失地農(nóng)民社會(huì)保障問(wèn)題研究

馬澤華+張婧

摘要：20世紀(jì)以來(lái)，城市化進(jìn)程不斷加快，人民生活水平日益提高，全體小康發(fā)展態(tài)勢(shì)良好。然而，由此帶來(lái)的失地農(nóng)民的問(wèn)題就成為了社會(huì)各界高度關(guān)注的問(wèn)題。尤其是城市化進(jìn)程中的被征地農(nóng)民社會(huì)保障問(wèn)題日益突出?？傮w來(lái)說(shuō)，存在著被征地農(nóng)民社會(huì)保障存在補(bǔ)償費(fèi)偏低、繳費(fèi)方式單一、補(bǔ)償費(fèi)分配混亂，以及就業(yè)難、子女教育、醫(yī)療和養(yǎng)老難等問(wèn)題。急需政府改變現(xiàn)狀，讓人民共享發(fā)展成果。

關(guān)鍵詞：失地農(nóng)民；社會(huì)保障；籌資模式

1.研究背景

失地農(nóng)民是指在城鎮(zhèn)化過(guò)程中失去全部或大部分土地的農(nóng)民。農(nóng)民失地的問(wèn)題早就存在，1949年新中國(guó)成立后，城市建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)都征用了大量的農(nóng)地。但是，由于當(dāng)時(shí)實(shí)行的是集體經(jīng)營(yíng)土地方式，沒(méi)有產(chǎn)生大量的失地農(nóng)民。1978年改革開(kāi)放以后，隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷加快，在20世紀(jì)80年代中期、90年代初曾發(fā)生過(guò)兩次“圈地?zé)帷保У剞r(nóng)民問(wèn)題就已經(jīng)產(chǎn)生，但在政府計(jì)劃安置下，農(nóng)民失地的問(wèn)題和矛盾沒(méi)有激化。直到2000年以后發(fā)生了第三次大規(guī)?！叭Φ?zé)帷?，城?zhèn)擴(kuò)張、工業(yè)區(qū)等以前所未有的速度急劇膨脹，加之大量的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，越來(lái)越多的土地以種種合法的或非法的、公開(kāi)或隱蔽的形式變?yōu)槌擎?zhèn)建設(shè)用地，導(dǎo)致了大量的農(nóng)民失去土地并形成一個(gè)新的社會(huì)群體：失地農(nóng)民。由于失地農(nóng)民的保障問(wèn)題沒(méi)有得到很好的解決，使他們成為一個(gè)弱勢(shì)群體和被邊緣化的群體，同時(shí)，也成為產(chǎn)生社會(huì)矛盾的一個(gè)重要方面。當(dāng)農(nóng)民失地問(wèn)題逐漸“浮出水面”后，便成為各界關(guān)注的社會(huì)問(wèn)題。中國(guó)民主促進(jìn)會(huì)中央委員會(huì)2010年發(fā)布關(guān)于制定《失地農(nóng)民社會(huì)保險(xiǎn)條例》的提案，其中指出，隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化和工業(yè)化進(jìn)程的加快，農(nóng)村集體土地被大量征用，失地農(nóng)民作為農(nóng)民中的一個(gè)特殊群體，數(shù)量迅速擴(kuò)大。據(jù)預(yù)測(cè)2020年我國(guó)失地農(nóng)民總數(shù)將達(dá)1億人以上。

2.我國(guó)失地農(nóng)民社會(huì)保障存在的問(wèn)題

2.1 征地補(bǔ)償費(fèi)用偏低

近年來(lái)各省市和各地區(qū)為了保證和加快本地區(qū)的高速發(fā)展，紛紛提出“要想富先修路”、興辦開(kāi)發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)等發(fā)展思路，大肆征用土地，用于道路、開(kāi)發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)等建設(shè)。地方政府還針對(duì)具體重點(diǎn)工程項(xiàng)目制定了專門(mén)的征地補(bǔ)償方案，統(tǒng)一征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，通過(guò)行政措施強(qiáng)制執(zhí)行。這種政策的出臺(tái)，在一定程度上保障了道路、開(kāi)發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)等項(xiàng)目的高速推進(jìn)，為經(jīng)濟(jì)建設(shè)作出了巨大貢獻(xiàn)。但由于補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)普遍偏低，加上部分被征地農(nóng)民缺乏理財(cái)意識(shí)，補(bǔ)償款很快就消耗殆盡，給社會(huì)穩(wěn)定帶來(lái)了極大的隱患。

2.2已有保障項(xiàng)目單一，體系設(shè)計(jì)不合理。

目前我國(guó)有些地方已初步建立起失地農(nóng)民的社會(huì)保障體系，如建立失地農(nóng)民基本生活保障基金制度、基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、農(nóng)民轉(zhuǎn)市民及留地保障制度，并且還沒(méi)有擺脫計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期建立起來(lái)的以征地補(bǔ)償和就業(yè)安置為主體的保障體制。從各地失地農(nóng)民社會(huì)保障體系建立的情況來(lái)看，普遍比較重視失地農(nóng)民的養(yǎng)老保障和長(zhǎng)期保障問(wèn)題，而未認(rèn)識(shí)到失地農(nóng)民的短期保障問(wèn)題；從失地農(nóng)民社會(huì)保障體系的內(nèi)容來(lái)看，保障項(xiàng)目單一，且各地都沒(méi)有從社會(huì)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的高度，建立起全面、有效和可持續(xù)的失地農(nóng)民社會(huì)保障體系。？

2.3 社保資金籌集困難

由于各地被征地農(nóng)民社會(huì)保障基本上以區(qū)縣為單位進(jìn)行統(tǒng)籌，被征地農(nóng)民社會(huì)保障資金籌集困難，有難以到位的隱患。一是各地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)普遍不高，被征地農(nóng)民繳費(fèi)困難。補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低，其繳納的社會(huì)保障費(fèi)占征地補(bǔ)償費(fèi)的比例過(guò)高，即使政策好、農(nóng)民參保意愿強(qiáng)，被征地農(nóng)民也無(wú)力參保。二是被征地農(nóng)民社會(huì)保障中政府負(fù)擔(dān)資金大都從土地收益中列支，由于資金監(jiān)管不力，導(dǎo)致土地收益一般都優(yōu)先用于發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，往往難以及時(shí)足額到賬。三是各地政府為鼓勵(lì)被征地農(nóng)民參保，繳費(fèi)水平普遍較低，即使政府配套資金到位，所籌集資金也將很快用完，政府支付壓力很大。

3提高失地農(nóng)民社會(huì)保障水平的政策建議

3.1 制定科學(xué)的征地補(bǔ)償政策

首先，土地征用補(bǔ)償應(yīng)遵循市場(chǎng)原則，合理制定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和項(xiàng)目。我國(guó)應(yīng)借鑒大多數(shù)國(guó)家和地區(qū)的做法，以市場(chǎng)為基礎(chǔ)，除了補(bǔ)償土地價(jià)值、勞動(dòng)力安置、青苗損失以及地面附著物外，還應(yīng)增加農(nóng)民在若干年內(nèi)土地正常收益權(quán)損失、土地潛在收益損失、土地增值的價(jià)格損失以及農(nóng)民失去土地的各項(xiàng)間接損失等，充分體現(xiàn)“效益、公平”原則。其次，實(shí)現(xiàn)土地征用補(bǔ)償方式多樣化。既可以采用貨幣補(bǔ)償，也可以采用實(shí)物補(bǔ)償，還可以實(shí)行多種補(bǔ)償方式相結(jié)合形式。最后，合理分配征地補(bǔ)償費(fèi)用。集體是農(nóng)戶的“代言人”，但現(xiàn)行法律對(duì)“集體”界定模糊，從而使少數(shù)村干部成為土地征用補(bǔ)償?shù)膶?shí)際分配者，這就造成了被征地農(nóng)民權(quán)益受損的客觀因素。因此，必須進(jìn)一步界定農(nóng)村土地征用補(bǔ)償?shù)氖芤嬷黧w，有效地保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益，防止集體財(cái)產(chǎn)的流失。

3.2健全和完善監(jiān)管機(jī)制。

首先，要盡快建立和完善失地農(nóng)民社會(huì)保障的相關(guān)法規(guī)體系，嚴(yán)格依法監(jiān)管，確保失地農(nóng)民社會(huì)保障制度的健康運(yùn)行。其次，明確監(jiān)督主體及其監(jiān)督職能，增強(qiáng)監(jiān)督部門(mén)對(duì)資金監(jiān)督的專業(yè)性、規(guī)范性和權(quán)威性。再次，要盡可能地將資金的使用渠道及辦法在制度中明確規(guī)定，增強(qiáng)透明度，加大社會(huì)監(jiān)督的力度。

3.3 采取靈活的社保繳費(fèi)方式

針對(duì)目前普遍存在的單一繳費(fèi)方式，建議政府在出臺(tái)被征地農(nóng)民保障政策時(shí)能夠針對(duì)不同的對(duì)象采取不同的繳費(fèi)方式。那些能夠一次性繳納15年養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的被征地農(nóng)民，可以一次性繳納；而對(duì)于那些一次性繳納15年養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)有困難的被征地農(nóng)民，應(yīng)該允許他們分期繳納。這樣既能夠減輕他們的負(fù)擔(dān)，同時(shí)還能夠提高他們參保的積極性。

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