，形成競(jìng)相發(fā)展局面。在復(fù)制推廣各地區(qū)做法時(shí)，應(yīng)側(cè)重于提煉“既能說得通，也能做得通”的普適經(jīng)驗(yàn)，避免盲目推廣造成一哄而起、資源錯(cuò)配。

（二）指導(dǎo)各地區(qū)深入謀劃、合理推進(jìn)、防范風(fēng)險(xiǎn)。一是厘清概念，消除基層干部和群眾的思維困擾，把準(zhǔn)行動(dòng)著力點(diǎn)；二是謀定后動(dòng)，堅(jiān)決守住節(jié)約集約用地、保護(hù)生態(tài)環(huán)境和歷史文物古跡的底線，防止大拆大建、浪費(fèi)資源、破壞環(huán)境；三是防范風(fēng)險(xiǎn)，既要強(qiáng)調(diào)特色，形成規(guī)模效應(yīng)和特色品牌；又要防范產(chǎn)業(yè)單一化帶來的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，為其他產(chǎn)業(yè)和生活性服務(wù)業(yè)留足發(fā)展空間；四是省級(jí)統(tǒng)籌，省級(jí)政府應(yīng)加強(qiáng)對(duì)轄區(qū)內(nèi)小城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)空間布局的協(xié)調(diào)，避免重復(fù)建設(shè)；對(duì)接好特色?。ǔ牵╂?zhèn)反映的政策訴求，增強(qiáng)政策支持的精準(zhǔn)性，避免“一刀切”和“撒胡椒面”。

（三）以制度改革激發(fā)各地區(qū)特色?。ǔ牵╂?zhèn)發(fā)展活力。特色?。ǔ牵╂?zhèn)尤其是特大城市近郊的?。ǔ牵╂?zhèn)是重要的改革突破點(diǎn)，應(yīng)在人、地、錢、權(quán)等的體制改革上多做文章。譬如，在當(dāng)前各大城市中心城區(qū)落戶門檻日益提高的情況下，能否在大城市郊區(qū)降低落戶門檻，吸納中心城區(qū)人口疏解；在人口疏解的背景下，能否從生活側(cè)切入優(yōu)化公共服務(wù)資源配置，實(shí)現(xiàn)“雪中送炭”；能否在大城市近郊的小城鎮(zhèn)，試行功能混合的用地新方式和城鎮(zhèn)更新辦法，探索存量土地減量化指標(biāo)市場(chǎng)化交易；能否在控制好財(cái)務(wù)杠桿和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的前提下，降低企業(yè)主體參與特色小鎮(zhèn)建設(shè)的門檻；能否賦予市場(chǎng)運(yùn)營主體更多的管理權(quán)限，提升社會(huì)治理水平。